Sentenza n. 343/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del decreto legislativo

10 novembre 1993, n. 479 (Norme correttive del decreto legislativo 13

febbraio 1993, n. 40, recante revisione dei controlli dello Stato

sugli atti amministrativi delle regioni), ed in particolare degli

artt. 1, primo e secondo comma, 2, primo e secondo comma, 3 dello

stesso decreto, promosso con ricorso della Regione Lombardia,

notificato il 23 dicembre 1993, depositato in cancelleria il 30

dicembre successivo ed iscritto al n. 83 del registro ricorsi 1993;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 maggio 1994 il Giudice relatore

Fernando Santosuosso;

Uditi l'avvocato Maurizio Steccanella per la Regione Lombardia e

l'avvocato dello Stato Franca Favara per il Presidente del Consiglio

dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

Lombardia ha sollevato una serie di questioni di legittimità

costituzionale relative sia all'intero testo che ad alcuni articoli

del d.P.R. (recte: decreto legislativo) 10 novembre 1993, n. 479

(Norme correttive del decreto legislativo 13 febbraio 1993, n. 40,

recante revisione dei controlli dello Stato sugli atti amministrativi

delle regioni), in riferimento agli artt. 76, 115, 118 e 125 della

Costituzione.

A giudizio della ricorrente, il decreto nel suo complesso eccede

dalla delega attribuita al Governo con l'art. 2 della legge 23

ottobre 1992, n. 421, in quanto tale disposizione riguardava la

materia del pubblico impiego, mentre il decreto introduce una riforma

generale dell'istituto del controllo sugli atti amministrativi della

Regione.

Oggetto di censura è poi l'art. 1, secondo comma, per l'effetto

del complessivo testo risultante dal combinato disposto con l'art. 1,

primo comma, del decreto legislativo 13 febbraio 1993, n. 40, in

riferimento all'art. 76 della Costituzione: mentre la legge delega

poneva al legislatore delegato l'obiettivo di ridurre l'ambito

oggettivo dell'attività di controllo, la disposizione impugnata ha

incluso fra gli atti soggetti a controllo i "programmi" ed

addirittura "gli atti integrativi o modificativi dei contenuti dei

predetti provvedimenti o che ne tengano luogo". Ciò comporta che

qualsiasi "puntuale" provvedimento regionale che disponga su singole

situazioni e fattispecie (quali ad esempio l'approvazione di una

modesta variante alla strumentazione urbanistica di un Comune) torna

ad essere soggetto al controllo da parte dello Stato. Anche la

sottoposizione a controllo degli atti di cui alla lettera g)

dell'art. 1 del decreto legislativo n. 40 del 1993, nel richiamare

gli appalti non previsti in atti di programmazione, integrerebbe una

fattispecie esorbitante rispetto alla delega.

Altra questione di legittimità costituzionale è sollevata nei

confronti dell'art. 2, primo comma, che attribuisce al Presidente del

Consiglio dei Ministri la determinazione di "criteri procedurali" per

le commissioni statali di controllo. Tale potere, a giudizio della

Regione, altro non sarebbe che una sorta di "cosmesi lessicale"

rispetto alla formula contenuta nel decreto legislativo precedente

(ove si parlava di "direttive"). Ritiene la difesa della Regione che

l'espressione "criteri procedurali" è giuridicamente

incomprensibile, o quanto meno ambigua, giacché nessun criterio

potrà dirsi effettivamente procedurale, e nessun criterio - in

termini procedurali - può giammai essere predeterminato. Si

tratterebbe nella sostanza di regole cogenti emanate dalla Presidenza

del Consiglio nei confronti delle commissioni regionali di controllo.

Ciò appare aggravato dal potere di proposta attribuito al comitato

tecnico che, come tale, non può ingerirsi in aspetti rigorosamente

già normati, quale è e deve essere la "procedura".

La Regione ritiene inoltre che, dovendo essere il controllo sugli

atti amministrativi delle Regioni un controllo di mera legittimità,

l'art. 1, primo comma, del decreto legislativo n. 479 del 1993,

sarebbe in contrasto con gli artt. 125 e, di riflesso, 118, 115 e 76

della Costituzione, in quanto l'esclusione di "ogni valutazione di

merito" dall'ambito del controllo non impedisce il controllo

sull'eccesso di potere il quale, pur rientrando nel controllo di

legittimità, consente tuttavia di sindacare il merito effettivo

delle scelte provvedimentali.

Altra questione di legittimità costituzionale è sollevata nei

confronti dell'art. 3, che definisce i criteri per la composizione

delle commissioni di controllo. In proposito, la Regione ricorrente

deduce diversi aspetti negativi di detta composizione, i quali

produrrebbero la conseguenza di rendere il controllo estrinsecazione

gerarchizzata di amministrazione attiva, in contrasto con gli artt.

125, 118 e 115 della Costituzione, per i quali invece gli atti delle

Regioni possono soggiacere soltanto ad un controllo di legittimità;

oltre a snaturare il ruolo e la funzione delle commissioni, la cui

attività va considerata di natura para-giurisdizionale.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili ovvero non

fondate.

Rileva in primo luogo la difesa erariale che il ricorso va

dichiarato inammissibile per la parte attinente agli artt. 2 e 3,

quarto, sesto e settimo comma del decreto legislativo, in quanto tali

disposizioni non sarebbero invasive delle competenze regionali,

essendo la funzione di controllo in esame esclusivamente statale. La

stessa presenza nelle commissioni di un componente espresso dalla

Regione risponde ad un'esigenza di raccordo pratico (prevalentemente

informativo). Non può quindi ipotizzarsi un interesse della Regione

a che lo Stato eserciti la funzione di controllo in modo meno

incisivo.

Altro motivo di inammissibilità sarebbe rappresentato dal fatto

che il ricorso riguarda anche la lettera g) del decreto legislativo

n. 40 del 1993, parte non modificata dal decreto legislativo n. 479

del 1993. Analogamente deve dirsi con riferimento all'art. 2 del

decreto n. 479, la cui impugnazione sembra in realtà rivolta

all'intero art. 2 del decreto n. 40, che non formava oggetto del

precedente ricorso proposto dalla Regione.

Nel merito, si sottolinea che la norma delegante, ancorché

collocata nell'art. 2 della legge n. 421 del 1992, non riguarda

soltanto il pubblico impiego, e che anzi sarebbe stato anomalo ed

irrazionale prevedere due diverse discipline del controllo e due

composizioni delle commissioni a ciò preposte.

Circa gli altri motivi, si rileva che l'aggiunta delle parole

"atti integrativi o modificativi dei contenuti dei predetti

provvedimenti", lungi dal risultare invasiva o addirittura

incostituzionale, è persino superflua, posto che l'interprete

avrebbe potuto da solo pervenire alla medesima puntualizzazione.

Con riguardo all'ulteriore motivo del ricorso, si rileva che la

dizione "esclusa ogni diversa valutazione di merito" è stata

ritenuta preferibile perché utilizza il collaudatissimo discrimine

tra legittimità e merito, in quanto l'eccesso di potere non comporta

sovrapposizione e sostituzione di una valutazione siffatta ad altra

precedente dell'organo di amministrazione attiva.

Circa i motivi attinenti alla composizione delle commissioni di

controllo, l'Avvocatura osserva che la "predeterminazione di una

maggioranza", censurata nel ricorso, sarebbe frutto di errore

interpretativo, in quanto il quorum richiesto è solo strutturale;

mentre, per quanto riguarda il rinnovo della commissione, la Regione

richiederebbe un intervento additivo al fine di introdurre un

criterio di rotazione sostitutiva dei membri delle commissioni: tale

richiesta sarebbe inammissibile (in quanto non esisterebbero i

presupposti per una pronuncia additiva) ovvero infondata (stante

l'assenza di parametri costituzionali).

Conclusivamente, si sostiene che l'attività di controllo in esame

non è stata qualificata come giurisdizionale dall'art. 125, primo

comma, della Costituzione; né la legge ordinaria può istituire

giudici speciali. Considerato in diritto

1. - Il ricorso, proposto dalla Regione Lombardia, solleva numerose

questioni di legittimità costituzionale relative ad alcuni articoli

del d.P.R. (recte: decreto legislativo) 10 novembre 1993, n. 479

(Norme correttive del decreto legislativo 13 febbraio 1993, n. 40,

recante revisione dei controlli dello Stato sugli atti amministrativi

delle regioni), in riferimento agli artt. 76, 115, 118 e 125 della

Costituzione.

Dopo aver ricordato che il decreto è stato emanato in forza della

delega attribuita al Governo con l'art. 2, primo comma, lett. h),

della legge 23 ottobre 1992, n. 421, ed a correzione del decreto

legislativo 13 febbraio 1993, n. 40, già oggetto di ricorso da parte

della stessa Regione (dichiarato inammissibile con sentenza n. 501

del 1993 di questa Corte), la ricorrente ritiene in primo luogo

(sebbene tale profilo non sia espressamente riprodotto nelle

conclusioni) che il decreto nel suo complesso sia esorbitante

rispetto alla delega attribuita al Governo, in quanto questa era

riferita alla sola materia del pubblico impiego, mentre il decreto

riforma in via generale l'istituto del controllo sugli atti

amministrativi delle Regioni.

2. - Tale questione non è fondata. Al riguardo, è sufficiente

rilevare che la delega a "prevedere la revisione dei controlli

amministrativi dello Stato sulle regioni" - pur essendo stata

inserita nell'art. 2 della legge n. 421 del 1992, rubricato con

riferimento al "pubblico impiego" - attiene evidentemente alla

materia della revisione dei controlli sugli atti amministrativi

regionali nella loro globalità, evitando ragionevolmente che

nell'ordinamento vi siano differenziate discipline: sia al fine di

assicurare una coerenza logica all'esercizio di detta attività, sia

per motivi letterali deducibili dalla espressione dell'art. 2 ora

riportata e dal titolo di tutta la legge di delega, conferita per la

"razionalizzazione" di diverse ed ampie materie della pubblica

amministrazione. Del resto detta disciplina unitaria del sistema di

controllo venne pienamente condivisa dal Parlamento, come risulta dal

parere espresso sulla proposta governativa dei decreti in questione.

3. - In secondo luogo, la Regione denuncia l'art. 1, secondo

comma, del decreto legislativo n. 479 del 1993 per violazione

dell'art. 76 della Costituzione: in supposto contrasto con la delega,

attribuita con lo scopo di ridurre l'ambito oggettivo dell'attività

di controllo, la disposizione impugnata ha incluso (lett. b) fra gli

atti da sottoporre alla commissione anche i programmi, nonché gli

"atti integrativi o modificativi dei contenuti dei predetti

provvedimenti ovvero che ne tengano luogo". Con la conseguenza che -

secondo la ricorrente - qualsiasi "puntuale" provvedimento regionale

che disponga su singole situazioni e fattispecie (quali ad esempio

l'approvazione di una modesta variante alla strumentazione

urbanistica di un Comune) tornerebbe ad essere soggetto al controllo

da parte dello Stato.

Inoltre il controllo sugli atti di cui alla lettera g) dell'art. 1

del decreto legislativo n. 40 del 1993, nel richiamare gli appalti

non previsti in atti di programmazione, integrerebbe una fattispecie

esorbitante rispetto alla delega.

4. - La prima censura non è fondata, la seconda è inammissibile.

Riguardo alla questione sollevata nei confronti della disposizione

di cui alla lett. b), va osservato che il carattere di "atti

fondamentali della gestione" previsto dalla norma di delega quale

oggetto del controllo va agevolmente riscontrato in quelli precisati

dalla norma delegata: "atti generali di indirizzo o di direttiva,

piani anche territoriali, programmi ed altri atti integrativi o

modificativi dei contenuti dei predetti provvedimenti". Questi ultimi

non comprendono evidentemente gli atti particolari o meramente

attuativi, ma consistono nella integrazione o nella modifica degli

atti generali di indirizzo, e quindi partecipano della stessa natura

di programmazione generale.

Quanto alla censura relativa agli atti di cui alla lett. g)

(appalti non previsti in atti di programmazione), deve rilevarsi che

tale disposizione era contenuta nel decreto legislativo n. 40 del

1993, non modificata dal decreto n. 479 del 1993, ed esula quindi

dall'ambito di impugnazione di questo secondo decreto, oggetto della

presente questione.

5. - Ulteriormente, ritiene la Regione che, dovendo il controllo

sugli atti amministrativi regionali essere limitato alla mera

legittimità, l'art. 1, primo comma, del decreto legislativo n. 479

del 1993 sarebbe in contrasto con gli artt. 125 e, di riflesso, 118,

115 e 76 della Costituzione, in quanto l'esclusione di "ogni

valutazione di merito" dall'ambito del controllo non impedisce il

riscontro dell'eccesso di potere dell'atto controllato: aspetto

questo che, pur rientrando nel controllo di legittimità,

consentirebbe tuttavia di sindacare il merito effettivo (valore-disvalore) delle scelte provvedimentali, cioè quella "valutazione

della congruenza rispetto all'interesse pubblico" che la formulazione

originaria del d.P.R. n. 40 intendeva sottrarre al controllo. Sotto

quest'aspetto, il testo novellato risulterebbe, a parere della

Regione ricorrente, aggravato e peggiorativo rispetto al precedente.

6. - Anche questa censura non merita accoglimento.

La questione va riguardata non sotto un generico profilo

migliorativo o peggiorativo tra le due formule usate rispettivamente

dal decreto n. 40 del 1993 e da quello n. 479 del 1993, ma con

riferimento all'ambito del controllo previsto dalla norma

costituzionale.

Invero, l'art. 125, primo comma, della Costituzione, nel rimettere

alle leggi della Repubblica il potere di stabilire i modi ed i limiti

del controllo sugli atti amministrativi della Regione, fissa

testualmente alcuni principi: a) che tale controllo "è esercitato in

forma decentrata da un organo dello Stato"; b) che il controllo

stesso è, in generale, quello di "legittimità", e solo

eventualmente anche di merito, peraltro limitato ad una richiesta di

riesame della deliberazione da parte del Consiglio regionale.

Ora l'attuale legislatore ordinario, escludendo allo stato il

controllo di merito eccezionalmente previsto dalla norma

costituzionale, ha confermato il controllo di legittimità; nel quale

ambito, come è noto, è compreso, accanto allo scrutinio dei

requisiti di competenza e della mancanza di altre violazioni di

legge, anche quello che va sotto l'espressione, ben nota al sistema

amministrativo, dell'eccesso di potere, riscontrabile in alcune figure sintomatiche da tempo elaborate dalla giurisprudenza e dalla

dottrina.

Tale istituto - la cui origine si fa risalire al sistema

amministrativo francese, all'interno del quale esso si configurava

come tipico vizio di legittimità - fu recepito per la prima volta

dal legislatore italiano nell'art. 3 della legge 31 marzo 1877, n.

3761, e, successivamente, nella legge 31 marzo 1889, n. 5992, ed è

ormai acquisito ed ascritto all'ambito del controllo di legittimità.

In tale prospettiva, il decreto legislativo in esame, non

escludendo l'eccesso di potere dall'ambito di detto controllo, non fa

che ribadire una scelta consolidata da tempo, senza alcuna violazione

dei parametri costituzionali invocati.

7. - Non fondata, nei sensi di cui in motivazione, è anche la

questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Regione

ricorrente nei confronti dell'art. 2, primo e secondo comma, del

decreto legislativo n. 479 del 1993, per l'effetto del complessivo

testo risultante dal combinato disposto con l'art. 2, primo e terzo

comma, del decreto legislativo n. 40 del 1993, nella parte in cui

attribuisce al Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta di

un comitato tecnico, l'adozione di "criteri procedurali".

La disposizione in questione trae la propria ragione specifica nel

disposto contenuto nella norma delegante (art. 2, primo comma, lett.

h), della legge n. 421 del 1992), con cui viene dettato al Governo il

principio direttivo rappresentato dall'esigenza di "garantire

l'uniformità dei criteri di esercizio del controllo". Il legislatore

delegante non ha dato ulteriori specificazioni, né la formulazione

della norma delegata in realtà appare sufficientemente univoca. Essa

tuttavia è suscettibile di una interpretazione secundum

constitutionem che soddisfi in modo adeguato esigenze di giustizia e

di buona amministrazione.

8. - Al riguardo, non può essere ignorata la necessità di

individuare misure atte a favorire un esercizio del controllo in

questione tale da evitare diversità di metodologie da regione a

regione. Questa esigenza deve tuttavia essere bilanciata con il

rispetto dell'indipendenza delle commissioni in oggetto,

inscindibilmente connessa alla natura della funzione da esse svolta.

Siffatto bilanciamento impone pertanto di interpretare i "criteri

procedurali", che secondo la disposizione in oggetto devono essere

indicati dal Presidente del Consiglio dei Ministri, non nel senso di

direttive di ordine politico-amministrativo, incidenti sul contenuto

sostanziale dell'attività svolta dalle commissioni, quanto invece

nel senso di indirizzi di coordinamento limitati ad attività di

informazione e di circolazione delle valutazioni assunte dalle

predette commissioni, e finalizzati a favorire l'omogeneità delle

metodologie, con l'auspicabile riduzione dell'eccessiva disparità

dei risultati.

Tale precisazione ermeneutica appare in sintonia sia con il

disposto di cui al terzo comma dell'art. 2, che collega

l'individuazione di detti criteri alla "massimazione delle decisioni

degli organi di controllo" e degli "orientamenti giurisprudenziali

emersi in occasione delle pronunce" delle commissioni, sia con lo

spirito dell'innovazione introdotta dal decreto legislativo n. 479

rispetto al decreto n. 40, che ha sostituito appunto l'espressione

"criteri procedurali" a quella precedente di "direttive".

Quanto al comitato tecnico di cui all'art. 2 del decreto

legislativo n. 40 del 1993, esso è un organo collegiale che svolge

la funzione di osservatorio a livello nazionale e continuativo sui

"criteri di esercizio del controllo" da parte delle commissioni

regionali (di cui all'art. 2 lett. h) della legge delega n. 421 del

1992), ed è, quindi, qualificato a proporre al Presidente del

Consiglio dei Ministri l'indicazione di quei criteri di coordinamento

tecnico per mettere le commissioni stesse in condizione di evitare le

lamentate eccessive difformità, secondo il testuale proposito del

legislatore delegante.

9. - L'ultima questione di legittimità costituzionale investe la

normativa relativa alla composizione delle commissioni di controllo,

definita dall'art. 3 del decreto legislativo n. 479 del 1993. Lamenta

in particolare la Regione:

a) l'appartenenza settoriale dei funzionari

dell'amministrazione dello Stato (prevista dal quarto comma) che,

dovendo coincidere con l'appartenenza settoriale dei corrispondenti

dirigenti che fanno parte del comitato tecnico, creerebbe una

subordinazione gerarchica di ciascun commissario al proprio omologo;

b) la collocazione fuori ruolo e la dispensa da ogni obbligo di

servizio dei componenti le commissioni (stabilita dal quinto comma),

che rappresenterebbero fattori di insopprimibile stimolo a conseguire

il rinnovo nel rispettivo incarico;

c) la previsione di una vicepresidenza vicaria (sesto comma),

attribuita di diritto ad uno dei tre funzionari della amministrazione

centrale dello Stato, in quanto tale attribuzione è ricondotta

all'art. 13, quinto comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400, che ha

per oggetto le funzioni e le responsabilità di amministrazione

attiva, le quali sarebbero tutt'altra cosa rispetto alla attività di

controllo di legittimità degli atti;

d) il limite di validità delle deliberazioni di ciascuna

commissione, stabilito dal settimo comma in quattro membri, che si

tradurrebbe nella tassativa predeterminazione di una maggioranza

effettiva di funzionari dell'amministrazione dello Stato, tenuto

conto che in caso di parità prevale il voto del Presidente.

A seguito di tali considerazioni, ritiene complessivamente la

Regione ricorrente che il controllo diverrebbe estrinsecazione

gerarchizzata di amministrazione attiva, in contrasto con gli artt.

125, 118 e 115 della Costituzione.

10. - Sebbene le questioni in oggetto siano poste dalla Regione in

termini poco puntuali con riguardo ai parametri costituzionali da

ritenere violati, la censura può sfuggire ad una preliminare

inammissibilità, ed essere di conseguenza esaminata nel merito,

interpretando nei termini che si indicheranno le censure mosse alle

disposizioni impugnate.

Procedendo a questo esame, appare evidente l'infondatezza delle

doglianze sulla composizione delle commissioni anzidette, in base

alla considerazione preliminare che esse sono, come vuole l'art. 125

della Costituzione, organi dello Stato: in forza di ciò, sembra

quindi giustificato che nella loro composizione si riscontri la

prevalenza di commissari provenienti dell'amministrazione dello

Stato, e che, d'altra parte, la partecipazione di esperti designati

dal Consiglio regionale sia numericamente limitata, ad evitare

pericoli di commistione fra controllori e controllati, come fu

osservato in sede di lavori parlamentari.

Sempre in relazione alla componente della commissione

rappresentata da soggetti provenienti dall'amministrazione dello

Stato, va escluso che la loro (peraltro eventuale) inferiore

posizione gerarchica rispetto ai componenti del comitato tecnico (di

cui all'art. 2 del decreto legislativo n. 40 del 1993), possa avere

incidenza sul controllo esercitato dalla commissione. Infatti, a

parte le garanzie relative alla funzione in oggetto (che è, come

detto, inerente ad un controllo di legittimità), ed alla

collegialità dell'organo chiamato ad esercitarla, decisivo appare il

rilievo sopra indicato con riferimento ai poteri del comitato tecnico

ed all'interpretazione da dare all'espressione "criteri procedurali".

Quanto inoltre alla collocazione fuori ruolo dei componenti della

commissione, si tratta di un sistema inteso ad ottenere il massimo

impegno ed a favorire più che a pregiudicare la loro indipendenza;

parimenti dicasi per il fatto che la composizione della Commissione

viene rinnovata ogni tre anni (art. 3, secondo comma, del decreto

legislativo n. 479 del 1993).

In ordine, poi, alle funzioni di vice-presidente vicario, deve

richiamarsi quanto già detto circa l'indicazione costituzionale

sulla natura di dette commissioni, ed osservarsi che il controllo,

pur limitato alla legittimità, può essere bene esercitato anche da

funzionari provenienti dall'amministrazione attiva, insieme ad un

magistrato della Corte dei conti e ad un esperto, senza che ciò

significhi - ovviamente - alterare la natura del controllo stesso.

Infine, il limite di validità delle deliberazioni della

commissione, a prescindere da altre considerazioni, è previsto, non

- come fa intendere la ricorrente - in relazione al numero dei voti

necessario perché la deliberazione sia valida, bensì ai fini della

regolarità della seduta, richiedendosi la presenza di almeno quattro

dei sei componenti. Ciò appare ragionevole anche in coerenza con le

regole generali di funzionamento degli organi collegiali; né si

ravvisa in questo alcuna violazione delle norme costituzionali

invocate. Per soddisfare le esigenze indicate dalla ricorrente,

sarebbe necessario prevedere come condizione di validità della

seduta la presenza del componente designato dal Consiglio regionale:

ma a parte la considerazione che una siffatta previsione

attribuirebbe a detto commissario una sorta di potere di veto in

ordine allo svolgimento dell'attività della commissione, va rilevato

come tale situazione non sia imposta da alcuna delle norme

costituzionali invocate, e la relativa questione sia pertanto non

fondata.

Conclusivamente, con i chiarimenti ermeneutici sopra esposti, le

questioni sollevate dalla Regione Lombardia risultano infondate, ed

il ricorso deve essere pertanto respinto.