Sentenza n. 344/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, terzo comma,

delle norme di attuazione del Piano urbanistico provinciale,

approvato con legge della Provincia di Trento 9 novembre 1987, n. 26

(Approvazione del piano urbanistico provinciale), promosso con

ordinanza emessa il 12 ottobre 1989 dal Tribunale Regionale di

Giustizia Amministrativa di Trento sul ricorso proposto dalla s.p.a.

Porto Arco contro il Sindaco del Comune di Arco, iscritta al n. 75

del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 9, prima serie speciale, dell'anno 1990;

Visto l'atto di costituzione della s.p.a. Porto Arco, nonché

l'atto di intervento della Provincia autonoma di Trento;

Udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 1990 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi gli Avvocati Ivone Cacciavillani per la s.p.a. Porto Arco e

Fabio Lorenzoni per la Provincia autonoma di Trento.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso dalla Porto Arco s.p.a. nei

confronti del Comune di Arco per l'annullamento di un provvedimento

del sindaco di Arco contenente il diniego della concessione edilizia

relativa alla costruzione di una strada, il Tribunale Regionale di

Giustizia Amministrativa di Trento, con l'ordinanza indicata in

epigrafe, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 9, terzo comma, prima parte, delle norme di attuazione del

piano urbanistico provinciale approvato con legge provinciale 9

novembre 1987, n. 26, in connessione con il secondo comma dello

stesso art. 9 e con le inerenti previsioni delle planimetrie del

piano medesimo, per violazione dell'art. 42, terzo comma, della

Costituzione.

Secondo il giudice a quo, poiché il piano urbanistico provinciale

è assimilato al piano territoriale di coordinamento e poiché,

dunque, dovrebbe esser vincolante per le sole amministrazioni

pubbliche, e non anche per i privati, sorge il dubbio che l'art. 9,

terzo comma, della legge impugnata sia in contrasto con l'art. 42,

terzo comma, della Costituzione, laddove esclude che nelle aree di

protezione dei laghi siano consentite trasformazioni urbanistiche per

la realizzazione di nuove attrezzature ricettive permanenti o

temporanee. Infatti, dovendosi negare che la disposizione impugnata

si limiti a esplicitare una qualità già ontologicamente propria dei

beni identificati quali "aree di protezione dei laghi", ricorrerebbe

in ipotesi un vincolo direttamente operativo e temporalmente

illimitato di destinazione a fini di utilizzazione sociale, che,

precludendo qualsiasi intervento di trasformazione urbanistica ed

edilizia a fini privati, integrerebbe gli estremi di

un'espropriazione senza indennizzo.

Un ulteriore profilo d'illegittimità costituzionale è ravvisato

dal giudice a quo nella addotta lesione, da parte dello stesso art.

9, comma terzo (prima parte), del principio del giusto procedimento,

al quale dovrebbe esser riconosciuta rilevanza costituzionale in

relazione ai procedimenti comportanti vincoli o limiti per i privati.

Ad avviso del giudice rimettente, la partecipazione dei privati al

procedimento di formazione del piano urbanistico provinciale secondo

le modalità previste dalla legge urbanistica provinciale (legge

prov. 2 marzo 1964, n. 2) sembrerebbe adeguata fintantoché il

predetto piano adempia alle proprie funzioni istituzionali. Ma,

allorquando quest'ultimo contenga vincoli immediatamente operativi

verso i privati, dovrebbero essere previste più efficaci garanzie

procedimentali - come, ad esempio, l'onere di motivazione - idonee a

recuperare, sul terreno procedimentale, la perdita di effettività

delle tutela giurisdizionale conseguente alla forma legislativa data

all'atto di approvazione. Tanto più ciò varrebbe, secondo il

giudice a quo, in un caso, come quello in discussione, nel quale i

privati hanno avuto pregressi affidamenti giustificati da precedenti

scelte pianificatorie del comune, del comprensorio e della provincia.

2. - Si è costituita in giudizio la Porto Arco s.p.a. aderendo

alle conclusioni formulate nell'ordinanza di rimessione.

3. - È intervenuta anche la Provincia autonoma di Trento

eccependo, in primo luogo, l'inammissibilità della questione per

irrilevanza e, comunque, la sua infondatezza. Secondo la Provincia,

infatti, la sentenza richiesta dal giudice a quo potrebbe colpire

l'indeterminatezza del vincolo e non il vincolo in sé, sicché la

parte privata potrebbe giovarsi della decisione stessa soltanto dopo

che sia decorso il termine oltre il quale i vincoli non seguiti dagli

atti necessari per la loro esecuzione decadono. Per la stessa

Provincia, la questione sarebbe inammissibile anche in relazione al

secondo dei profili sollevati, non potendosi ritenere

costituzionalizzato il principio del giusto procedimento.

La Provincia ritiene, comunque, che la questione non sia fondata,

in quanto le limitazioni previste dalla disposizione impugnata, oltre

a non costituire vincoli assoluti di immodificabilità, dovrebbero

essere ricondotte alla materia della tutela ambientale piuttosto che

a quella urbanistica, sicché dovrebbe essere esclusa

l'indennizzabilità dei relativi vincoli. Obiettivo assolutamente

primario della disposizione stessa sarebbe l'integrità delle aree

considerate e, in relazione a questo, sarebbero previsti i limiti di

utilizzazione sociale, allo stesso modo in cui avviene, del resto,

nel decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la

tutela delle zone di particolare interesse ambientale), convertito

nella legge 8 agosto 1985, n. 431.

Quanto alla pretesa lesione del principio del "giusto

procedimento", la Provincia, oltre a negare che secondo la

giurisprudenza di questa Corte debba esser considerato coperto da

garanzia costituzionale, ricorda che, come il vecchio piano di

coordinamento, il piano urbanistico provinciale solo "di norma"

contiene vincoli diretti esclusivamente alle amministrazioni

competenti, ben potendo anche prevedere limiti per i privati. Né,

sempre secondo la Provincia, si potrebbe parlare di affidamenti

pregressi, poiché questi, se mai, deriverebbero da atti comunali o

comprensoriali, e non provinciali. Infine, conclude la stessa

Provincia, occorrerebbe aver presente che questa Corte ha già

considerato non incostituzionale una legge che nella disciplina del

procedimento di formazione del piano urbanistico non prevedeva le

osservazioni degli interessati.

4. - In prossimità dell'udienza la Porto Arco S.p.a. ha

presentato una memoria, con la quale - dopo aver ricordato che il

piano di lottizzazione che prevedeva la realizzazione della strada

era stato approvato con atto provinciale del 19 settembre 1986, n.

2946/22, e dopo aver precisato che la variante contenente il diniego

di costruzione della medesima era scaturita da un'autonoma scelta

della Giunta provinciale in assenza delle osservazioni dei terzi e

del parere della Commissione urbanistica - insiste sulla asserita

violazione del principio del giusto procedimento, sotto forma di

violazione del principio generale dell'ordinamento, in base al quale

ogni previsione urbanistica specificamente afferente a un'area

dovrebbe esser preceduta da un "momento partecipativo". Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe il Tribunale Regionale di

Giustizia Amministrativa di Trento ha sottoposto a questa Corte il

dubbio che l'art. 9, terzo comma, delle norme di attuazione del piano

urbanistico provinciale di Trento, approvato con legge provinciale 9

novembre 1987, n. 26 (Approvazione del piano urbanistico

provinciale), nella parte in cui esclude nelle aree di protezione dei

laghi trasformazioni edilizie e urbanistiche dirette alla costruzione

di nuove attrezzature ricettive permanenti o temporanee, possa

contrastare con l'art. 42, terzo comma, della Costituzione sotto un

duplice profilo: a) perché prevedrebbe vincoli d'inedificabilità

temporalmente illimitati e immediatamente operativi nei confronti dei

privati, tali da configurare illegittimamente un'espropriazione senza

indennizzo a carico dei proprietari delle aree interessate ai

vincoli; b) perché lederebbe il principio del giusto procedimento,

il quale, ad avviso del giudice a quo, esige che, ove il piano

urbanistico provinciale sia approvato con legge e contenga limiti

immediatamente operativi verso i privati, siano previste a favore di

questi ultimi idonee garanzie procedimentali, quali, ad esempio, la

possibilità di osservazioni da parte dei terzi e un'adeguata

motivazione delle scelte compiute.

2. - Vanno preliminarmente respinte le eccezioni di

inammissibilità prospettate dalla Provincia autonoma di Trento.

La difesa della Provincia sostiene che la questione sia,

innanzitutto, irrilevante, in quanto, riguardando essa

l'indeterminatezza del vincolo, l'eventuale pronunzia di accoglimento

potrebbe esplicare i propri effetti soltanto dopo che sia decorso il

termine quinquennale oltre il quale, in base ai principi generali

vigenti in materia, la durata del vincolo dovesse considerarsi

illegittima. In realtà, questa argomentazione non può essere

accolta. È, infatti, giurisprudenza da tempo consolidata che la

rilevanza di una determinata questione va valutata, non già in

relazione agli ipotetici vantaggi di cui potrebbero beneficiare le

parti in causa, ma, piuttosto, in relazione alla semplice

applicabilità nel giudizio a quo della legge di cui si contesta la

legittimità costituzionale e, quindi, alla influenza che sotto tale

profilo il giudizio di costituzionalità può esercitare su quello

dal quale proviene la questione. Analizzata alla stregua di tali

principi, la questione è indubbiamente rilevante.

L'eccezione di inammissibilità va respinta anche sotto il profilo

della presunta inesistenza del parametro costituzionale, conseguente

al fatto che il giudice a quo ha addotto la violazione di un

principio, quello del giusto procedimento, che, secondo la Provincia

di Trento, non sarebbe costituzionalizzato. In realtà, ai fini della

corretta individuazione del parametro del giudizio di legittimità

costituzionale, l'art. 23, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n.

87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte), esige

che il giudice a quo indichi nell'ordinanza di rimessione "le

disposizioni della Costituzione o delle leggi costituzionali, che si

assumono violate". Ciò significa che, quando il giudice, come nel

caso in questione, indica con precisione l'articolo o la parte di

articolo della Costituzione di cui sospetta la violazione (nella

specie: art. 42, terzo comma, della Costituzione), sussistono gli

estremi perché si riconosca l'ammissibilità della questione sotto

l'aspetto considerato. Né può rilevare, sempre ai fini

dell'ammissibilità, che il giudice a quo dia alla disposizione

indicata come parametro costituzionale un'interpretazione della cui

correttezza si può dubitare, poiché questa Corte non è certo

tenuta ad applicare nel giudizio di legittimità costituzionale il

parametro invocato nello stesso significato che ad esso abbia

eventualmente dato il giudice rimettente.

3. - La questione di costituzionalità sollevata dal Tribunale

Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento non è fondata.

Il giudice a quo sospetta la violazione dei principi

costituzionali in materia di indennizzabilità dei limiti

espropriativi (art. 42, terzo comma, della Costituzione) ad opera

dell'art. 9, terzo comma, prima parte, delle norme di attuazione del

piano urbanistico provinciale approvato con legge provinciale 9

novembre 1987, n. 26, movendo dalla premessa che la disposizione

impugnata, pur rientrando in un piano che non dovrebbe porre vincoli

ai privati, conterrebbe nondimeno limiti immediatamente ablativi di

facoltà comprese nel diritto di proprietà senza prevedere alcun

indennizzo. In realtà, questa premessa non può essere condivisa.

A norma dell'art. 6 della legge provinciale 2 marzo 1964, n. 2

(Ordinamento urbanistico della Provincia di Trento), il piano

urbanistico provinciale stabilisce, per la totalità del territorio

della provincia stessa, "le direttive per assicurare unità di

indirizzo e organicità di sviluppo alla pianificazione urbanistica

di grado subordinato; stabilisce, altresì, la localizzazione delle

strutture e infrastrutture e determina i vincoli per la soluzione

territoriale dei problemi generali concernenti la valorizzazione del

territorio provinciale". Sulla base di tale definizione, lo stesso

articolo prevede che fra gli oggetti essenziali del piano urbanistico

provinciale rientrino tanto "l'indicazione delle zone di

valorizzazione turistica e paesaggistica", quanto l'individuazione

delle "zone da riservare a destinazione speciale di pubblico

interesse o da sottoporre a vincoli particolari" (v. art. 6, secondo

comma, lett. b e d). È chiaro, dunque, che il piano urbanistico

provinciale deve considerarsi equivalente al vecchio piano

territoriale di coordinamento, nel senso che è l'atto più generale

della complessa catena di pianificazione territoriale prevista nella

Provincia di Trento, avente come sua funzione primaria, non già la

posizione di vincoli immediatamente applicabili ai privati, ma la

predisposizione di indirizzi organici per l'utilizzazione del

territorio e la valorizzazione dell'ambiente, ai quali dovranno

conformarsi le amministrazioni pubbliche nell'ulteriore opera di

pianificazione (v. sent. n. 1164 del 1988).

A questi caratteri, delineati in astratto dalla legge prov. n. 2

del 1964, si attiene il piano urbanistico provinciale approvato con

la legge prov. n. 26 del 1987. Esso, infatti, mentre all'articolo

impugnato (art. 9 delle norme di attuazione) individua le aree di

protezione dei laghi sottoposte a vincolo paesaggistico, all'art. 1,

quinto comma, delle stesse norme di attuazione, allegate alla legge

provinciale appena citata, stabilisce che, in attesa che gli

strumenti urbanistici subordinati vengano adeguati al piano

urbanistico provinciale, le prescrizioni in essi contenute, ove siano

incompatibili con le disposizioni del predetto piano ivi indicate

(fra le quali è compreso l'art. 9), s'intendono sospese. In altre

parole, per un verso, la norma di attuazione del piano urbanistico

provinciale ora citata presuppone chiaramente che quel piano e, in

particolare, l'impugnato art. 9, non abbiano un carattere

immediatamente vincolante nei confronti dei privati, ma contengano,

più semplicemente, indirizzi rivolti alle autorità pianificatorie

subordinate; e, per altro verso, l'art. 9, non diversamente da quanto

dispone l'art. 1 della legge 8 agosto 1985, n. 431, stabilisce per le

aree di protezione dei laghi situate nella Provincia di Trento un

vincolo di destinazione, correlato alla protezione del paesaggio (v.

relazione illustrativa, allegato b, approvata con la legge prov. n.

26 del 1987), vòlto a imprimere "un certo carattere a determinate

categorie di beni identificabili a priori per caratteristiche

intrinseche" (v. così sent. n. 56 del 1968, nonché sentt. nn. 79

del 1971, 9 del 1973, 202 del 1974, 106 e 245 del 1976, 648 del

1988).

Per l'uno e per l'altro degli aspetti ora considerati, si può

concludere che, in relazione all'art. 9, terzo comma, delle norme di

attuazione del piano urbanistico provinciale, approvato con legge

prov. n. 26 del 1987, mancano i presupposti per poter inquadrare le

disposizioni ivi contenute all'interno della problematica dei vincoli

espropriativi. Sicché deve ritenersi non fondata la questione di

legittimità costituzionale sollevata dal giudice a quo in

riferimento all'art. 42, terzo comma, della Costituzione, sotto il

profilo della indennizzabilità dei vincoli previsti dalla norma

impugnata.

4. - Per gli stessi motivi ora enunciati, viene meno la

possibilità di ipotizzare eventuali lesioni del principio del giusto

procedimento, pur a voler concedere che quest'ultimo sia deducibile

dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione. Questa Corte, infatti,

ha già precisato (v. sent. n. 143 del 1989) che, in ogni caso,

l'applicabilità di quel principio è limitata ai procedimenti

implicanti vincoli nei confronti dei privati, sempreché, ovviamente,

non siano di natura "conformativa".