Sentenza n. 343/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con due ricorsi della Regione Sardegna

notificati il 26 agosto e il 31 ottobre 1994, depositati in

Cancelleria il 29 agosto e il 5 novembre 1994, per conflitti di

attribuzione sorti a seguito:

a) del provvedimento adottato dal Ministero della marina

mercantile, Capitaneria di porto di Porto Torres l'11 giugno 1992 (n.

75/1992 del registro concessioni e n. 163 di repertorio), con il

quale si concede l'occupazione di un'area del demanio marittimo alla

Cooperativa pescatori di Stintino e del successivo provvedimento

dell'Intendenza di finanza di Sassari del 16 novembre 1992 (prot. n.

11823/92 - Rep. 20/4) di determinazione del canone di concessione;

b) della nota del Ministero delle finanze, Dipartimento del

territorio, direzione compartimentale per la Sardegna, sezione di

Nuoro, del 28 agosto 1994 (prot. n. 1240 - Rep. 3 Dem.), con la quale

si invita la Cooperativa pescatori Tortoli' S.r.l. a corrispondere

all'ufficio del registro gli importi dovuti a titolo di canone per la

concessione di un fabbricato demaniale, ed iscritti rispettivamente

ai nn. 31 e 41 del registro conflitti 1994.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 13 giugno 1995 il Giudice relatore

Francesco Guizzi;

Uditi l'avvocato Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e

l'Avvocato dello Stato Gaudenzio Pierantozzi per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - La Regione Sardegna, con ricorso notificato il 26 agosto

1994, ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato, in riferimento al provvedimento adottato, l'11 giugno 1992,

dal Ministero della marina mercantile, Capitaneria di porto di Porto

Torres, con il quale si concede un'area del demanio marittimo alla

Cooperativa pescatori di Stintino, con determinazione del canone

provvisorio di occupazione, e al successivo provvedimento

dell'Intendenza di finanza di Sassari del 16 novembre 1992, che fissa

definitivamente detto canone, deducendo l'illegittimità sia del

provvedimento di concessione sia della determinazione del canone per

violazione delle competenze legislative e amministrative della

Regione in materia di pesca (artt. 3 e 6 dello Statuto speciale, e

norme di attuazione, in particolare artt. 1 e 2 del d.P.R. 24

novembre 1965, n. 1627).

Il ricorso non verte sull'appartenenza del bene (che rientra nel

demanio marittimo statale), ma sulla competenza ad adottare

provvedimenti concessori relativi all'attività di pesca e

all'esecuzione di opere connesse; sì che non varrebbe la

giurisprudenza di questa Corte sull'inammissibilità di una

vindicatio rei fatta valere con lo strumento del conflitto di

attribuzione (sentenza n. 309 del 1993).

Il primo dei provvedimenti statali impugnati è l'atto di

concessione della Capitaneria di porto per la realizzazione, su

un'area demaniale, di una tubazione indispensabile per l'esercizio

dell'attività di pesca della Cooperativa pescatori di Stintino. La

concessione concerne direttamente tale attività, che ricade nella

competenza esclusiva della Regione; e in essa rientrano anche le

funzioni amministrative che già erano esercitate dall'autorità

marittima statale sulla regolamentazione della pesca "relativamente

al demanio marittimo", ivi comprese le concessioni (art. 1 del d.P.R.

n. 1627 del 1965).

Il diritto statale di proprietà sul bene - che non è contestato

dalla Regione - non comporta, di per sé, la potestà concessoria. È

vero che questa Corte ha talvolta affermato la coincidenza fra la

titolarità del bene e la competenza a determinare il canone di

concessione (sentenza n. 133 del 1986), ma limitatamente alle

concessioni il cui oggetto si risolve nel conferimento dell'uso del

bene, poiché - trattandosi di beni appartenenti al demanio dello

Stato - soltanto questo può concederne il diritto di uso speciale.

Nel caso in esame la concessione attiene invece alla regolazione e

alla organizzazione dell'attività del concessionario, e l'uso del

bene demaniale si connota come profilo secondario e strumentale: la

competenza ad adottare il provvedimento concessorio - prosegue la

ricorrente - non spetta quindi all'ente proprietario, bensì a quello

titolare delle funzioni che incidono sull'attività del

concessionario, secondo quanto disposto dall'art. 2 del d.P.R. n.

1627 del 1965, che attribuisce alla Regione la competenza ad adottare

il provvedimento concessorio, scindendo la titolarità del bene

demaniale sede dell'attività (e su cui insistono le opere

necessarie) dall'adozione dei provvedimenti concessori. Il ruolo

dello Stato è salvaguardato, peraltro, dalla previsione di un suo

potere consultivo.

In via subordinata, la Regione richiama il principio di leale

collaborazione per sostenere, almeno, la concorrenza della competenza

regionale sull'organizzazione e lo svolgimento dell'attività di

pesca; e, infatti, anche a voler riconoscere alla Capitaneria di

porto la competenza a rilasciare la concessione, sarebbe comunque

necessario il parere favorevole della Regione.

Analoghe le argomentazioni mosse con riguardo al provvedimento

dell'Intendenza di finanza di Sassari del 16 novembre 1992, che è

consequenziale rispetto al primo atto impugnato.

1.2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

eccependo l'inammissibilità del ricorso per tardività, dal momento

che la Regione impugna provvedimenti del 1992 senza indicare la data

della effettiva conoscenza degli atti.

Nel merito, il ricorso sarebbe infondato: la funzione pubblica in

esame riguarda l'utilizzazione speciale del demanio marittimo

attraverso la sua parziale occupazione, e non l'attività di pesca,

trattandosi di una vera e propria concessione di suolo pubblico, che

rientra nella potestà statale ai sensi dell'art. 14 dello Statuto.

Né può invocarsi - a sostegno della scissione tra la posizione di

titolare e quella di concedente - il d.P.R. n. 1627 del 1965, che

attribuisce alla Regione le funzioni direttamente inerenti

all'attività di pesca. Fondandosi sulla sentenza n. 133 del 1986 di

questa Corte, l'Avvocatura si pronuncia negativamente anche sulla

deduzione subordinata (quella di una competenza concorrente della

Regione), dato che nessuna disposizione, costituzionale o di legge,

prevede un'intesa.

2.1. - La Regione Sardegna, con ricorso notificato il 31 ottobre

1994, ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti del

Presidente del Consiglio dei ministri in relazione alla nota del

Ministero delle finanze, Dipartimento del territorio, direzione

compartimentale per la Sardegna, sezione di Nuoro, del 28 agosto

1994, con la quale si invita la Cooperativa pescatori Tortoli' S.r.l.

a corrispondere all'ufficio del registro gli importi dovuti a titolo

di canone per la concessione di un fabbricato demaniale; e, in

relazione alle determinazioni della Capitaneria di porto di Cagliari,

non conosciute dalla ricorrente, ma richiamate dalla nota impugnata.

Anche qui, la Regione ritiene lese le sue attribuzioni in materia

di pesca, alla luce dei parametri invocati nel precedente ricorso, e

insiste sulla separazione fra l'ente cui appartiene il bene (lo

Stato, che è titolare del demanio marittimo) e quello che ha la

titolarità dei poteri concessori relativi al bene stesso (la

Regione). Separazione che si spiega, essendo l'oggetto precipuo della

concessione non già l'uso o l'amministrazione del bene demaniale in

sé, ma l'attività - la pesca - che rientra nelle funzioni

amministrative della Regione.

L'atto impugnato nel presente giudizio - indirizzato alla

Cooperativa dei pescatori testé indicata, e inoltrato per conoscenza

alla Regione - richiama una nota precedente del 28 marzo 1994 e le

determinazioni della Capitaneria di porto di Cagliari: esso non

contesta - come pure la precedente nota menzionata - il fatto che la

concessione del fabbricato sia stata assentita dalla Regione,

limitandosi a ribadire il contenuto della nota ministeriale, ove si

sosteneva la competenza dello Stato, anziché della Regione

concedente, a determinare il canone e a percepirlo.

Ora, siffatta competenza - osserva la ricorrente - segue quella ad

assentire la concessione, che in questo caso non sembra essere

contestata dallo Stato. Se la Regione è il soggetto giuridicamente

responsabile dell'uso del bene pubblico da parte della collettività,

spetta ad essa determinare e percepire il relativo canone, visto che

la concessione non si risolve nell'uso speciale del bene demaniale,

ma attiene alla regolazione e alla organizzazione dell'attività

svolta dal concessionario.

2.2. - Si è costituito anche in questo giudizio il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, eccependo l'inammissibilità del ricorso per

tardività, poiché i provvedimenti impugnati risalgono al marzo e

agosto 1994, e la ricorrente non indica la data di ricezione della

nota che ha dato origine al conflitto.

Nel merito, l'Avvocatura riafferma l'appartenenza allo Stato del

demanio marittimo su cui insiste l'edificio e rileva, altresì, che

si tratta di utilizzazione di suolo pubblico che non concerne

direttamente l'attività di pesca, come invece si assume nel ricorso.

La permanenza del diritto dominicale in capo allo Stato sarebbe

quindi determinante per risolvere la questione, con conseguente

operatività dell'art. 822 del codice civile.

3. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione Sardegna ha

presentato memoria argomentando la tempestività dei due ricorsi e

asserendo, nel merito, come in Sardegna lo Stato sia "nudo

proprietario" del demanio marittimo, dal momento che la Regione è

titolare di tutte le funzioni amministrative concernenti l'attività

di pesca che ad essa ineriscono. Ne è riprova il fatto che a partire

dal 1965 - anno di entrata in vigore delle norme di attuazione

statutaria - la Regione ha esercitato dette funzioni anche per le

concessioni di beni del demanio marittimo, tant'è che le leggi

regionali di bilancio recano capitoli di entrata relativi ai canoni

di concessioni, senza che mai lo Stato abbia mosso rilievi in sede di

controllo. E, in proposito, si richiama anche la legge regionale 5

luglio 1963, n. 3, la quale ha abolito i diritti esclusivi di pesca

nelle acque interne e lagunari, ancorché di competenza del demanio

marittimo. Considerato in diritto

1. - La Regione Sardegna, con due ricorsi promossi nei confronti

del Presidente del Consiglio dei ministri, notificati il primo (n. 31

del 1994) il 26 agosto 1994, il secondo (n. 41 del 1994) il 31

ottobre 1994, ha sollevato conflitto di attribuzione innanzi a questa

Corte, affermando la sua competenza ad adottare i provvedimenti

concessori per l'attività di pesca e l'esecuzione di opere connesse,

anche su aree del demanio marittimo statale, nonché a determinare e

percepire il canone relativo.

I due ricorsi, avendo ad oggetto materia identica o comunque

connessa, vanno riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - In primo luogo, va esaminata l'eccezione di inammissibilità

avanzata, per tardività, dall'Avvocatura generale dello Stato.

L'art. 39, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, fa

decorrere il termine di 60 giorni per produrre il ricorso dalla

notificazione o pubblicazione dell'atto, o dalla data della "avvenuta

conoscenza" dello stesso.

Per il conflitto n. 31, i due provvedimenti impugnati (Ministero

marina mercantile, 11 giugno 1992; Intendenza di finanza di Sassari,

16 novembre 1992) sono stati portati a conoscenza della Regione con

una comunicazione della Cooperativa pescatori di Stintino, datata 21

giugno 1994 e pervenuta all'Assessorato regionale della difesa

dell'ambiente il 28 giugno 1994. Essendo stato il ricorso notificato

il 26 agosto, esso è tempestivo.

Quanto al conflitto n. 41, la Regione impugna due provvedimenti

(Ministero delle finanze 26 agosto 1994, e una nota della Capitaneria

di porto di Cagliari del 28 marzo 1994, ivi richiamata) che sono

pervenuti a conoscenza della Regione il 1 settembre 1994, come

risulta dal bollo di ricezione. Essendo stato il ricorso notificato

il 31 ottobre 1994, anch'esso è tempestivo.

3. - Si deve dunque passare al merito.

Preliminarmente, va esaminata la questione se la concessione delle

aree demaniali sopra menzionate sia strumentale rispetto

all'attività di pesca (che rientra nella competenza regionale) o si

risolva, invece, nell'uso speciale del bene demaniale, valendo a tal

fine la competenza statale ex art. 14 dello Statuto speciale.

Ove si affermi la competenza regionale, si procederà all'esame

della seconda questione: se possa ammettersi la scissione fra la

titolarità delle funzioni amministrative che si concretano

nell'esercizio del potere concessorio e la potestà di imposizione e

riscossione del canone demaniale, che seguirebbe la titolarità

dominicale del bene.

4. - Non sono pochi i casi, ampiamente analizzati dalla recente

dottrina, in cui l'oggetto della concessione demaniale trascende

l'uso e l'amministrazione del bene, e si risolve piuttosto nella

regolazione dell'attività svolta dal concessionario. Si tratta di

figure di grande rilevanza: nelle concessioni sul demanio marittimo,

l'aspetto dell'"uso speciale" del bene assume sovente un ruolo

secondario di fronte alla disciplina delle attività imprenditoriali

e dei servizi resi dal concessionario sui beni demaniali; e a tal

riguardo la dottrina cita le concessioni per uso potabile, irriguo e

di bonifica, o quelle relative alla navigazione e alla piscicoltura.

Un chiaro riscontro normativo è dato, poi, dalle norme di

attuazione statutaria riguardanti la pesca e le saline sul demanio

marittimo (d.P.R. 24 novembre 1965, n. 1627). In base all'art. 1 di

detto decreto, le funzioni amministrative dell'autorità marittima

statale concernenti la regolamentazione della pesca, le

autorizzazioni, le concessioni e la sorveglianza, relative al demanio

marittimo e al mare territoriale, sono trasferite all'amministrazione

regionale. L'art. 2 precisa, altresì, che le concessioni di pesca e

per l'esecuzione di opere sul demanio marittimo e nel mare

territoriale sono adottate dall'amministrazione regionale, previo

parere favorevole della competente autorità statale. Va pure

ricordato come questa Corte abbia riconosciuto la legittimità delle

concessioni di pesca disposte dalla Regione Sardegna in acque

marittime (sentenza n. 164 del 1963).

Alla luce di tali elementi, non vi è dubbio che spetti

all'amministrazione regionale emanare i provvedimenti concessori per

la realizzazione, su area demaniale, di opere strumentali

all'attività di pesca; e deve pertanto dichiararsi l'illegittimità

del provvedimento adottato l'11 giugno 1992 dal Ministero della

marina mercantile, Capitaneria di Porto Torres, nella parte in cui

dispone la concessione nei termini indicati.

5. - Diverse conclusioni valgono invece sul profilo riguardante la

potestà di imposizione e riscossione del canone demaniale. Esso

segue infatti la titolarità dominicale del bene, e non quella delle

funzioni amministrative che si concretano nell'esercizio del potere

concessorio (o autorizzatorio) circa l'utilizzazione del bene stesso

che comporti l'occupazione, o l'appropriazione esclusiva, di singole

loro porzioni. L'autorità titolare delle funzioni amministrative

anzidette - e dunque, nella specie, la Regione - ha l'obbligo di

comunicare l'atto concessorio all'amministrazione titolare del bene,

la quale fisserà il relativo canone, ferma la potestà

dell'amministrazione titolare delle funzioni amministrative di

determinare, a sua volta, oneri a carico del concessionario.

Va disattesa, perciò, la pretesa della Regione di determinare e

percepire il canone demaniale.