Sentenza n. 340/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 27

dicembre 1977, n. 984 (Coordinamento degli interventi pubblici nei

settori della zootecnia, della produzione ortoflorofrutticola, della

forestazione, dell'irrigazione, e delle grandi colture mediterranee,

dei terreni collinari e montani, promossi con ricorsi dei Presidenti

della Regione Friuli-Venezia Giulia, e delle Province di Trento e

Bolzano, notificati il 4 e 7 febbraio 1978, depositati in cancelleria

l'11 e il 15 successivi ed iscritti ai nn. 3, 4 e 5 del registro

ricorsi 1978.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 1983 il Giudice relatore

Antonio La Pergola;

uditi l'avv. Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia,

l'avv. Giuseppe Guarino per le Province di Trento e Bolzano e

l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con tre ricorsi la Regione Friuli-Venezia Giulia e le Province

autonome di Trento e Bolzano impugnano la legge statale 27 dicembre

1977, n. 984, che concerne il "Coordinamento degli interventi pubblici

nei settori della zootecnia, della produzione ortoflorofrutticola,

della forestazione, dell'irrigazione, delle grandi colture

mediterranee, della vitivinicoltura e dell'utilizzazione e

valorizzazione dei terreni collinari e montani". Le ricorrenti

lamentano ciascuna l'invasione delle proprie sfere di competenza

deducendo la violazione rispettivamente dell'art. 4 n. 2 dello Statuto

speciale del Friuli-Venezia Giulia e degli artt. 8 n. 21, 9 n. 9, 14,

16 e 78 dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige.

2. - La prima ricorrente - richiamato, con particolare riferimento ai

primi sette articoli, il disposto della legge impugnata - afferma che

questa, pur adottando soluzioni di notevole rilievo in tema di

coordinamento delle attività amministrative delle Regioni a Statuto

ordinario, lede però la sfera di competenza primaria, ad essa

riservata dalle invocate previsioni statutarie.

Sostiene la Regione Friuli-Venezia Giulia che il legislatore statale

ha nel caso in esame voluto in sostanza esplicare, a livello

legislativo, la funzione di indirizzo e coordinamento dell'attività

amministrativa in materia di agricoltura e foreste; senonché, rileva

la Regione, l'esercizio di tale funzione si traduce in un limite per la

potestà legislativa regionale e deve pertanto necessariamente

riguardare materie di competenza ripartita. In tale senso andrebbe

infatti interpretato l'art. 43 del d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902.

Dato che il Friuli-Venezia Giulia, al pari delle altre Regioni a

Statuto speciale, ha competenza primaria nelle materie in questione, la

legge statale è impugnata nella parte in cui non riconosce alla

ricorrente il ruolo ad essa spettante nella determinazione degli

indirizzi, obiettivi ed interventi dalla legge stessa contemplati, e

inoltre per la parte in cui la funzione di indirizzo e coordinamento

viene implicitamente estesa alle attività amministrative in materia di

agricoltura e foreste, per la quale, appunto, la Regione ha competenza

primaria.

Formano poi oggetto di particolare censura:

a) l'art. 2, nella parte in cui ha stabilito che la predetta funzione

sia attribuita ad un organo diverso da quello indicato nell'art. 43 del

d.P.R. 902 del 1975;

b) l'art. 3, nella parte in cui non fa riferimento alla necessità di

un'intesa con la Regione Friuli-Venezia Giulia, in sede di indicazione

degli indirizzi ed obiettivi destinati ad incidere sulla sfera delle

attività regionali, e per non aver previsto un'intesa necessaria e

differenziata con la Regione in sede di elaborazione definitiva del

piano nazionale, da sottoporre all'approvazione del Consiglio dei

ministri;

c) l'art. 6, perché non prevede alcuna intesa con la Regione in sede

di valutazione dello stato di attuazione del programma regionale e di

elaborazione delle proposte di variazione e aggiornamento ad esso

relative;

d) l'art. 7, per il fatto di predeterminare tassativamente (anche con

riferimento al Friuli-Venezia Giulia) i beneficiari delle provvidenze;

e) gli artt. da 8 a 15, in quanto prescindono da ogni intesa

nell'estendere anche al Friuli-Venezia Giulia l'operatività degli

indirizzi ed obiettivi di intervento in dette norme considerati;

f) infine l'art. 17, per aver implicitamente esteso la

settorializzazione del sistema dei finanziamenti anche alla Regione

Friuli-Venezia Giulia e per non aver, nemmeno qui, contemplato intese

differenziate con riferimento alla determinazione delle variazioni

annuali di detti finanziamenti.

3. - Con ricorsi di identico contenuto le Province di Trento e

Bolzano, richiamato il disposto della prima parte della legge

impugnata, lamentano che questa abbia equiparato le Province autonome

alle altre Regioni, trascurando la loro particolare posizione di

autonomia, il cui ambito è stato notevolmente esteso, grazie alle

modifiche apportate allo Statuto speciale dalla legge costituzionale n.

1 del 1971.

In base all'art. 78 dello Statuto, le Province autonome ricevono una

quota parte delle somme stanziate per interventi generali dello Stato

disposti nel restante territorio nazionale per gli stessi settori di

competenza delle Province, "allo scopo di adeguare le finanze delle

Province autonome al raggiungimento delle finalità ed all'esercizio

delle funzioni stabilite dalla legge".

Analoga garanzia è prevista nel campo dei finanziamenti relativi

all'incremento delle attività industriali. Il collegamento esistente

fra competenza e finanziamenti comporta, per le Province di Trento e

Bolzano, una più accentuata autonomia rispetto a quella garantita alle

Regioni ordinarie.

Quanto, poi, al coordinamento, lo Statuto lo prevede solo in

relazione a determinate materie e sempre disponendo che esso sia

attuato mediante intese fra Stato e Province. La via dell'intesa è, si

soggiunge, sotto vario riguardo prevista anche dalle norme di

attuazione successive alla modifica dello Statuto. L'art. 3 del d.P.R.

279 del 22 marzo 1974, in particolare, prevede in materia di

agricoltura e foreste la competenza primaria delle Province, per ciò

che attiene al rispettivo territorio, in relazione al Parco Nazionale

dello Stelvio; il coordinamento è fatto salvo a condizione che esso si

realizzi mediante consorzio. Disposizioni dello stesso genere sono

contenute nel d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381.

Le ricorrenti assumono dunque che, là dove forme di coordinamento

nei riguardi delle Province autonome non siano espressamente previste

da fonti sopraordinate (Statuto o norme di attuazione), esse non

possono essere introdotte con legge ordinaria. Diversamente, verrebbe

ad essere violata l'autonomia loro costituzionalmente garantita. A

maggior ragione, dove si versa in materie per le quali la competenza

delle ricorrenti è primaria, lo Stato non può fissare alcun obiettivo

(anche di ordine quantitativo) che la Provincia abbia apertamente

contrastato. Di qui, nella specie, l'asserita violazione dell'art. 8 n.

21 dello Statuto Trentino-Alto Adige che determina le attribuzioni

provinciali in agricoltura e materie affini.

Le relative norme di attuazione avrebbero poi stabilito in maniera

analitica le residue competenze statali ma senza alcuna menzione del

potere di indirizzo e coordinamento. Se così è, indirizzi ed

obiettivi non possono essere perseguiti, si dice, dallo Stato ad alcun

titolo: nemmeno attraverso intese con le Province.

Questo sistema di ripartizione delle competenze sarebbe d'altronde

coerente: attribuite alle Province le rispettive funzioni, i problemi

relativi al coordinamento sono risolti a livello delle norme di

attuazione dello Statuto. Alla legge ordinaria dello Stato non

residuerebbe, in proposito, alcun margine di discrezionalità.

Viene ancora rilevato che gli artt. 11 e 12 della legge n. 984 del 27

dicembre 1977 confliggono con gli artt. 9 n. 9 e 14 dello Statuto, come

attuato in concreto dagli articoli da 7 a 10 del d.P.R. n. 381 del

1974.

Si assume infine che l'art. 17 della legge impugnata contrasti con

l'art. 78 dello Statuto, per il fatto di non prevedere che

l'attribuzione dei fondi alle Province autonome avvenga in conformità

del parametro stabilito dalle suddette norme statutarie.

4. - Il Presidente del Consiglio, costituitosi con atti di identico

contenuto per il tramite dell'Avvocatura dello Stato in tutti e tre i

giudizi relativi ai ricorsi della Regione Friuli-Venezia Giulia e delle

Province autonome di Trento e Bolzano, deduce l'infondatezza delle

proposte questioni.

Ad avviso dell'Avvocatura, va in primo luogo disattesa la tesi delle

ricorrenti, secondo cui la funzione di indirizzo e coordinamento non

può essere legittimamente esercitata nei confronti delle Regioni a

Statuto speciale e delle Province autonome.

Come la Corte ha affermato nella sentenza n. 39 del 1971, il potere

statale di indirizzo e coordinamento rappresenta il risvolto positivo

del limite generale del rispetto dell'interesse nazionale e di quello

delle altre Regioni previsto, anche nei confronti della sfera di

autonomia delle ricorrenti, rispettivamente dall'art. 4 dello Statuto

Friuli-Venezia Giulia e dagli artt. 4 e 8 dello Statuto Trentino-Alto

Adige.

La legge impugnata deve essere considerata come legge di programma,

diretta a coordinare tutti gli interventi pubblici che in essa si

contemplano; le norme ivi contenute configurano, dunque, un legittimo

limite all'autonomia regionale, ben potendo la legge statale

determinare il modo di inserimento delle Regioni nel quadro della

programmazione. D'altra parte, l'esigenza di armonizzare il programma

statale con i poteri delle Regioni appare pienamente rispettata dalla

legge impugnata, che fa partecipi le Regioni del piano, sia nel momento

della predisposizione, sia in quello della realizzazione. Infondate

sarebbero anche le censure mosse dalla Regione Friuli-Venezia Giulia a

particolari norme della legge.

L'attribuzione dei poteri di indirizzo e coordinamento al C.I.P.A.A.

invece che al Consiglio dei ministri, competente ai sensi del d.P.R. 25

novembre 1975, n. 902, viene censurata senza tener conto che il

C.I.P.A.A. ha funzione solo istruttoria, in quanto esclusivamente

investito della predisposizione o del perfezionamento del piano

nazionale, il cui testo definitivo va pur sempre sottoposto

all'approvazione del Consiglio dei ministri.

Quanto, poi, alla doglianza secondo cui gli artt. 3 e 4 avrebbero

mancato di adottare il criterio dell'intesa fra Stato e Regione, viene

osservato che l'art. 3, primo comma, fa riferimento ad una semplice

fase propedeutica, e che le intese sono poi previste nelle fasi

successive; il progetto di piano è infatti presentato alle Regioni, le

quali, entro 45 giorni, inviano osservazioni e pareri, insieme ad un

proprio schema di programma. Peraltro, la Regione può sempre far

valere le proprie istanze in sede di Commissione interministeriale,

prevista dal primo comma dell'art. 4.

Infine, se manca l'intesa sul testo definitivo, il Consiglio dei

ministri, prima di adottare le proprie determinazioni, è pur sempre

tenuto ad informarne preventivamente la Commissione parlamentare per le

questioni regionali.

Non avrebbe poi miglior fondamento la censura che si muove all'art.

6, sempre per la mancata previsione di un'intesa con la Regione. La

sfera della ricorrente, deduce l'Avvocatura, è protetta dalla

disposizione che contempla un'intesa fra il C.I.P.A.A. e la Commissione

di cui al primo comma dell'art. 4: in quest'ultima siede anche un

rappresentante della Regione; così è consentito al Friuli-Venezia

Giulia di verificare lo stato di attuazione del piano, le cui eventuali

variazioni e revisioni vanno effettuate con la procedura appunto

stabilita nell'art. 4.

Infondata sarebbe anche la censura rivolta all'art. 7 e relativa alla

predeterminazione dei beneficiari, dal momento che la legge fa salve le

priorità stabilite dagli Statuti e dalle altre leggi regionali (art.

17, secondo comma). Comunque, prosegue l'Avvocatura, la fissazione dei

destinatari di previdenze è dovuta alla disponibilità dello Stato e

non può costituire un limite dell'autonomia regionale. Del resto,

secondo l'art. 7, la Regione potrebbe, nell'ambito dei propri poteri

normativi, prevedere la concessione di agevolazioni in favore di

categorie non elencate nello stesso art. 7, purché stabilisca simili

disposizioni in base al proprio bilancio e le suddette agevolazioni non

contrastino con i principi generali dell'ordinamento e con gli obblighi

internazionali dello Stato.

5. - In prossimità dell'udienza le Province di Trento e Bolzano

hanno con memorie di identico contenuto sviluppato le tesi avanzate nei

ricorsi. La funzione di indirizzo e coordinamento non sarebbe, come

deduce l'Avvocatura, solo il risvolto positivo del limite del rispetto

degli interessi nazionali richiamato negli artt. 4 e 8 dello Statuto

T.A.A.; la legge impugnata non rivestirebbe poi il carattere di una

legge di programma. La sentenza invocata dall'Avvocatura (n. 39 del

1971) - asseriscono comunque, al riguardo, le ricorrenti - non

autorizza lo Stato ad esercitare la funzione di indirizzo e

coordinamento nelle forme e con l'ampiezza ritenuta più opportuna

dagli organi centrali.

In relazione alle Regioni a Statuto speciale e alle Province

autonome, occorre, invece, che la suddetta funzione sia prevista dalle

norme statutarie o almeno da quelle di attuazione. La relativa

disciplina non potrebbe quindi esser posta con la legge ordinaria dello

Stato. Ciò sarebbe confermato da quanto è previsto per la Sardegna e

per lo stesso Friuli-Venezia Giulia. Qui, appunto, la funzione

suddetta è regolata nella normativa di attuazione dello Statuto,

mentre per il Trentino-Alto Adige non esiste analoga previsione: il

d.P.R. n. 279 del 1974, recante le norme di attuazione dello Statuto in

materia di agricoltura, non accenna ad alcun potere statale di

indirizzo e coordinamento.

D'altro lato, l'art. 8 prevede, per il soddisfacimento delle esigenze

connesse al coordinamento, la procedura delle intese, frequentemente

previste, come è stato ricordato nell'atto di costituzione, dalle

norme di attuazione dello Statuto.

In subordine, quand'anche si ammetta che allo Stato è riservato il

potere di coordinamento, esso sarebbe, nel caso di specie, tuttavia

previsto in violazione degli invocati precetti costituzionali, per il

modo come in concreto è disciplinato. Questa conclusione si

imporrebbe, più di preciso, sia in relazione ai poteri attribuiti

dagli artt. 2, 3, 6 e 17 al C.I.P.A.A. in quanto, nei confronti delle

Regioni a Statuto speciale, devono operare garanzie almeno non

inferiori a quelle previste dall'art. 3 della legge n. 382 del 1975,

laddove la legge impugnata affida stabilmente la funzione suddetta al

C.I.P.A.A., che è organo meno rappresentativo del Consiglio dei

ministri e dello stesso C.I.P.E.; sia perché i poteri ivi configurati

vanno ben al di là di quelli comunemente connessi con la funzione in

questione, al punto di vuotare di ogni contenuto l'autonomia delle

Province.

Quanto poi al carattere di legge di programma attribuito alla legge

in questione dall'Avvocatura dello Stato, si richiama la sentenza n. 20

del 1970 di questa Corte, secondo la quale la competenza programmatoria

dello Stato non può mai giungere a compromettere l'autonomia

regionale.

Il disposto dell'art. 17 non resisterebbe alle censure delle

ricorrenti.

Altrettanto si dice degli artt. 11 e 12. La loro incostituzionalità

deriverebbe anche dal fatto che, in conformità degli artt. 9 n. 9 e 14

dello Statuto, l'utilizzazione delle acque pubbliche è stata

disciplinata dalle relative norme di attuazione (d.P.R. n. 381 del

1974). In particolare, l'art. 14 dello Statuto e gli artt. 7 e 8 del

d.P.R. n. 381, prevedono la necessità di intese in tale materia. In

ogni caso, sebbene la legge impugnata preveda diverse forme di

partecipazione, essa non attribuisce alle Province autonome quel ruolo

di codecisione nella determinazione del piano, richiesto per contro

dall'art. 14 dello Statuto. Anzitutto le Province non sono ricomprese

nell'art. 3, secondo comma, relativo alle osservazioni che alle

Regioni spetta formulare, né il riferimento può, sulla base di una

recente pronuncia della Corte, intendersi implicito: del resto, anche

questo Collegio avrebbe chiarito la differenza fra le procedure che

pongono le Province autonome su di un piano paritario rispetto al

Governo e quelle che invece prevedono solo l'acquisizione di un loro

parere. Analoghe osservazioni sono prospettate in riferimento alla

previsione del successivo art. 4.

Le disposizioni censurate contrasterebbero in modo ancora più

evidente con il quinto comma dell'art. 8 del d.P.R. n. 381 del 1974,

contenente la normativa di attuazione dello Statuto.

Infatti quest'ultima norma statuisce che il piano è deliberato

definitivamente in conformità di un'intesa fra i rappresentanti

statali e provinciali; esso è reso esecutivo con decreto del

Presidente della Repubblica su proposta conforme all'intesa raggiunta

del Ministro per i lavori pubblici e del Presidente della Giunta

provinciale interessata. Considerato in diritto :

1. - Oggetto del presente giudizio è la legge 27 dicembre 1977, n.

984 ("Coordinamento degli interventi pubblici nei settori della

zootecnia, della produzione ortoflorofrutticola, della forestazione,

dell'irrigazione, delle grandi colture mediterranee, della

vitivinicoltura e dell'utilizzazione e valorizzazione dei terreni

collinari e montani"). Qui importa ricordare, prima di tutto, che detta

legge individua gli organi competenti a fissare gli indirizzi generali

e gli obiettivi concernenti lo sviluppo dell'economia agricola

nazionale, nonché a coordinare gli interventi pubblici nei diversi

settori da essa contemplati (art. 1). A questo riguardo, essa

istituisce, nell'ambito del C.I.P.E., il Comitato interministeriale per

la politica agricola ed alimentare (C.I.P.A.A.), e ne regola la

composizione e le attribuzioni (artt. 2 e 3). È infatti previsto che

al C.I.P.A.A. competa:

a) predisporre lo schema di un piano nazionale, che in relazione ai

settori anzidetti deve occuparsi delle materie elencate all'art. 3, ed

è assoggettato alla procedura di approvazione, appositamente dettata

negli artt. 3 e 4, nella quale sono a vario titolo coinvolte, in una

prima fase le singole Regioni (art. 3, secondo comma), e

successivamente una commissione composta da un rappresentante di

ciascuna Regione e delle Province autonome di Trento e Bolzano (art. 4,

primo comma); dopo l'approvazione del piano nazionale le Regioni

vengono dal canto loro chiamate ad approvare propri programmi di

settore e a coordinarli con gli altri eventuali programmi generali

regionali e di assetto territoriale (art. 5);

b) coordinare gli interventi di competenza nazionale;

c) valutare annualmente lo stato di attuazione del piano nazionale e

dei programmi regionali e proporne eventuali variazioni ed

aggiornamenti, che richiedono la stessa procedura prescritta, nell'art.

4, per l'approvazione del piano nazionale;

d) presentare annualmente al Parlamento una relazione dettagliata

sullo stato di attuazione del piano nazionale e dei programmi regionali

(art. 6). Altre disposizioni riguardano le provvidenze finanziarie ed

indicano i soggetti che ne possono beneficiare, secondo le priorità

stabilite dagli Statuti e dalle leggi regionali (art. 7); altre ancora

specificano, con riguardo a ciascun settore, l'oggetto degli indirizzi

generali e degli interventi da attuare in conformità del piano

nazionale. Infine, la legge detta il regime dei finanziamenti, degli

stanziamenti e delle autorizzazioni delle relative spese, distintamente

previste per l'esercizio 1978 e per ciascuno degli esercizi inclusi in

due successivi stadi temporali (1979-1982; 1983-1987); spese suddivise,

a norma dell'art. 17, in importi di diverse entità, secondo il settore

dell'intervento pubblico.

2.1. - La disciplina testé richiamata è impugnata dalla Regione

Friuli-Venezia Giulia, nonché dalle Province autonome di Trento e

Bolzano. La Regione Friuli-Venezia Giulia censura l'intera legge in

esame come lesiva della sfera di competenza primaria ad essa

costituzionalmente garantita dall'art. 4 n. 2 dello Statuto speciale

(l.c. 31 gennaio 1963 n. 1) e dalle relative norme di attuazione

(d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116).

L'impugnativa è proposta sull'assunto che lo Stato abbia nella

specie inteso esplicare - in materia di agricoltura e foreste e a

livello legislativo, secondo la previsione dell'art. 3 della legge n.

382 del 1975 - la funzione di indirizzo e coordinamento delle

attività amministrative regionali. Tale funzione si concreterebbe,

tuttavia, in un limite per la potestà amministrativa della Regione,

correlativo, secondo la giurisprudenza di questa Corte, a quello che,

per la potestà legislativa regionale, discende dai principi stabiliti

dalle leggi dello Stato; esso non potrebbe dunque riferirsi che alle

attività amministrative regionali nelle materie di competenza

ripartita e sarebbe stato configurato precisamente in questo senso

nell'art. 43 del d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902. Posto ciò, la

ricorrente asserisce di essere secondo Statuto investita di competenza

primaria per la materia che lo Stato ha nel presente caso regolato e

deduce in conseguenza la incostituzionalità di tutte le disposizioni

della legge in esame sotto un duplice riflesso: per la parte in cui in

esse non si attribuisce alla Regione Friuli-Venezia Giulia il ruolo che

costituzionalmente le spetta nella determinazione degli indirizzi,

degli obiettivi e degli interventi contemplati dalla legge stessa; per

la parte in cui la funzione statale d'indirizzo e coordinamento viene

con esse implicitamente estesa anche alle attività amministrative

della Regione in materia di agricoltura e foreste.

Altre censure sono poi mosse, sempre in relazione agli invocati

parametri, nei confronti di puntuali statuizioni, le quali

offenderebbero in particolare l'autonomia della ricorrente. Tali, si

assume, sono le norme che, nell'estendere alla sfera delle ricorrenti

la funzione statale di indirizzo e coordinamento, attribuiscono per di

più questa funzione ad un organo diverso da quello indicato nell'art.

43 del citato d.P.R. 902/1975 (art. 2); non prescrivono l'intesa della

Regione Friuli-Venezia Giulia né in sede di predisposizione dello

schema di piano nazionale, per quanto concerne la ricorrente, né in

sede di previsione degli interventi di competenza nazionale da attuarsi

nel suo territorio (art. 3). L'impugnativa investe ad egual ragione le

disposizioni che mancano di subordinare all'intesa "necessaria e

differenziata" della Regione: l'adozione del testo definitivo del piano

nazionale, da sottoporre al Consiglio dei ministri (art. 4), la

valutazione dello stato di attuazione del programma regionale e

l'elaborazione delle relative proposte di variazione e di aggiornamento

(art. 6), l'operatività nell'ambito territoriale del Friuli-Venezia

Giulia dei previsti indirizzi obiettivi ed interventi (artt. da 8 a

15), la determinazione, per quanto d'interesse della Regione, delle

variazioni annuali dei finanziamenti (art. 17). Sono altresì censurati

l'art. 7, nella parte in cui predetermina, in via tassativa, i

beneficiari delle provvidenze anche per il Friuli-Venezia Giulia e

l'art. 17, già impugnato sotto altro riguardo, per l'ulteriore motivo

che esso estende alla ricorrente la settorializzazione del sistema dei

finanziamenti.

2.2. - Le Province autonome di Trento e Bolzano impugnano esse pure,

prima ancora che singole statuizioni, la legge n. 984/77 nella sua

interezza, per preteso contrasto con l'art. 8 n. 21 dello Statuto del

Trentino-Alto Adige, e con i relativi decreti di attuazione (d.P.R. nn.

279/74 e 381/74). L'invocata norma statutaria stabilisce la competenza

provinciale in tema di "agricoltura, foreste e corpo forestale,

patrimonio zootecnico ed ittico, istituti fitopatologici, consorzi

agrari e stazioni agrarie sperimentali, bonifica".

La sfera assegnata alle Province sarebbe stata ampliata e meglio

garantita, grazie alla legge costituzionale n. 1/71 e alle norme di

attuazione successivamente emanate proprio nella materia di cui si

occupa la legge impugnata. A parte la specifica previsione, in Statuto,

della competenza, peraltro primaria, che si assume violata, ve ne

sarebbero altre, dalle quali risulta che le Province di Trento e

Bolzano godono di un grado di autonomia diverso e più intenso rispetto

a quello delle altre Regioni: così, l'art. 78 dello Statuto speciale

riserva alle Province una quota parte delle somme stanziate "per

interventi generali dello Stato" disposti negli stessi settori di

competenza delle province "allo scopo di adeguare le finanze delle

Province autonome al raggiungimento delle finalità e all'esercizio

delle funzioni stabilite dalla legge". Questo criterio del collegamento

fra competenza e finanziamento, si soggiunge, sta a significare che

esclusivamente le Province sono responsabili della gestione delle

materie di loro competenza e costituisce un'ulteriore e specifica

conseguenza del vincolo che, posto nei confronti della legge statale a

tutela delle ricorrenti, non potrebbe, poi, non operare anche per

quanto concerne le esigenze del coordinamento. La fonte statutaria e la

normativa di attuazione avrebbero infatti soddisfatto queste esigenze,

in coerenza con la dedotta guarentigia dell'autonomia provinciale, solo

limitatamente a determinate materie e rimettendone in ogni caso la

disciplina a dirette intese fra Stato e Regione. Deporrebbero in questo

senso l'art. 14, secondo comma, dello Statuto (opere idrauliche), 15

(industria ed edilizia scolastica) e fra le norme di attuazione

adottate dopo l'entrata in vigore della legge costituzionale n. 1 del

1971, gli artt. 3, 4, 5 e 8 d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279 (agricolture e

foreste), 7-10 (acque pubbliche), 20 e 21 (urbanistica e opere

pubbliche di interesse e competenze dello Stato) del d.P.R. 22 marzo

1974, n. 381.

Nessun cenno della funzione di indirizzo e coordinamento, si afferma,

figura del resto nello Statuto della Provincia o nella normativa di

attuazione, nemmeno nelle specifiche disposizioni attuative che, in

materia di agricoltura e foreste, definiscono le residue competenze

dello Stato.

Diversa soluzione, si osserva poi, è accolta negli ordinamenti di

altre Regioni a Statuto speciale, nei quali la funzione in discorso è

espressamente assegnata allo Stato (art. 2, secondo comma, d.P.R. 19

giugno 1979, n. 348, norme di attuazione dello Statuto per la Sardegna;

43 d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902, norme di attuazione dello Statuto

Friuli-Venezia Giulia); e si soggiunge che a tal fine si è dovuto

comunque ricorrere a decreti presidenziali di attuazione dei rispettivi

Statuti, adottati con il previo intervento delle apposite commissioni

paritetiche. Tutto questo confermerebbe che i poteri di indirizzo e

coordinamento non potevano, nei riguardi della ricorrente, essere

istituiti ed esercitati mediante legge ordinaria, com'è invece

accaduto nella specie. La legge impugnata vulnererebbe dunque la sfera

dell'autonomia provinciale per aver prodotto la disciplina riservata

alla fonte sopraordinata (Statuto o normativa di attuazione).

In via subordinata, le ricorrenti deducono che, se pure la funzione

di indirizzo e coordinamento dovesse essere riconosciuta agli organi

statali, essa risulterebbe, ai fini del presente giudizio, comunque

illegittimamente configurata: sia perché ne è attributario un

comitato interministeriale, il C.I.P.A.A., in luogo degli organi,

Parlamento e Consiglio dei ministri, istituzionalmente preposti a

questa funzione nelle massime sedi rappresentative, e perché questa

deroga al normale regime delle competenze avrebbe indebitamente

attenuato una garanzia procedimentale già assicurata dalla testé

citata previsione della legge n. 382 del 1975 alle Regioni comuni,

della quale dovevano a maggior ragione godere le ricorrenti e le

Regioni a Statuto speciale; sia per il rilievo che l'indirizzo ed il

coordinamento, da attuarsi, com'è previsto nella legge, soprattutto

con il piano nazionale, avrebbe carattere talmente analitico, puntuale

e vincolante da non lasciare a Regioni o Province margini di effettiva

autonomia.

Con altri motivi del ricorso sono inoltre dedotti specifici profili

di incostituzionalità, che investono solo in parte la disciplina

contenuta nella legge in questione. Sempre sull'assunto che, riguardo

alle Province autonome, difetti il supporto costituzionale della

funzione qui esplicata dallo Stato, si censurano, ancora in riferimento

alla norma statutaria sopra indicata, le disposizioni concernenti gli

obiettivi specifici da perseguire, anche quantitativi, quali sono

quelli indicati agli artt. 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15, che alle

ricorrenti sarebbero imposti, in forza del secondo comma dell'art. 4,

pur se da esse apertamente contrastati. Gli artt. 11 e 12, relativi al

settore delle irrigazioni, sono altresì impugnati in riferimento agli

artt. 9 n. 9 e 14 dello Statuto, quali concretamente attuati dagli

artt. da 7 a 10 del d.P.R. n. 381 del 1974. Con ciò si lamenta la

violazione delle norme che prevedono la competenza delle Province in

ordine all'utilizzazione delle acque pubbliche, il loro parere

obbligatorio per le opere idrauliche della prima e seconda categoria,

un piano annuale di coordinamento predisposto d'intesa fra Stato e

Provincia per le opere idrauliche di rispettiva competenza, ed altro

piano generale stabilito d'intesa fra i rappresentanti dello Stato e

della Provincia in seno ad un apposito comitato. Le norme impugnate

avrebbero pertanto intaccato materie che, oggetto di minuziosa

disciplina a livello costituzionale, restano sottratte alla legge

ordinaria. Infine, è impugnato, in relazione all'art. 78 dello

Statuto, l'art. 17 della legge, perché non prevede che l'attribuzione

dei fondi alle Province di Trento e Bolzano avvenga in ragione di

particolari parametri (popolazione e territorio) indicati dalla norma

di raffronto.

3. - I ricorsi in esame sollevano questioni strettamente connesse. I

relativi giudizi sono pertanto riuniti e congiuntamente decisi.

4. - Delle impugnative proposte vanno anzitutto considerate quelle

che investono la legge n. 984 del 1977 nella sua interezza. Le

ricorrenti avanzano a questo riguardo due ordini di rilievi: le

Province di Trento e Bolzano deducono che la funzione in discorso non

è nei loro confronti contemplata, né dallo Statuto, né dalle

connesse disposizioni attuative, e lamentano quindi che essa sia stata

introdotta nella specie unilateralmente dallo Stato, mediante legge

ordinaria, la Regione Friuli-Venezia Giulia contesta, invece, che la

funzione di indirizzo e coordinamento, pur prevista dal d.P.R. n.

381/74 in attuazione del suo Statuto, possa essere legittimamente

estesa, come qui accade, alla materia dell'agricoltura e foreste. Si

tratta di due autonomi profili della specie. La Corte ritiene di

doverli esaminare distintamente.

5. - Il motivo di ricorso dedotto dalle Province di Trento e Bolzano

non merita accoglimento. La funzione statale di indirizzo e

coordinamento va, come la Corte ha precisato in più pronunzie,

ordinata ed esplicata in armonia con il sistema del decentramento. Se

così è, essa costituisce attuazione e sviluppo di un nucleo di

fondamentali principi dell'ordinamento costituzionale, che valgono

indistintamente per tutta la cerchia degli enti autonomi. Appunto per

questo, l'indirizzo e il coordinamento possono essere previsti, anche

nei confronti delle Regioni a statuto differenziato e delle Province di

Trento e Bolzano, dalla legge ordinaria dello Stato, oltre che dagli

Statuti speciali e dalle connesse disposizioni attuative.

6. - L'assunto della Regione Friuli-Venezia Giulia è, per quel che

ora importa precisare, il seguente: l'indirizzo ed il coordinamento

esercitato dagli organi centrali grava l'attività amministrativa

regionale di un limite che, secondo la giurisprudenza della Corte, deve

corrispondere a quello stabilito, per la sfera dell'autonomia

legislativa, dalla legislazione statale di principio. Questo limite, si

soggiunge, vale però solo nei confronti della competenza ripartita,

laddove la legge impugnata concerne materia di competenza primaria

della Regione. L'Avvocatura dello Stato replica che la previsione

dell'indirizzo e del coordinamento trova piena e puntuale

giustificazione nell'interesse nazionale, sottostante alla normativa

censurata e al suo carattere di legge-programma; ciò, precisamente, in

quanto il limite dell'interesse nazionale è consacrato in Statuto fra

quelli che circondano la stessa competenza primaria delle ricorrenti

(cfr. art. 4 dello Statuto speciale del Friuli-Venezia Giulia e art. 4

dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige).

Il titolo della contestata ingerenza dello Stato - di fronte alla

sfera garantita alle ricorrenti - risiede, allora, nella funzione di

indirizzo e coordinamento. In effetti, tutto il corpo della normativa,

che la legge impugnata contiene, è preordinato all'esercizio di detta

funzione: la definizione analitica degli indirizzi che individuano gli

obiettivi di ciascun settore, la previsione dei criteri di massima per

le esigenze da soddisfare, il conseguente sistema dei finanziamenti

sono strumentalmente connessi con il coordinamento degli interventi

pubblici, effettuato in sede di programmazione con le procedure e dagli

organi appositamente previsti. Non è poi controverso che la varia

materia di cui si occupa la legge ricada nell'ambito della competenza

primaria delle ricorrenti, così come risulta configurata, in relazione

all'agricoltura e foreste, sia nelle previsioni statutarie, sia nelle

norme di attuazione invocate in giudizio.

6.1. - Poste queste premesse, va subito aggiunta un'avvertenza: la

funzione di indirizzo e coordinamento, qual è contemplata nelle norme

di attuazione dello Statuto del Friuli-Venezia Giulia (art. 43 d.P.R.

25 novembre 1975, n. 902), non può essere intesa, come detta Regione

ha sostenuto nel presente giudizio, nel senso che essa si riferisce

necessariamente solo alle materie di competenza ripartita.

Alla stregua delle precedenti pronunzie di questo Collegio, si deve

escludere che la funzione in discorso serva ad introdurre nuovi limiti

rispetto a quelli già stabiliti, nel vigente sistema costituzionale,

in ordine alla sfera dell'autonomia regionale. Resta fermo, però, che

l'indirizzo e coordinamento posti in essere dallo Stato abbracciano

tutto l'ambito dei poteri costituzionalmente garantiti alle Regioni e

alle Province di Trento e Bolzano. Il corretto esercizio di questa

funzione implica, infatti, che le attività regionali restino

assoggettate al vincolo scaturente dalla legge o dal provvedimento

degli organi centrali. Tale vincolo (cfr. sentenza n. 150/1982) è,

poi, pienamente giustificato dalla necessità di soddisfare le istanze

unitarie: esso deve quindi poter operare, come esige la giurisprudenza

della Corte, senza che rilevi la distinzione fra Statuto speciale e

Statuto ordinario, o tra tipi e gradi di competenza degli enti

autonomi.

6.2. - Quanto si è sopra detto non toglie, bensì presuppone, che

nella specie vadano soddisfatte le condizioni perché il vincolo

costituito dall'indirizzo e coordinamento dispieghi effetti pur nei

confronti della competenza primaria delle ricorrenti, e anche se questa

competenza discende da uno Statuto di autonomia differenziata. È qui,

anzi, il punto sul quale va fermata l'attenzione.

Il richiamo dell'interesse nazionale che ha ispirato il legislatore

statale nel regolare il coordinamento e la stessa programmazione degli

interventi pubblici nel settore in considerazione non vale, come

vorrebbe l'Avvocatura, a fugare il dubbio di un'indebita compressione

della speciale autonomia garantita alle ricorrenti. Il perseguimento

delle esigenze unitarie, e così degli interessi che trascendono

l'ambito dell'ente autonomo, resta certo il necessario presupposto

giustificativo della funzione di indirizzo e coordinamento. Ma si

tratta pur sempre di una funzione istituzionalmente destinata a

comporre le esigenze unitarie e le istanze dell'autonomia in

conformità dei fondamentali criteri che presiedono alla distribuzione

delle competenze fra Stato e Regioni. Dove opera la guarentigia dello

Statuto speciale, le esigenze unitarie legittimano, sì, l'esercizio

dell'indirizzo e del coordinamento, ma in presenza di un interesse, che

deve nettamente configurarsi come insuscettibile di frazionamento o

localizzazione territoriale. Gli organi centrali possono in proposito

intervenire fin dove l'interesse da soddisfare sfugge necessariamente,

per natura o dimensione, all'apprezzamento dei legislatori e delle

amministrazioni locali. Altrimenti, va fatta salva la competenza

dell'ente autonomo: il quale gode in questo caso, proprio in

considerazione delle forme e condizioni particolari del suo status, di

maggiori possibilità di valutazione e di scelta, rispetto alla Regione

di diritto comune.

Nella presente controversia, ci troviamo di fronte a un diffuso e

dettagliato complesso di prescrizioni, che investono la materia

dell'agricoltura e foreste sotto i molteplici aspetti sopra richiamati

(v. n. 1). Si è così delineata una capillare e penetrante

interferenza della normazione statale nella sfera che si assume lesa.

Ora, la legge in esame ha come suo titolo giustificativo esclusivamente

quello di organizzare l'indirizzo ed il coordinamento delle attività

regionali nei settori ivi previsti. Essa eccede, tuttavia, dai confini

entro cui l'accentramento e l'uniformità della disciplina consentiti

dall'interesse nazionale sarebbero risultati compatibili con il

rispetto dell'invocato Statuto speciale. L'assetto normativo sottoposto

al sindacato della Corte potrebbe, quindi, uscire indenne da censura

solo se le esigenze unitarie, che qui si connettono con l'indirizzo ed

il coordinamento, fossero perseguite anche in forza, e con il supporto,

di un qualche altro limite dei poteri di autonomia: limite, s'intende,

sempre sancito in una fonte di rango costituzionale. Così non è,

però, nel caso attuale; e d'altra parte non è nemmeno dedotto

dall'Avvocatura che la legge dello Stato abbia per via delle sue

previsioni programmatorie posto principi dell'ordinamento giuridico, o

prodotto norme fondamentali delle riforme economico-sociali, o comunque

configurato altre idonee limitazioni delle competenze delle Regioni o

delle Province, ai sensi dei rispettivi Statuti speciali. Difettano

insomma i requisiti sopra enucleati, indispensabili perché la

previsione dell'indirizzo e del coordinamento, com'è congegnata nella

specie, possa operare nei confronti delle ricorrenti: e dunque sussiste

la dedotta violazione della competenza loro costituzionalmente

garantita in materia di agricoltura e foreste. Questa conclusione vale

evidentemente allo stesso titolo per la Regione Friuli-Venezia Giulia e

per le Province di Trento e Bolzano.

7. - Un'ultima precisazione va fatta a proposito del risultato cui la

Corte giunge con l'attuale decisione. L'illegittimità costituzionale

della legge n. 984 del 1977 viene dichiarata per la parte in cui le

disposizioni in essa contenute si riferiscono alle Regioni e alle

Province ricorrenti: invero, per le ragioni già spiegate, manca il

titolo che avrebbe giustificato l'estensione nei loro confronti

dell'intera legge censurata. Con ciò, resta però escluso

l'accoglimento dell'altra istanza della Regione Friuli-Venezia Giulia,

la quale, com'è sopra riferito, chiede alla Corte una distinta

declaratoria di incostituzionalità per la parte in cui la legge,

oggetto del presente giudizio, non riconosce "il ruolo" che ad essa

ricorrente costituzionalmente spetterebbe nella "determinazione degli

indirizzi obiettivi ed interventi ivi previsti". L'autonomia

differenziata della Regione è vulnerata dall'intero corpo delle

disposizioni che il legislatore statale ha dettato per il regolamento

della specie. Dopo la presente pronunzia, non residua, quindi, alcuna

previsione della normativa caducata, la quale possa concernere il ruolo

che si assume competere alla Regione Friuli-Venezia Giulia; ma è

appena il caso di aggiungere che il legislatore statale può sempre

ridisciplinare la materia, nei limiti e secondo i criteri sopra

indicati. I rilievi svolti assorbono, va infine detto, ogni ulteriore

profilo della questione.