Sentenza n. 342/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

l'11 dicembre 1993, depositato in Cancelleria il 29 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della direttiva del

Presidente del Consiglio dei Ministri 11 ottobre 1993 (Direttiva ai

Commissari di Governo, ai sensi dell'art. 13, primo comma, della

legge 23 agosto 1988, n. 400) ed iscritto al n. 41 del registro

conflitti 1993;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 aprile 1994 il giudice relatore

Francesco Guizzi;

Uditi l'avvocato Valerio Onida per la Regione Lombardia e

l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio

dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Lombardia ha sollevato, per violazione degli artt.

5, 117, 118, 124, 125 e 127 della Costituzione, conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato, chiedendo l'annullamento dei

paragrafi 1.1, 1.2, 1.3, 2.4, 3.1, 3.2, 3.4, 3.5, 5.1. della

direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 ottobre 1993

(Direttiva ai commissari di Governo, ai sensi dell'art. 13, comma 1,

della legge 23 agosto 1988, n. 400);

L'art. 13, comma 1, della legge n. 400 del 1988 prevede

l'emanazione di direttive del Presidente del Consiglio sulle funzioni

e le attività dei Commissari di Governo indicate dallo stesso art.

13, nelle lettere da a) a f). Parte della direttiva impugnata attiene

alle competenze statali e ai rapporti interni all'amministrazione

statale; altre prescrizioni toccano invece il coordinamento e la

collaborazione tra organi e amministrazioni statali e amministrazioni

regionali.

Il paragrafo 1.1 parla indiscriminatamente di "unità d'indirizzo"

da assicurare a livello regionale ad opera del Commissario del

Governo; ma l'unità d'indirizzo vale per l'attività amministrativa

degli apparati dello Stato, e ad essa si riferisce la potestà di

direzione del Presidente del Consiglio dei Ministri (art. 95, primo

comma, della Costituzione), mentre la Regione ha autonomia politica e

persegue, anche nell'attività amministrativa, propri indirizzi,

definiti o vincolati dalle leggi e dai programmi regionali: vi è,

dunque, un'istanza di coordinamento fra lo Stato e la Regione

nell'ambito del principio di leale collaborazione, e non l'obbligo di

uniformità agli indirizzi dello Stato.

La Regione censura anche il riferimento, contenuto nel paragrafo

1.1, all'adeguatezza dell'azione amministrativa, che porterebbe a

valutazioni discrezionali non limitate al canone costituzionale del

buon andamento e, perciò, potenzialmente invasive della sfera di

autonomia regionale.

L'attuazione coordinata dei programmi statali e regionali è

assunta dalla direttiva come uno dei fini dell'attività di

coordinamento del Commissario, ma in questo modo si prefigura

un'interferenza del Commissario nell'attività amministrativa

regionale attuativa dei programmi, ben al di là delle funzioni di

raccordo demandategli dalla Costituzione e dalla legge.

Quanto al paragrafo 1.2, il previsto invio al Commissario dei

progetti legislativi e di altri atti deliberativi della Regione

determinerebbe una sorta di controllo preventivo su tali

deliberazioni, in contrasto con la disciplina costituzionale dei

controlli sulle leggi e sugli atti amministrativi della Regione

(artt. 127 e 125 della Costituzione).

Secondo il paragrafo 1.3, il Commissario cura l'esecuzione delle

delibere del Consiglio dei Ministri e degli atti ministeriali, in

sostituzione degli organi regionali inattivi: previsione generica che

- se dovesse intendersi nel senso di fondare un potere sostitutivo

degli organi regionali in casi e con modalità non stabiliti dalla

legge - sarebbe illegittima per violazione del principio di legalità

sostanziale, nonché delle regole di competenza, procedurali e

sostanziali, che questa Corte ha affermato in tema di esercizio dei

poteri sostitutivi.

Riguardo al paragrafo 2.4, la ricorrente teme che l'inciso

relativo alla convocazione dei rappresentanti di altre pubbliche

amministrazioni possa riferirsi, illegittimamente, alle Regioni.

Il paragrafo 3 della direttiva disciplina la convocazione delle

riunioni di coordinamento, conferendone il potere al Commissario (n.

3.1.); ma in base all'art. 13, comma 1, lett. b), della legge n. 400

del 1988, spetta al Presidente della Regione presiedere, e dunque

convocare, dette riunioni. Il paragrafo 3.2, poi, subordina la

convocazione dei rappresentanti degli enti locali all'intesa tra il

Commissario e il prefetto della provincia interessata sì che il

Commissario, oltre a convocare le riunioni, potrebbe invitare tali

soggetti senza intesa preventiva col Presidente della Regione.

Il paragrafo 3.4. contempla la stipula di accordi a conclusione

delle riunioni di coordinamento, trasformate in qualcosa di simile

alle "conferenze di servizi", ma senza alcuna disposizione

legislativa a fondamento: di qui, la denunziata violazione del

principio di legalità sostanziale, dal momento che si è piegato

l'istituto delle riunioni di coordinamento (art. 13, comma 1, lett.

h), legge n. 400 del 1988) a un utilizzo improprio. In caso di

mancato accordo, può essere convocata, questa volta d'intesa con il

Presidente della Giunta regionale, la Conferenza Stato-Regioni

(paragrafo 3.5.). Ma i problemi del coordinamento fra amministrazioni

statali e amministrazione regionale, nel territorio di una singola

Regione, coinvolgono l'autonomia della singola regione - soggiunge la

ricorrente - e non possono essere risolti con deliberazioni della

Conferenza, che interviene solo su questioni riguardanti, di massima,

tutte le Regioni.

Il paragrafo 5.1. concerne l'acquisizione e la trasmissione

d'informazioni, e contiene un accenno alle aziende regionali che

sembrerebbe legittimare il Commissario ad acquisire direttamente

flussi informativi da queste ultime, anziché dalla Regione: anche il

coordinamento informativo deve però rispettare l'autonomia

regionale, e gli elementi informativi delle amministrazioni

dipendenti dalla Regione devono essere acquisiti per il tramite

istituzionale del Presidente della Regione.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo nel senso dell'infondatezza del ricorso.

L'Avvocatura afferma che l'art. 13, comma 1, della legge n. 400 del

1988, ha inteso dare spessore all'istituto del Commissario di

Governo, superando la strettoia nella quale si era trovato a seguito

dell'appiattimento sulle funzioni di controllo. Il Governo,

nell'adottare la direttiva che è occasione del conflitto, ha

effettuato con prudenza e misura un'operazione di ricomposizione dei

dati normativi esistenti, senza valorizzare, ad esempio, il primo

periodo dell'art. 67 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29.

Non è un caso, infatti, che la direttiva sia stata emanata dopo che

il decreto legislativo 13 febbraio 1993, n. 40, ha drasticamente

ridotto l'area del controllo di legittimità: la commissione di

controllo è stata ridimensionata e con essa la funzione del

presiederla. Di qui, la necessità di "ritornare" all'art. 124 della

Costituzione: l'ordinamento regionale (e, a fortiori, un eventuale

sistema federale) può funzionare soltanto in presenza di idonei

strumenti istituzionali di coesione, tra i quali va annoverato il

Commissario del Governo.

La doglianza dello Stato esamina, quindi, le singole censure mosse

dalla Regione ricorrente.

Con riguardo al paragrafo 1.1, si ritiene "sostanzialmente

separatista" la doglianza sull'inciso relativo all'unità di

indirizzo, giacché la garanzia delle Regioni - che non sono

espressione di altrettanti ordinamenti a sé stanti - risiede nel

rispetto della legge costituzionale ed ordinaria da parte di tutti i

soggetti pubblici. D'altronde, di unità di indirizzo (tra Regione ed

enti locali) parla la sentenza n. 348/1993 di questa Corte.

Il passaggio sull'"adeguatezza dell'azione amministrativa"

duplica, nella sostanza, quello sul buon andamento della pubblica

amministrazione. Circa l'"attuazione coordinata dei programmi statali

e regionali", la direttiva invece non prevede che gli interventi

sostitutivi siano devoluti al Commissario, poiché tale organo è

chiamato soltanto a segnalare l'approssimarsi di scadenze, a esortare

mediante il dialogo e a informare il Presidente del Consiglio sullo

stato dei lavori. Prima che infondata, la censura sarebbe perciò

inammissibile per carenza di interesse sostanziale della ricorrente.

Il paragrafo 1.2. non introduce un nuovo controllo sugli atti, ma

assicura un'informazione "in tempo reale" del Commissario.

Sui paragrafi 1.3. e 2.4, la ricorrente prospetta un dubbio più

che una censura: la direttiva, infatti, non ha inteso contraddire in

alcun modo i noti e ripetuti insegnamenti di questa Corte sui poteri

sostitutivi in caso di inerzia degli organi regionali.

Per quanto concerne il paragrafo 3.1, la ricorrente rivendica al

Presidente della Giunta il potere di convocare le "riunioni di

coordinamento", appellandosi all'art. 13, comma 1, lett. b) della

legge n. 400 (in base al quale le riunioni sono presiedute dal

Presidente della Regione). Nella funzione di presiedere la riunione,

però, non rientra il potere di convocarla né quello di fissare

l'ordine del giorno e di stabilire le persone da invitare. Né vale

il richiamo a quanto previsto, nel successivo paragrafo 3.2. circa le

intese tra il Commissario del Governo e il prefetto della provincia

interessata per far partecipare i rappresentanti degli enti locali

(di modo che vi dovrebbe essere, a fortiori, intesa con il Presidente

della Giunta regionale), poiché nessun argomento potrebbe desumersi

da tale previsione, essendo invero opinabile la "riserva" del livello

locale a un organo, come il prefetto, non previsto dalla

Costituzione.

Il paragrafo 3.4. avrebbe trasformato le riunioni di coordinamento

in qualcosa di simile alle conferenze di servizi: in realtà, la formula adottata (che richiama la nozione di accordo) esprime, secondo

l'Avvocatura, un livello minimo di valenza giuridica, al di sotto

della quale vi sarebbe la non vincolatività degli accordi stessi.

Quanto al paragrafo 3.5, la Regione contesta che la Conferenza

Stato-Regioni possa definire questioni che non sono state risolte

mediante accordo ex paragrafo 3.4. La direttiva non poteva certo

modificare l'art. 12 della legge n. 400, e la Conferenza potrà

essere consultata, ove occorra, ai sensi del comma 5, lett. c), di

detto articolo: il che costituisce filtro idoneo per separare

questioni "di massima" da quelle attinenti a una singola Regione; fra

l'altro, la proposta di convocazione della sessione deve essere

formulata d'intesa con il Presidente della Regione.

Il paragrafo 5.1, infine, concerne soltanto l'acquisizione di

flussi d'informazione: una richiesta diretta contrasterebbe, al più,

con regole di correttezza, senza compromettere minimamente

l'autonomia regionale, a meno che non si voglia configurare un

assurdo "segreto di Regione". Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia ha impugnato, con ricorso per conflitto

di attribuzione, alcuni paragrafi della direttiva del Presidente del

Consiglio dei Ministri 11 ottobre 1993 (nn. 1.1, 1.2, 1.3, 2.4, 3.1,

3.2, 3.4, 3.5, 5.1.), reputandoli lesivi dell'autonomia regionale e

specificamente degli artt. 5, 117, 118, 124, 125 e 127 della

Costituzione.

Prima di esaminare le singole censure, appare necessaria una

considerazione preliminare sul ruolo del Commissario del Governo,

quale risulta definito dalla giurisprudenza di questa Corte.

Il Commissario svolge un ruolo di rappresentanza dello Stato nel

territorio regionale ed è strumento del coordinamento, su base

paritaria, delle funzioni amministrative esercitate dallo Stato con

quelle regionali. Assolve, altresì, compiti di trasmissione delle

informazioni da e verso la Regione (da ultimo, v. la sentenza n.

359/1993).

Il principio di leale cooperazione fra lo Stato e le Regioni

rappresenta la cornice generale nella quale inserire la tematica dei

poteri commissariali (e, in particolare, quella dei flussi di

informazione: sentenza n. 497/1992) al fine di evitare sia indebite

ingerenze nella sfera d'autonomia della Regione, con lesione della

sua potestà di autorganizzazione, sia nuovi "steccati" fra lo Stato

e gli enti autonomi, quando deve affermarsi un'istanza di

cooperazione volta al più efficiente esercizio delle rispettive

attribuzioni.

In questa ottica vanno riconosciuti al Commissario poteri

d'impulso (sentenza n. 218/1993), di acquisizione della

documentazione legislativa regionale (sentenza n. 497/1992), di

promozione di conferenze e riunioni, e in genere di iniziative

finalizzate al coordinamento paritario, anche se non destinate a

tradursi in atti formali. Il Commissario può inoltre avanzare

proposte nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri, in

vista dell'adozione di atti di indirizzo e di coordinamento (sentenza

n. 242/1989). Ma ciò che più rileva è che il Commissario del

Governo - strumento, come si è detto, del coordinamento su base

paritaria delle funzioni amministrative statali con quelle regionali

- non ha poteri sostitutivi nei confronti delle attività

amministrative di competenza regionale. Siffatti poteri possono

essere attribuiti soltanto a organi di Governo, e tali non sono i

Commissari (sentenze nn. 43/1992, 386/1991, 117/1988).

2. - Sulla base di queste indicazioni generali, occorre procedere

all'esame delle singole censure.

La Regione Lombardia impugna, innanzitutto, il paragrafo 1.1,

dolendosi del fatto che essa parli indiscriminatamente di "unità

d'indirizzo" - da assicurare a livello regionale ad opera del

Commissario del Governo - fra l'attività dello Stato e quella della

Regione. L'unità di indirizzo - sottolinea la ricorrente - vale per

l'attività amministrativa degli apparati dello Stato, e ad essa si

riferisce la potestà di direzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri (art. 95, primo comma, della Costituzione), mentre la

Regione ha autonomia politica e persegue propri indirizzi: si pone,

dunque, un'istanza di coordinamento fra lo Stato e la Regione

nell'ambito del principio di leale collaborazione, e non l'obbligo di

uniformità agli indirizzi dello Stato.

Censurato è, in questo paragrafo, anche il riferimento

all'adeguatezza dell'azione amministrativa, che porterebbe a

valutazioni discrezionali non limitate al canone costituzionale del

buon andamento, e perciò potenzialmente invasive della sfera di

autonomia regionale.

L'attuazione coordinata dei programmi statali e regionali è, poi,

assunta come uno dei fini dell'attività di coordinamento del

Commissario, e in tal modo si prefigura l'interferenza del

Commissario nell'attività amministrativa regionale attuativa dei

programmi.

Non si può non convenire con i principi ricordati dalla

ricorrente; ma da un più attento esame della direttiva ci si avvede

che i timori non sono fondati: l'inciso che qui si è richiamato va

letto alla luce della normativa introdotta dall'art. 124 della

Costituzione (e dalla legislazione ordinaria attuativa, in

particolare l'art. 13 della legge n. 400 del 1988) che prefigura il

coordinamento commissariale come uno strumento "a senso unico" - è

la definizione di un'autorevole dottrina - al fine di adeguare, fin

dove è possibile, l'amministrazione periferica statale agli

obiettivi e ai criteri della corrispondente azione regionale. Senza

con ciò determinare, tuttavia, vincoli giuridici a carico della

regione (v. le sentenze, già citate, nn. 359/1993, 218/1993,

497/1992, 43/1992, 386/1991, 242/1989 e, con grande chiarezza, la

sentenza n. 177/1988, ove si afferma che il Commissario sovrintende

soltanto alle funzioni amministrative statali), dal che consegue che

l'inciso sull'"unità di indirizzo" va circoscritto alle

amministrazioni periferiche dello Stato.

Quanto all'"adeguatezza dell'azione amministrativa", queste parole

duplicano, nella sostanza, quelle che seguono sul buon andamento

della pubblica amministrazione e non recano lesione alla sfera di

autonomia regionale. Né è fondata la censura relativa

all'"attuazione coordinata dei programmi statali e regionali",

poiché la direttiva non prevede che il coordinamento e l'eventuale

intervento sostitutivo siano devoluti al Commissario, che svolgerà

invece un'attività di rilevazione e di stimolo, informando poi il

Presidente del Consiglio sullo stato dei lavori. Anche qui si deve

escludere che la direttiva, correttamente interpretata, possa

vulnerare l'autonomia regionale.

3. - In ordine al paragrafo 1.2, la Regione ritiene che l'invio al

Commissario dei progetti legislativi e di altri atti deliberativi

della Regione prefiguri una sorta di controllo preventivo su tali

deliberazioni, in contrasto con gli artt. 127 e 125 della

Costituzione. Ma, a ben vedere, si tratta solo di assicurare al

Commissario un'adeguata informazione, e non s'introduce alcun

controllo formale sugli atti.

4. - Sono altresì infondate le censure mosse con riguardo ai

paragrafi 1.3 e 2.4.

In base al paragrafo 1.3, il Commissario cura l'esecuzione delle

delibere del Consiglio dei Ministri e degli atti ministeriali in

sostituzione degli organi regionali inattivi: se dovesse intendersi

nel senso di fondare un potere sostitutivo degli organi regionali in

casi e con modalità non stabiliti dalla legge, tale previsione,

nella sua genericità, sarebbe illegittima, ad avviso della

ricorrente, per violazione del principio di legalità sostanziale

nonché delle regole di competenza - procedurali e sostanziali - che

questa Corte ha affermato in tema di esercizio dei poteri

sostitutivi. Ma già la lettera della direttiva consente di escludere

tale timore, poiché la stessa parola "esecuzione" indica una serie

di attività meramente conseguenziali alle delibere del Consiglio dei

Ministri e agli atti ministeriali, senza che al Commissario possa

riconoscersi un ruolo autonomo nell'ipotesi di inadempienza

regionale.

Quanto al paragrafo 2.4, deve escludersi che l'inciso riguardante

la convocazione di conferenze alle quali partecipano i rappresentanti

degli uffici decentrati dello Stato e di altre pubbliche

amministrazioni possa riferirsi alle Regioni.

5. - Sono invece fondate le censure che la Regione muove ai

paragrafi nn. 3.1. e 3.2. della direttiva.

Il paragrafo 3 disciplina la convocazione delle riunioni di

coordinamento, conferendone il potere al Commissario. Siffatta

previsione contrasta con l'art. 13, comma 1, lett. b), della legge n.

400 del 1988, secondo cui il Commissario può solo promuovere dette

riunioni, mentre spetta al Presidente della Regione presiederle e,

dunque, anche convocarle formalmente. La posizione del Presidente

della Regione non è, in questa parte della direttiva,

sufficientemente garantita, come risulta anche da quel passaggio che

non prevede l'intesa per la convocazione, ma la mera audizione del

Presidente.

Anche il paragrafo n. 3.2. viola la competenza del Presidente

della Regione, costituzionalmente attribuitagli, perché

illegittimamente gli sottrae qualsiasi determinazione in ordine alla

convocazione dei rappresentanti degli enti locali, che è subordinata

all'intesa tra il Commissario e il prefetto della provincia

interessata. Le finalità dell'attività commissariale impongono un

raccordo costante con il Presidente della Regione, il quale

valuterà, al momento di convocare la riunione, se invitare detti

rappresentanti, d'intesa ed eventualmente su proposta del Commissario

del Governo.

Devono essere perciò censurati, alla luce di quanto si è sopra

rilevato sulla posizione costituzionalmente garantita del Presidente

della Regione, i paragrafi nn. 3.1. e 3.2, nella parte in cui privano

il Presidente della Regione del potere di convocare le riunioni di

coordinamento, di stabilire l'ordine del giorno e i soggetti da

invitare, fermi restando i poteri di impulso e di proposta del

Commissario.

6. - Sono infondate le censure mosse ai paragrafi nn. 3.4, 3.5. e

5.1.

Il paragrafo 3.4. contempla, come si è già detto, la stipula di

accordi a conclusione delle riunioni di coordinamento, che si

sarebbero trasformate in qualcosa di simile alle "conferenze di

servizi", ma senza alcuna disposizione legislativa a fondamento. In

realtà, non appare pertinente il richiamo al principio di legalità

sostanziale che, nella specie, sarebbe stato violato: la direttiva

non ha infatti introdotto - né d'altronde lo poteva - una nuova

classe di atti formali, identificati da precisi effetti giuridici, e

tali da fondare successivi, autonomi poteri di accertamento e di

eventuale intervento sostitutivo. Non a caso, essa parla di "accordo"

sulle questioni esaminate, e, in coerenza con il canone generale di

leale collaborazione, stabilisce un onere di reciproca informazione

fra il Presidente della Regione e il Commissario del Governo sulle

iniziative volte a dar seguito all'accordo.

La Regione si duole anche della convocazione della Conferenza

Stato-Regioni nell'ipotesi di mancato accordo (n. 3.5.), che avrebbe

titolo a intervenire solo su questioni che toccano tutte le Regioni.

Ma, a questo proposito, si deve rilevare che il paragrafo in

questione subordina la convocazione della Conferenza all'intesa con

il Presidente della Giunta regionale; e non si vede, dunque, come la

direttiva rechi lesione alla sfera di attribuzioni della ricorrente.

Infondata è, infine, anche la censura al paragrafo n. 5.1, alla

luce di quanto si è detto all'inizio sul ruolo del Commissario per

tutto ciò che attiene all'acquisizione e trasmissione di

informazioni e dati.