Sentenza n. 341/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge

15 febbraio 1963, n. 151 (Modificazioni degli artt. 41, 66 e 67 del

testo unico delle leggi sanitarie approvato con r.d. 27 luglio 1934, n.

1265), promosso con ordinanza emessa il 5 luglio 1976 dal Tribunale

amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso proposto da Suppa

Francesco contro il Comune di Mira, iscritta al n. 742 del registro

ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 44 del 16 febbraio 1977.

Visti gli atti di costituzione di Suppa Francesco e del Comune di

Mira, nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 1983 il Giudice relatore

Livio Paladin;

uditi gli avvocati Fernando Grassi per Suppa Francesco, Zeno Forlati

per il Comune di Mira e l'avvocato dello Stato Giuseppe Angelini Rota

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Adito su ricorso proposto da un medico condotto, per ottenere

dal Comune di Mira l'adeguamento della sua retribuzione a quanto

stabilito dall'art. 3 della legge 15 febbraio 1963, n. 151 (per cui gli

stipendi minimi dei medici condotti "non possono essere inferiori...

allo stipendio degli impiegati dello Stato aventi diritto al

coefficiente 271 ai sensi della tabella allegata al decreto del

Presidente della Repubblica 11 gennaio 1956, n. 19"), il TAR per il

Veneto, con ordinanza emessa il 5 luglio 1976, ha sollevato questione

di legittimità costituzionale della norma predetta, per asserito

contrasto con gli artt. 5 ed 81, quarto comma, della Costituzione.

Da un lato, infatti, il principio sancito nell'art. 81, quarto comma,

"verrebbe ad essere vanificato se allo Stato fosse consentito di

aumentare le spese pubbliche aggravando quelle degli enti pubblici

minori istituendo ulteriori oneri per i loro bilanci senza attribuire

loro i corrispondenti mezzi per farvi fronte". D'altro lato, sarebbe

violata l'autonomia comunale garantita dall'art. 5 Cost., dal momento

che la norma impugnata inciderebbe "sul potere dei Comuni di

determinare... il trattamento economico di alcuni dei loro

dipendenti".

2. - A queste tesi aderisce il costituito Comune di Mira, dopo aver

premesso che la norma impugnata conterrebbe "un rinvio dinamico (e non

statico) alle retribuzioni del personale statale".

Mediante una memoria depositata il 4 febbraio di quest'anno, la

difesa del Comune argomenta - in particolar modo - che non s'imporrebbe

nella specie il precedente rappresentato dalla sentenza n. 118 del

1977, con cui la Corte si è pronunciata sull'art. 3 della legge n. 151

del 1963, ma in riferimento ai soli artt. 5 e 128 Cost., e non già in

vista dell'art. 81, quarto comma. Per contro, la Corte stessa, con la

sentenza n. 92 del 1981, avrebbe dettato una massima riferibile al caso

in esame; e l'incostituzionalità della norma impugnata sarebbe

aggravata dal fatto che gli oneri ad essa conseguenti verrebbero ad

aumentare tutte le volte che il legislatore statale provvedesse ad

adeguare il trattamento economico del corrispondente personale dello

Stato.

3. - Si è costituito del pari il ricorrente, che invece conclude nel

senso della non fondatezza.

Nell'atto di costituzione si nega che l'art. 81, quarto comma, sia

riferibile ai bilanci comunali e comunque si contesta che l'autonomia

locale sia limitata o ridotta "in modo sostanziale ed essenziale" per

effetto della norma impugnata. In una memoria depositata in vista della

pubblica udienza, la difesa del ricorrente insiste in quest'ultimo

ordine di considerazioni, sostenendo che la disciplina in esame

divergerebbe profondamente da quella che la Corte ha considerato nella

citata sentenza n. 92 del 1981: non trattandosi già - nella specie di

- "benefici aggiuntivi connessi al dovere di difesa della patria, che

sono estranei alle più dirette e specifiche finalità dell'ente

locale", bensì di attività obbligatoria per il Comune, se non altro

nella fase precedente la riforma sanitaria.

4. - È infine intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio

dei ministri, sostenendo la non fondatezza dell'impugnativa,

specialmente perché la norma in questione non obbligherebbe i Comuni

ad alcuna maggiore spesa, lasciandoli invece liberi di assumere o meno

i sanitari condotti (nonché di consorziarsi per l'espletamento dei

relativi servizi). Considerato in diritto :

1. - Successivamente all'emissione dell'ordinanza in esame, la Corte

si è già pronunciata circa la legittimità costituzionale dell'art. 3

della legge n. 151 del 1963 (nella parte concernente gli stipendi

minimi dei medici condotti), in riferimento agli artt.5 e 128 della

Costituzione. La sentenza n. 118 del 1977 ha ritenuto che la censura

non fosse fondata, precisando - in particolar modo - che la norma

impugnata rispondeva "all'esigenza, di indubbio e preminente interesse

pubblico, di assicurare che localmente l'assistenza sanitaria sia la

migliore possibile, attraverso la oculata scelta del personale,

ovviamente condizionata, fra l'altro, da un congruo trattamento

economico". E quella conclusione va ora mantenuta ferma, aggiungendo ai

motivi già esposti dalla Corte la considerazione che la legge n. 151

ha giustamente inteso recuperare - come è stato notato in dottrina -

un'elementare omogeneità di trattamento fra i medici condotti; sicché

in questo campo l'autonomia comunale non può essere enfatizzata, ma va

coordinata con gli altri valori costituzionali rilevanti nella specie,

a partire dal diritto di ciascun lavoratore ad una retribuzione

proporzionata alla quantità e qualità del proprio lavoro.

2. - Formalmente e sostanzialmente nuova è invece l'altra censura

proposta dal TAR per il Veneto, in riferimento al quarto comma

dell'art. 81 Cost. Ma, anche in tal senso, la questione è infondata.

Impropriamente la difesa del Comune di Mira ha richiamato in

proposito la sentenza n. 92 del 1981, in tema di ex combattenti, là

dove la Corte ha affermato che non è consentito al legislatore di

addossare "ad enti, rientranti nella così detta finanza pubblica

allargata, nuove e maggiori spese, senza indicare i mezzi con cui farvi

fronte"; ed ha cercato così di avvalorare la tesi del giudice a quo,

che l'art. 3 della legge n. 151 non potesse legittimamente ancorare,

senza che ai Comuni interessati venissero attribuite specifiche risorse

adeguate allo scopo, gli stipendi minimi dei medici condotti "allo

stipendio degli impiegati dello Stato aventi diritto al coefficiente

271 ai sensi della tabella allegata al decreto del Presidente della

Repubblica 11 gennaio 1956, n. 19" (e successive modificazioni). Al di

là d'ogni altro aspetto del problema, un complesso di ragioni dimostra

che in realtà non sussiste la pretesa corrispondenza fra il presente

caso e la questione dei benefici concessi al personale ex-combattente:

come infatti sarà subito chiarito, la maggiore spesa derivante dalla

norma impugnata (prima dell'istituzione del servizio sanitario

nazionale) incideva assai diversamente sulle varie Amministrazioni

comunali, non era quantificabile da parte del legislatore e comunque

risultava meramente eventuale.

Va tenuto presente, anzitutto, che l'obbligo di provvedersi di

"almeno un medico chirurgo condotto" gravava in prima linea - stando

all'art. 55, primo comma, del testo unico delle leggi sanitarie,

approvato con r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 - sui Comuni in cui non

risiedessero "medici... liberi esercenti": poiché, in quest'ultima

ipotesi, i medici stipendiati dal Comune venivano principalmente

chiamati a provvedere all'"assistenza dei poveri" (cfr. il secondo

comma dell'art. 55) ed anzi dovevano semplicemente completarla - se ed

in quanto necessario - dove apposite opere od altre fondazioni

curassero in tutto od in parte l'assistenza medesima (in base al quarto

comma del citato articolo); mentre era ancora diverso, per contro, il

caso dei Comuni che temporaneamente non potessero affatto assicurare il

servizio di assistenza medico-chirurgica, in ordine ai quali si

provvedeva con decreto dell'autorità di vigilanza - secondo l'art. 57

del predetto testo unico - non solo alle nomine dei medici condotti, ma

anche alla discrezionale determinazione dei compensi loro spettanti, a

carico delle rispettive Amministrazioni comunali.

In secondo luogo, dopo la sopravvenienza della legge n. 151 del 1963,

poteva da un lato accadere che il trattamento minimo dei medici

condotti risultasse migliore di quello autonomamente stabilito ad opera

dei singoli Comuni, anche per effetto del rinvio dinamico al

trattamento dei ricordati dipendenti statali, e d'altro lato era sempre

possibile che fossero invece i Comuni interessati a prevedere uno

stipendio più elevato: come è dimostrato dalle vicende del ricorrente

nel giudizio a quo, la cui retribuzione complessiva sarebbe stata - a

quanto avverte l'ordinanza di rimessione - almeno inizialmente

superiore al minimo di legge. Il che conferma che, nel determinare gli

stipendi minimi, il legislatore non era materialmente in grado di

definire il maggiore onere e di fronteggiarlo con l'assegnazione di

un'apposita entrata, tanto più in quanto l'eventuale onere era

destinato a ripercuotersi - come nella specie - su esercizi finanziari

di molto posteriori all'entrata in vigore della legge n. 151, in

dipendenza dell'imprevedibile uso che ciascun Comune avrebbe fatto

della propria autonomia di spesa.

Ma determinante è comunque il terzo ordine di considerazioni, già

svolte dalla Corte nella sentenza n. 118 del 1977, là dove s'è

osservato che i "pregiudizi" in questione potevano essere, "se non

eliminati, quanto meno attenuati, attraverso la costituzione di

consorzi, secondo la testuale previsione dell'art. 63 t.u. l.

sanitarie". Certo, rispetto all'ordinaria facoltà di unirsi in

consorzio, riconosciuta ai Comuni dall'art. 156 della legge comunale e

provinciale del 1934, la costituzione dei consorzi sanitari di cui al

primo comma del citato art. 63 veniva rigorosamente limitata nei suoi

presupposti giustificativi. Ma il presupposto primario era appunto

rappresentato dall'impossibilità di "provvedersi di un proprio medico

chirurgo", dovuta alle "condizioni economiche" dei Comuni interessati;

sicché può ben dirsi che il rimedio alle maggiori spese del genere in

esame era stato già prestabilito fin dal 1934. E d'altra parte, se il

rimedio stesso fosse risultato insufficiente, la norma da impugnare -

in nome dell'autonomia comunale - sarebbe stata, se mai, quella a suo

tempo stabilita dall'art. 63, primo comma, del r.d. n. 1265, non già

quella introdotta dall'art. 67, primo comma, del decreto medesimo, nel

testo sostituito dall'art. 3 della legge n. 151 del 1963.