Sentenza n. 347/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1,

del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79 (Misure urgenti per il

riequilibrio della finanza pubblica), convertito nella legge 28

maggio 1997, n. 140, in relazione agli artt. 2, 9, comma 4, 9-bis

commi 1, 2, 6, 12 e seguenti ed 11, comma 1, promosso con ricorso

della Regione siciliana, notificato il 27 giugno 1997, depositato in

Cancelleria il 2 luglio 1997 ed iscritto al n. 44 del registro

ricorsi 1997.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 2000 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti;

Uditi gli avvocati Francesco Torre e Francesco Castaldi per la

Regione siciliana e l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione siciliana, con ricorso notificato il 27 giugno

1997, depositato il successivo 2 luglio, ha impugnato l'art. 14

(recte: comma 1) del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79 (Misure

urgenti per il riequilibrio della finanza pubblica), convertito nella

legge 28 maggio 1997, n. 140, in relazione agli artt. 2, 9, comma 4,

9-bis commi 1, 2, 6, 12 e seguenti ed 11, comma 1, in riferimento

agli artt. 21 e 36 dello statuto regionale e 2 del d.P.R. 26 luglio

1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione

siciliana in materia finanziaria).

2. - La ricorrente premette che l'art. 14 del d.l. n. 79 del 1997

riserva allo Stato, per finalità di risanamento del bilancio

statale, "le entrate tributarie derivanti dal presente decreto" e

dispone che, "con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con

il Ministro del tesoro", "sono stabilite, ove necessario, le

modalità di attuazione" della norma. Tra l'altro, il decreto-legge

in esame: stabilisce l'obbligo dei sostituti di imposta per i redditi

da lavoro dipendente di versare, a titolo di acconto, una percentuale

dell'imposta dovuta sui trattamenti di fine rapporto (t.f.r.)

(art. 2, comma 1); dispone che i concessionari della riscossione,

entro il 15 dicembre di ogni anno, devono versare il 20% delle somme

riscosse nell'anno precedente per effetto delle norme di attuazione

della delega legislativa prevista dal comma 138 dell'art. 3 della

legge 23 dicembre 1996, n. 662, così da garantire maggiori entrate

nella misura espressamente stabilita (art. 9, commi 1 e 4); prevede

che i soggetti residenti nel territorio dello Stato, i quali non

abbiano dichiarato redditi di pensione di fonte estera, possono

versare le relative imposte, nella misura del 25% di quanto dovuto,

senza l'applicazione di interessi e sanzioni (art. 9-bis comma 1);

assoggetta gli atti di trasformazione in impresa individuale delle

società di fatto esercenti attività agricola ad una imposta

sostitutiva dei tributi altrimenti previsti (art. 9-bis comma 2);

permette la definizione delle liti fiscali pendenti davanti alle

Commissioni tributarie mediante pagamento di una somma quantificata

in un determinato importo (art. 9-bis comma 6); riapre i termini per

l'accertamento con adesione (art. 9-bis commi 12 e seguenti); attua

per le imposte ipotecarie e catastali la riforma della riscossione

delle imposte prevista dal comma 138 dell'art. 3 della legge n. 662

del 1996 (art. 11).

Ad avviso della ricorrente, il decreto-legge realizzerebbe una

mera rimodulazione delle basi imponibili di tributi già esistenti,

ovvero istituirebbe imposte sostitutive di tributi di spettanza

regionale o, ancora, introdurrebbe nuove modalità di accertamento e

di riscossione, disciplinando condoni fiscali e, in definitiva, non

prevederebbe "nuove entrate tributarie che", in quanto tali, ex

art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, possono essere riservate allo

Stato.

Secondo la Regione, il carattere della "novità" connoterebbe

infatti esclusivamente "le imposte di nuova istituzione" ovvero "le

entrate derivanti da un incremento dell'importo delle aliquote

preesistenti" in virtù di un principio espressamente affermato per

la Regione Trentino Alto-Adige nell'art. 4 del decreto legislativo 24

luglio 1996, n. 432, il quale stabilisce che può essere riservato

allo Stato "il gettito derivante da maggiorazioni di aliquote o

dall'istituzione di nuovi tributi (...) purché risulti temporalmente

delimitato, nonché contabilizzato distintamente nel bilancio statale

e, quindi, quantificabile". Nel decreto-legge in esame manca, invece,

"l'indicazione dei criteri per la selezione del provento nuovo da

quello che nuovo non è" dato che la norma impugnata ne rinvia

l'individuazione ad un successivo decreto ministeriale, così da non

permettere il controllo sul corretto esercizio del potere di riserva

delle entrate all'erario statale, in contrasto sia con il principio

della certezza del diritto - dato che l'effettiva tutela delle

prerogative statutarie richiede che le norme siano sufficientemente

dettagliate ed ancorate a precisi indicatori quantitativi -, sia con

il principio di leale cooperazione.

In particolare, ad avviso della ricorrente, l'art. 14, comma 1,

del d.l. n. 79 del 1997 violerebbe quest'ultimo principio, dato che

la disposizione non prevede nessuna forma di partecipazione e

consultazione della Regione nella quantificazione dei maggiori

proventi derivanti dagli interventi realizzati con il decreto-legge,

e riservati all'erario statale, ciò anche perché il Presidente

della Regione non è stato invitato, ex art. 21, terzo comma, dello

statuto, alla seduta del Consiglio dei ministri nel corso della quale

è stato discusso ed approvato il decreto-legge n. 79 del 1997.

3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in

giudizio, eccependo l'infondatezza del ricorso e chiedendone il

rigetto.

La difesa erariale sostiene che il decreto-legge contempla una

serie di entrate connotate dal requisito della novità che, tra le

altre, è riscontrabile in riferimento sia all'anticipo di imposta

sul t.f.r., in quanto si tratta di tributo che ha ad oggetto

un'aspettativa di reddito, sia alle imposte che sostituiscono altri

tributi, quali quelle che hanno ad oggetto gli atti di trasformazione

delle società agricole di fatto in impresa individuale, sia alle

disposizioni che prevedono "forme di condono". Secondo

l'interveniente, la disciplina del versamento delle imposte

ipotecarie e catastali, così come integrata dal decreto dirigenziale

21 maggio 1997, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 26 maggio

1997, n. 120 escluderebbe la sussistenza della eccepita lesione; la

proroga del termine per l'accertamento fiscale con adesione

costituirebbe una "misura, di per sé, "neutra agli effetti" dello

scrutinio di legittimità costituzionale; l'acconto posto a carico

dei concessionari atterrebbe, infine, "al rapporto di esattoria,

collaterale, ma pur sempre distinto dal rapporto tributario" sicché,

in riferimento ad esso, non sarebbe proponibile la questione del

rispetto dei principi statutari in materia di autonomia finanziaria

regionale. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dalla

Regione siciliana riguarda l'art. 14, comma 1, del decreto-legge 28

marzo 1997, n. 79 (Misure urgenti per il riequilibrio della finanza

pubblica) convertito nella legge 28 maggio 1997, n. 140, in relazione

agli artt. 2, 9, comma 4, 9-bis commi 1, 2, 6, 12 e seguenti, ed 11,

comma 1.

La disposizione impugnata, che prescrive che le entrate

tributarie derivanti dal decreto-legge n. 79 del 1997 "sono riservate

all'erario" e che con "decreto del Ministro delle finanze, di

concerto con il Ministro del tesoro (...), sono stabilite, ove

necessario, le modalità di attuazione", viene censurata in

riferimento agli artt. 36 dello statuto e 2 del d.P.R. 26 luglio

1965, n. 1074, che stabiliscono presupposti e modalità della riserva

allo Stato delle entrate tributarie erariali riscosse nel territorio

regionale siciliano. La Regione ricorrente, muovendo dalla premessa

che nel decreto-legge n. 79 manca l'indicazione dei "criteri per la

selezione del provento nuovo da quello che nuovo non è" e che la

norma censurata ne rinvia l'individuazione ad un successivo decreto

ministeriale, sostiene infatti che la disposizione denunciata

impedirebbe il controllo sul corretto esercizio della riserva allo

Stato delle suddette entrate, rendendo così imprevedibile ogni

decisione al riguardo, in contrasto con il principio della certezza

del diritto, con l'esigenza che sia assicurata l'effettiva tutela

delle prerogative statutarie e con il principio di leale

cooperazione. In particolare sarebbe violato quest'ultimo principio,

secondo la Regione ricorrente, in quanto il censurato art. 14, comma

1, non prevede nessuna forma di partecipazione e consultazione della

Regione stessa nella determinazione dei maggiori proventi derivanti

dagli interventi realizzati con il citato decreto n. 79 del 1997.

2. - La questione è fondata, nei limiti di seguito precisati.

La norma impugnata del citato art. 14, comma 1, riserva

all'erario statale le entrate tributarie derivanti dal decreto-legge

n. 79 del 1997, che si caratterizza per la complessità e la varietà

del suo oggetto, preordinato a realizzare misure finanziarie urgenti

in funzione degli impegni di riequilibrio del bilancio assunti in

sede comunitaria.

Questa Corte, nell'esaminare, in una vicenda analoga alla

presente, alcune clausole legislative di contenuto pressoché

identico a quella ora sottoposta a scrutinio - censurate dalla

Regione ricorrente con argomentazioni in larga misura riprodotte nel

presente giudizio - ha concluso per l'infondatezza, affermando che

"da siffatte clausole non si desume affatto che il legislatore

statale abbia considerato come "nuove entrate tributarie (...)

entrate cui invece non si possa riconoscere tale carattere" (sentenza

n. 98 del 2000). Sotto lo stesso profilo, va pertanto respinta

l'attuale eccezione di incostituzionalità prospettata dalla

ricorrente riguardo alla clausola di devoluzione delle entrate

prevista dal citato art. 14, comma 1.

Sotto altro profilo, va osservato che la disposizione che

attribuisce ad un decreto ministeriale le "modalità di attuazione"

della riserva allo Stato di determinate entrate implica la fissazione

dei criteri tecnici, strumentali alla determinazione "del gettito

aggiuntivo derivante dalle altre disposizioni della legge, per

definirne l'entità in ciascun esercizio finanziario, e per dividere

operativamente il gettito riservato allo Stato da quello che resta

attribuito alla Regione" (sentenza n. 98 del 2000). La fissazione di

tali criteri tecnici, tanto più impegnativa e suscettibile di

valutazioni erronee, quanto più la legge, come nel caso di specie,

sia carente sul piano della indicazione di precisi e chiari canoni di

ripartizione tra Stato e Regione del gettito delle entrate localmente

riscosse, non costituisce affatto esercizio di una potestà

discrezionale da parte dei Ministri interessati circa

l'individuazione delle entrate riservate, ma molto spesso richiede lo

svolgimento di operazioni particolarmente complesse di stima e di

valutazione della provenienza del gettito, soprattutto nei casi nei

quali le nuove entrate derivino dalla modificazione delle aliquote di

tributi esistenti, ovvero da interventi sulla base imponibile e siano

previste da disposizioni le quali, benché contenute in uno stesso

atto normativo, incidano su molteplici aspetti della disciplina

tributaria.

La diretta incidenza di dette operazioni sull'autonomia

finanziaria della regione direttamente interessata postula pertanto

la necessità di procedimenti che assicurino una doverosa forma di

partecipazione e consultazione della regione stessa, in attuazione

del principio di leale cooperazione. Tale forma di partecipazione,

peraltro, non poteva certo consistere - come invece ritiene la

ricorrente - nella presenza del Presidente della Regione Siciliana

alla seduta del Consiglio dei ministri, in cui si deliberava

l'adozione del decreto-legge in questione. Ed invero, a tacere della

considerazione che, nella specie, trattandosi di un atto legislativo

produttivo di effetti sull'intero territorio nazionale, difettava "un

interesse giuridicamente differenziato della Regione Sicilia"

(sentenza n. 92 del 1999), resta il fatto che in sede consiliare si

discuteva sulle entrate oggetto del decreto-legge e non già sui

criteri tecnici di ripartizione del relativo gettito.

Altre sono dunque le forme di partecipazione regionale per

assicurare il rispetto del principio di leale cooperazione, giacché

la titolarità in capo allo Stato di un determinato potere -nella

specie di identificare i casi di riserva a sé di specifiche entrate-

non è sufficiente a fare escludere la necessità di un coordinamento

con la regione interessata in tutti i casi nei quali esso collida con

poteri spettanti a quest'ultima (sentenza n. 398 del 1998),

determinando, come nell'ipotesi in esame, un'interferenza tra i

rispettivi ambiti finanziari.

Nella ricorrenza di tali casi, questa Corte ha già affermato che

è necessario che l'attuazione del meccanismo di deroga al principio

di attribuzione del gettito dei tributi erariali riservati alla

regione avvenga attraverso un procedimento non unilaterale, affinché

sia garantita alla regione stessa la possibilità di interloquire in

vista della tutela dei propri diritti (sentenza n. 98 del 2000). In

difetto di tale modulo procedimentale, la norma impugnata è

costituzionalmente illegittima, dato che essa non assicura alla

Regione Siciliana la suddetta possibilità di intervento; il che

peraltro non esclude che spetta poi allo Stato di adottare le

determinazioni finali, restando naturalmente salva la facoltà della

stessa Regione di avvalersi dei rimedi giurisdizionali per contestare

la eventuale violazione della propria autonomia finanziaria.

La dichiarazione di illegittimità costituzionale - fondata sul

difetto di previsione del procedimento di necessaria concertazione -

della norma che dispone che con successivo decreto ministeriale si

provveda all'individuazione dei criteri e delle modalità di

selezione del gettito delle entrate tributarie previste dal decreto

n. 79 del 1997 comporta pertanto la necessità del rinnovo del

procedimento di attuazione, da cui derivano i criteri tecnici di

ripartizione delle entrate localmente riscosse.