Sentenza n. 343/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri, notificato il 25 ottobre 1995, depositato in cancelleria il

7 novembre 1995, per conflitto di attribuzione nei confronti della

Provincia autonoma di Bolzano, sorto a seguito dell'Accordo di

collaborazione tra la Provincia stessa e il Voivodato di Suwalki

(Polonia), sottoscritto in data 27 luglio 1995; ricorso iscritto al

n. 36 del registro conflitti 1995;

Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;

Udito nell'udienza pubblica del 9 luglio 1996 il giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Uditi l'avvocato dello Stato Gaudenzio Pierantozzi per il

ricorrente, e gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la

Provincia autonoma di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 25 ottobre 1995, il Presidente del

Consiglio dei Ministri ha proposto conflitto di attribuzione nei

confronti della Provincia autonoma di Bolzano, a seguito dell'accordo

di collaborazione tra la Provincia stessa ed il Voivodato di Suwalki

(Polonia), sottoscritto il 27 luglio 1995, chiedendo l'annullamento

di tale atto. Il ricorrente rileva che l'accordo non è stato

sottoposto al preventivo e necessario assenso del Governo, come

prevede l'art. 2, primo comma, lettera b), del d.P.R. 31 marzo 1994

(emanato quale atto di indirizzo e coordinamento in materia di

attività all'estero delle Regioni e delle Province autonome).

L'accordo, inoltre, lederebbe, quanto ai contenuti, competenze

statali in materia di politica estera, specificatamente disciplinate

da numerose disposizioni legislative (legge 24 aprile 1990, n. 100;

art. 2, terzo comma, lettera a), della legge 4 dicembre 1993, n. 491;

art. 4 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), e violerebbe l'art. 99 del

d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.

In particolare, in materia di promozione e costituzione di

joint-ventures all'estero, prevista dall'art. 5 dell'accordo, solo

appositi atti legislativi statali hanno attribuito competenze alle

Regioni (come, per il Friuli-Venezia Giulia, la legge 9 gennaio 1991,

n. 19). Nei settori dell'agricoltura e dell'industria agroalimentare

la collaborazione, prevista dall'accordo (art. 6), non sarebbe

limitata ad iniziative promozionali né a quelle di mero rilievo

internazionale, che pure richiederebbero la previa intesa con il

Governo, ma riguarderebbe relazioni internazionali riservate allo

Stato (art. 2, terzo comma, lettera a), della legge n. 491 del 1993).

Il ricorrente denuncia anche come illegittimo l'uso, nella

redazione dell'accordo, della lingua tedesca accanto a quella

italiana e polacca. L'art. 99 dello statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) parifica la

lingua tedesca a quella italiana, ma ciò varrebbe solo nell'ambito

regionale e non nell'intero territorio nazionale né, tanto meno, nei

rapporti internazionali.

Infine il ricorrente osserva che il preambolo dell'accordo richiama

la convenzione europea sulla cooperazione transfrontaliera delle

collettività o autorità territoriali (adottata a Madrid il 21

maggio 1980, resa esecutiva dall'Italia con legge 19 novembre 1984,

n. 948), ma l'accordo stesso non si inquadrerebbe in alcun modo in

tale ambito.

2. - Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano,

chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, nel merito,

infondato.

La provincia, dopo aver confermato di avere stipulato il 27 luglio

1995 un accordo di collaborazione con il Voivodato di Suwalki,

eccepisce la tardività del ricorso che, notificato il 25 ottobre

1995, sarebbe stato proposto oltre il termine (previsto dall'art. 39,

secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87) di sessanta giorni

dalla conoscenza dell'atto impugnato. Difatti il Governo sarebbe

stato a conoscenza della stipulazione e del contenuto dell'accordo

almeno dal 10 agosto 1995, come risulterebbe da una nota che

l'Ambasciata d'Italia a Varsavia ha indirizzato al Presidente del

Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano in merito all'accordo

stesso.

Ulteriore causa di inammissibilità deriverebbe dalla mancata

richiesta, con il ricorso, di una pronuncia sulla competenza

costituzionale che si assume violata, mentre proprio questa, e non il

solo annullamento dell'atto lesivo, costituisce l'oggetto dei

conflitti di attribuzione. nel merito la Provincia ritiene che non

sia ad essa opponibile, e non possa quindi costituire parametro del

giudizio, il d.P.R. 31 marzo 1994, ed in particolare l'art. 2, primo

comma, lettera b), che definisce le attività di mero rilievo

internazionale e stabilisce le procedure per il loro svolgimento.

Questo decreto, che pure si autoqualifica "atto di indirizzo e

coordinamento", sarebbe in realtà diretto a disciplinare, come ha

ritenuto la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 425 del 1995),

l'esercizio di poteri dello Stato in materia di attività estera,

regolamentandone tempi e modi.

Ad avviso della Provincia, l'accordo da essa stipulato con il

Voivodato di Suwalki non costituirebbe un'attività promozionale

all'estero, ma integrerebbe solo un'attività di mero rilievo

internazionale, per la quale non sarebbe richiesto il preventivo

assenso del Governo. Anche se questo fosse necessario, la leale

cooperazione che deve informare i rapporti tra Stato e Province

autonome potrebbe essere egualmente realizzata mediante un controllo

successivo del Governo.

La Provincia sottolinea che l'accordo di collaborazione ha

carattere programmatico e costituisce una dichiarazione di intenti,

piuttosto che un accordo operativo. Quanto ai suoi contenuti, la

previsione astratta e generica della costituzione di joint-ventures,

in linea generale non preclusa alle Regioni, potrebbe determinare

problemi solo se e quando tali società dovessero essere

effettivamente costituite. In materia di agricoltura l'accordo

integrerebbe soltanto un'attività di mero rilievo internazionale.

L'uso, nella redazione dell'accordo, anche della lingua tedesca

costituirebbe, infine, un'applicazione dell'art. 99 dello statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige e non lederebbe alcuna competenza

statale.

Il richiamo, nel preambolo dell'accordo, alla convenzione europea

sulla collaborazione transfrontaliera non esprimerebbe alcuna

volontà di incidere su competenze dello Stato e non ne violerebbe in

ogni caso attribuzioni costituzionali.

3. - In prossimità dell'udienza la Provincia di Bolzano ha

depositato una memoria per integrare le deduzioni già svolte

nell'atto di costituzione.

La Provincia eccepisce l'inammissibilità o, comunque,

l'improcedibilità del ricorso perché il Consiglio dei ministri,

deliberando di sollevare il conflitto, non ne avrebbe precisato

l'oggetto ed i termini e non avrebbe indicato le attribuzioni

costituzionali che si assumono lese. L'estratto del verbale della

deliberazione adottata dal Consiglio dei ministri il 17 ottobre 1995

richiama la relazione del Ministro per gli affari regionali, che si

afferma allegata al verbale; ma la relazione non risulta tra gli atti

depositati dall'Avvocatura dello Stato. Viene anche ribadita e

precisata l'eccezione di inammissibilità del ricorso per mancanza o

insufficiente indicazione, richiesta dall'art. 39 della legge n. 87

del 1953, delle disposizioni costituzionali che si assumono violate.

La Provincia contesta, inoltre, che le norme indicate dal ricorrente

possano costituire idoneo parametro di giudizio, giacché esse non

integrerebbero competenze costituzionali dello Stato o non sarebbero

applicabili alla Provincia ricorrente. Considerato in diritto

1. - Il conflitto proposto dal Presidente del Consiglio dei

Ministri nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano riguarda

le attribuzioni in materia estera ed investe l'accordo di

collaborazione tra la Provincia stessa ed il Voivodato di Suwalki

(Polonia), stipulato il 27 luglio 1995, che sarebbe stato

sottoscritto violando competenze statali. L'accordo, difatti, non

sarebbe stato sottoposto al preventivo assenso del Governo, ritenuto

necessario in una materia nella quale spetta allo Stato adottare

disposizioni per lo svolgimento di attività all'estero, tanto

promozionali che di mero rilievo internazionale. Anche i contenuti

dell'accordo invaderebbero competenze statali, particolarmente in

materia di promozione e costituzione di società all'estero, di

agricoltura ed industria agroalimentare, e sarebbero per più profili

illegittimi.

2. - Devono essere preliminarmente esaminate, nell'ordine loro

proprio, le eccezioni di inammissibilità proposte dalla Provincia di

Bolzano.

Con la prima di esse si afferma che la volontà di sollevare

conflitto sarebbe stata espressa dal Consiglio dei ministri in modo

non adeguato. Difatti nella relativa deliberazione, quale risulta

dall'estratto del processo verbale della riunione depositato

dall'Avvocatura senza la relazione del Ministro per gli affari

regionali che il verbale stesso richiama come allegata, mancherebbe

l'indicazione dell'oggetto e dei termini del conflitto.

L'eccezione è infondata.

Indipendentemente dall'integrazione del verbale della seduta del

Consiglio dei ministri, nella quale è stata assunta la

determinazione di sollevare il conflitto, con la relazione del

Ministro proponente che ne completerebbe il contenuto, risulta dal

verbale stesso la volontà del Governo di denunciare come invasivo

l'accordo di cooperazione sottoscritto dal Presidente della Provincia

autonoma di Bolzano e dal Voivoda di Suwalki, sull'evidente

presupposto che tale accordo tocchi la competenza costituzionale

dello Stato in materia di politica estera.

Non sussistono, pertanto, quelle carenze nella individuazione

dell'oggetto e dei termini del conflitto, che, secondo la Provincia,

porterebbero ad escludere la riferibilità all'organo della volontà

di sollevare il conflitto o sarebbero tali da renderne indeterminato

l'oggetto.

La seconda eccezione di inammissibilità riguarda la tempestività

del ricorso, che sarebbe stato proposto tardivamente, oltre il

termine (stabilito dall'art. 39, secondo comma, della legge 11 marzo

1953, n. 87) di sessanta giorni dalla conoscenza da parte del Governo

dell'atto denunciato come lesivo.

Anche questa eccezione è infondata.

La nota indirizzata dall'Ambasciata d'Italia a Varsavia al

Presidente della Provincia autonoma di Bolzano il 10 agosto 1995 data

dalla quale già sarebbero iniziati a decorrere, ad avviso della

Provincia, i termini per ricorrere non consente di affermare che il

Governo avesse sin da allora piena conoscenza dell'atto poi

denunciato come lesivo. Con tale nota l'Ambasciata segnala di avere

avuto notizia dalla stampa locale della visita di una delegazione

della Provincia, avvenuta alla fine del mese di luglio, e di avere

successivamente appreso dalle autorità polacche della firma di un

accordo di cooperazione in vari settori; di tale collaborazione

l'Ambasciata avrebbe informato il Ministero degli affari esteri. La

notizia, generica ed indiretta, della sottoscrizione di un accordo,

neppure fornita dall'assessore provinciale in visita all'Ambasciata,

non integra la conoscenza dell'atto da parte del Governo, che deve

essere certa quanto all'esistenza di esso e completa quanto ai suoi

contenuti perché possano decorrere i termini previsti per la

proposizione del ricorso.

La terza eccezione di inammissibilità è basata sulla

considerazione che sarebbe stato chiesto solo l'annullamento

dell'atto lesivo senza alcuna pronuncia sulle competenze, mentre

quest'ultima costituirebbe l'oggetto proprio e caratterizzante dei

conflitti di attribuzione. Anche questa eccezione è infondata.

Indipendentemente dalle locuzioni usate nel ricorso, la domanda con

esso proposta riguarda l'accertamento della sfera di competenze

costituzionali proprie dello Stato nelle attività estere, che l'atto

denunciato come invasivo, del quale si chiede l'annullamento, avrebbe

violato.

3. - Nel merito il ricorso è fondato.

L'esclusiva competenza statale in materia di rapporti

internazionali connessa al principio di unità ed indivisibilità

della Repubblica, affermato dall'art. 5 della Costituzione, ed

all'esclusiva soggettività internazionale dello Stato, che non

consente il frazionamento o la pluralità di titolari della politica

estera (sentenze n. 425 del 1995, nn. 256 e 42 del 1989, n. 564 del

1988, n. 179 del 1987 e n. 187 del 1985) non esclude deroghe alla

regola che solo gli organi centrali dello Stato possano svolgere

attività idonee ad incidere sull'attuazione degli indirizzi di

politica estera. Sono state, difatti, ritenute compatibili con il

sistema costituzionale le attività all'estero delle Regioni,

qualificate come promozionali, che siano legate da un rigoroso nesso

strumentale con le materie di loro competenza e sempre che sia

garantita l'indispensabile coerenza con la politica estera perseguita

dallo Stato (sentenze n. 472 del 1992, n. 739 del 1988 e n. 179 del

1987). La giurisprudenza costituzionale ha, inoltre, individuato

ulteriori attività, di vario contenuto, rimesse all'iniziativa delle

Regioni nelle materie di loro competenza e qualificate come di mero

rilievo internazionale, in quanto non riconducibili all'ambito dei

rapporti internazionali in senso proprio, ma che tuttavia sono

suscettibili di essere valutate in relazione agli indirizzi di

politica estera, dovendo essere escluse se presentano il rischio di

pregiudicare gli interessi del Paese (sentenza n. 564 del 1988). Ciò

vale anche per le Regioni ad autonomia speciale e per le Province

autonome, se nulla risulti disposto in proposito nei relativi statuti

(sentenza n. 179 del 1987).

Vanno, dunque, distinte le attività che, essendo idonee ad

incidere sulla politica estera dello Stato, richiedono un concorso di

valutazioni riferite a tale sfera di interessi, mediante la previa

intesa con il Governo, dalle altre attività che, pur non impegnando

la responsabilità dello Stato, implicano comunque conoscenza o

controllo perché possano essere impedite quelle ritenute

inconciliabili con gli indirizzi generali della politica estera

(sentenza n. 472 del 1992). In ogni caso il Governo deve essere posto

in condizione di esprimere tempestivamente le proprie valutazioni,

ricevendo le informazioni che, secondo il principio di leale

cooperazione, sono necessarie o richieste. Difatti, essendo le

competenze e le valutazioni dello Stato, da un lato, e delle Regioni

o delle Province autonome, dall'altro, distinte ma cospiranti, tale

principio comporta l'obbligo, per queste ultime, di informare il

Governo delle iniziative in programma, in modo da rendere possibile

la tempestiva valutazione della conformità delle stesse con gli

indirizzi di politica estera dello Stato e con gli interessi

nazionali (sentenze n. 425 del 1995, n. 204 del 1993, n. 472 del

1992 e n. 179 del 1987).

In particolare la giurisprudenza costituzionale ha più volte

affermato che la sottoscrizione di accordi con organi o enti esteri

senza che la Regione abbia preventivamente informato il Governo,

quindi senza la necessaria intesa o assenso, è di per sé lesiva

della sfera di attribuzioni statali (sentenze n. 212 del 1994, nn.

204 e 290 del 1993).

nel caso in esame è certo che la Provincia autonoma di Bolzano ha

sottoscritto l'accordo di collaborazione con il Voivodato di Suwalki

senza darne alcuna comunicazione al Governo, sicché la Provincia non

ha reso possibile una tempestiva valutazione della compatibilità di

questa iniziativa con gli indirizzi di politica estera dello Stato e

con gli interessi nazionali. Indipendentemente dal puntuale esame

delle materie trattate e dalla forma in cui esso è redatto, la

stipulazione dell'accordo senza avere previamente informato il

Governo lede la sfera delle attribuzioni dello Stato. L'accordo deve

essere, di conseguenza, annullato.