Sentenza n. 34/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 17, comma

3, della legge della Regione Umbria 26 ottobre 1994, n. 35 (Riordino

delle funzioni amministrative regionali in materia di agricoltura e

foreste: scioglimento dell'Ente di sviluppo agricolo in Umbria - ESAU

- e istituzione dell'Agenzia regionale umbra per lo sviluppo e

l'innovazione in agricoltura - ARUSIA -), promosso con ordinanza

emessa il 12 marzo 1997 dal tribunale amministrativo regionale

dell'Umbria, iscritta al n. 502 del registro ordinanze 1997 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35, prima

serie speciale dell'anno 1997.

Visto l'atto di costituzione della Regione Umbria;

Udito nell'udienza pubblica del 16 giugno 1998 il giudice relatore

Carlo Mezzanotte;

Udito l'avvocato Giovanni Tarantini per la Regione Umbria.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio instaurato da un componente del

collegio dei revisori contabili dell'Agenzia regionale umbra per lo

sviluppo e l'innovazione in agricoltura, escluso dalla rielezione

dell'intero organo deliberata dal Consiglio della Regione Umbria a

seguito della decadenza e delle dimissioni di altri due componenti,

il tribunale amministrativo regionale dell'Umbria, con ordinanza del

12 marzo 1997, ha sollevato, in riferimento all'articolo 97 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'articolo

17, comma 3, della legge della Regione Umbria 26 ottobre 1994, n. 35

(Riordino delle funzioni amministrative regionali in materia di

agricoltura e foreste: scioglimento dell'Ente di sviluppo agricolo in

Umbria - ESAU - e istituzione dell'Agenzia regionale umbra per lo

sviluppo e l'innovazione in agricoltura - ARUSIA -), secondo il

quale, in relazione al collegio dei revisori contabili di detta

Agenzia, la decadenza, le dimissioni o il decesso di uno solo dei

componenti comporta la rielezione dell'intero organo.

Il remittente - premesso che il collegio dei revisori costituisce

una componente essenziale dell'ente regionale, con una posizione di

indipendenza ed autonomia che dovrebbe discendere anche dalla

stabilità della sua composizione - rileva che la disposizione

censurata apparirebbe "suscettibile di determinare disfunzioni

nell'operatività di tale organo (e, di riflesso, nell'operatività

dell'ente stesso)" e di arrecare pregiudizio alla sua imparzialità

ed autonomia, in violazione dell'art. 97 della Costituzione. La norma

impugnata, infatti, a suo avviso, sembrerebbe consentire la paralisi

temporanea dell'attività di controllo e favorire "l'esercizio di

manovre non sempre trasparenti", permettendo una continua

ricomposizione del Collegio dei revisori.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Umbria, nella persona

del Presidente della giunta, sostenendo l'infondatezza della

questione prospettata.

La Regione ritiene necessario collocare la disposizione censurata

nel contesto dell'intera legge regionale e dei principi

dell'ordinamento giuridico in materia di organi amministrativi.

L'art. 17, comma 3, della legge regionale n. 35 del 1994 sarebbe

volto proprio a garantire lo svolgimento dei compiti del collegio dei

revisori contabili in condizioni di imparzialità. Lo stretto

collegamento dell'Agenzia con l'indirizzo politico di maggioranza

(l'amministratore è nominato dalla Giunta regionale) esigerebbe,

infatti, che il collegio in questione esercitasse le sue funzioni

come espressione non solo della maggioranza, ma anche della minoranza

consiliare. Ciò sarebbe assicurato dal sistema del voto limitato

previsto dalla legge regionale per l'elezione dei componenti del

collegio e volto a garantirne l'indipendenza: la rielezione del solo

componente venuto meno rischierebbe di vanificare tale strumento

spostando gli equilibri a favore della maggioranza consiliare, e di

violare l'art. 17, comma 1, della medesima legge regionale, che esige

che la sostituzione avvenga con lo stesso meccanismo previsto per

l'elezione.

Quanto alla ipotizzata paralisi temporanea delle attività e dei

compiti del collegio, la Regione rileva che la legge prevede la

presenza di due membri supplenti nella composizione del collegio e

che tale disfunzione sarebbe, in ogni caso, preclusa, dall'istituto

della prorogatio che, tra l'altro, ha consentito al ricorrente nel

giudizio a quo di rimanere in carica fino all'insediamento del nuovo

collegio.

D'altra parte, osserva la Regione, il principio del buon andamento

richiederebbe comunque la tempestiva ricostituzione degli organi,

indipendentemente dalla proroga degli stessi e dalla disciplina

legislativa. Considerato in diritto

1. - Il tribunale amministrativo regionale dell'Umbria dubita

della legittimità costituzionale, in riferimento all'articolo 97

della Costituzione, dell'articolo 17, comma 3, della legge della

Regione Umbria 26 ottobre 1994, n. 35 (Riordino delle funzioni

amministrative regionali in materia di agricoltura e foreste:

scioglimento dell'Ente di sviluppo agricolo in Umbria - ESAU - e

istituzione dell'Agenzia regionale umbra per lo sviluppo e

l'innovazione in agricoltura - ARUSIA -), che stabilisce, per ciò

che riguarda il collegio dei revisori dell'Agenzia, che la decadenza,

le dimissioni o il decesso di uno solo dei componenti comporta la

rielezione dell'intero organo.

Ad avviso del remittente, una simile previsione contrasterebbe con

il principio dell'efficienza della pubblica amministrazione a causa

delle condizioni di precarietà nelle quali verrebbe ad operare il

collegio dei revisori, i cui componenti verrebbero privati della

garanzia di una durata legale del mandato ed esposti all'alea di

manovre non sempre trasparenti, intese a provocare la sostituzione

dei componenti non graditi, con conseguente pregiudizio della

posizione di imparzialità e di autonomia dell'organo.

2. - La questione non è fondata.

Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, in materia di

organizzazione dei pubblici uffici, nell'osservanza dei limiti

segnati dai principi di imparzialità e buon andamento della pubblica

amministrazione, spetta al legislatore, statale e regionale, un ampio

margine di discrezionalità, il cui esercizio può essere sottoposto

a censura solo allorquando si dimostri la palese arbitrarietà o la

manifesta irragionevolezza della scelta compiuta (sentenze nn. 135,

63 e 40 del 1998, 320, 153 e 59 del 1997, 63 del 1995).

Nel caso in esame i limiti imposti alla discrezionalità del

legislatore dall'art. 97 della Costituzione non sono stati superati.

L'obiettivo perseguito dalla legge regionale umbra in tema di

composizione del collegio dei revisori dell'Agenzia regionale è

quello di garantire una adeguata presenza delle minoranze nell'organo

di controllo: a questo fine è rivolta la previsione che i componenti

del collegio (tre membri effettivi e due supplenti, tutti iscritti

nel registro dei revisori contabili) siano eletti dal Consiglio

regionale con voto limitato e a questo medesimo fine corrisponde

l'art. 17, comma 3, della legge regionale n. 35 del 1994, che impone

la rinnovazione integrale del col-legio nelle ipotesi di decadenza,

decesso o dimissioni di alcuno dei suoi componenti. Tale scelta

procede evidentemente dall'idea che, in relazione ad un ente,

definito organismo tecnico-operativo e strumentale della Regione,

dotato di autonomia amministrativa, patrimoniale, contabile e

finanziaria, e articolato in due soli organi, l'amministratore unico

e il collegio dei revisori, l'effettività dell'attività di

controllo svolta da quest'ultimo, essendo la sua elezione attribuita

all'organo di rappresentanza politica, postuli la presenza di membri

eletti dalla minoranza.

Non è verosimilmente estranea alla soluzione prescelta la

considerazione sia della posizione centrale che l'Agenzia è

destinata ad assumere nel disegno di riordino delle funzioni

amministrative regionali in materia di agricoltura e foreste, sia

della particolare rilevanza delle attribuzioni riservate al collegio

dei revisori; le quali, se di norma hanno natura prevalentemente

tecnica, in non pochi casi comprendono attività suscettibili di

incidere nel merito delle scelte lato sensu politiche demandate

all'ente, in qualche modo condizionandole.

La recente legge regionale 9 giugno 1998, n. 19 (Strutture

operative nell'agricoltura: disciolto ESAU ed ARUSIA), ha potenziato

le verifiche sui risultati della gestione, che, secondo il modello

del d.P.R. 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione

dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della

disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della

legge 23 ottobre 1992, n. 421), a cui la Regione vorrebbe ispirarsi,

non costituiscono più compito esclusivo dell'organo di controllo, ma

vengono configurate come una sorta di fase necessaria

dell'amministrare e sono sottoposte alla valutazione di un'apposita

conferenza tra la Regione e l'Agenzia. Le innovazioni introdotte da

tale legge, sulle quali questa Corte non è chiamata a pronunciarsi,

lasciano inalterati i compiti del collegio dei revisori, tra i quali

spiccano, accanto al riscontro contabile e alle altre funzioni di

controllo elencate nell'art. 19 della legge n. 35 del 1994, i pareri

che esso è chiamato a rendere sui programmi annuali dell'Agenzia nei

quali devono essere individuate le attività da svolgere e indicati i

settori di intervento, le iniziative progettuali, i beneficiari, le

previsioni di spesa, i mezzi per attuare tali iniziative, nonché gli

strumenti per la verifica dei risultati. Se poi si considera che

l'azione amministrativa dell'Agenzia, come si desume dall'art. 18 in

tema di attribuzioni dell'amministratore unico, è subordinata alle

previsioni programmatiche e alle direttive del Consiglio e della

Giunta regionale, non appare affatto arbitraria la decisione di

proteggere con stringenti garanzie l'articolarsi dell'attività di

controllo, e di configurare il collegio dei revisori come sede nella

quale i componenti eletti dalle minoranze consiliari possano assumere

all'occorrenza un ruolo di stimolo.

3. - Se dunque la scelta di assicurare con lo strumento tecnico

dell'elezione con voto limitato la presenza di membri riferibili alla

minoranza non è manifestamente irragionevole né arbitraria, non è

censurabile, secondo i criteri che presiedono al sindacato condotto

in riferimento all'art. 97 della Costituzione, il fatto che la legge

regionale abbia considerato la partecipazione minoritaria

all'attività di controllo come coessenziale all'esistenza stessa

dell'organo cui tale funzione è attribuita.

Deve pertanto ritenersi non palesemente incongrua rispetto a questa

finalità la previsione che, in caso di cessazione dall'incarico di

taluno dei componenti prima della naturale scadenza del mandato, il

collegio dei revisori venga rinnovato per intero, affinché sia

mantenuta in seno al collegio la proporzione tra componenti eletti

dalla maggioranza e componenti eletti dalla minoranza. La

surrogazione con semplice deliberazione di maggioranza del Consiglio

regionale avrebbe potuto infatti vanificare l'effettività della

scelta organizzativa e della finalità garantistica che l'ha

ispirata.

Non si può dire che la soluzione prescelta sia l'unica idonea a

condurre a conseguenze la concezione che fa da sfondo al sistema

dell'elezione con voto limitato. Differenti soluzioni, pure previste

in altri ordinamenti regionali - nei quali, ad esempio, la funzione

di garanzia dell'equilibrio tra maggioranza e minoranza è attribuita

al Presidente del Consiglio regionale - avrebbero potuto essere

adottate, ma proprio nella scelta tra queste soluzioni sta l'ambito

della discrezionalità rimessa al legislatore, statale o regionale,

in materia di organizzazione dei pubblici uffici. In sede di

controllo di legittimità da parte di questa Corte rileva soltanto

che la finalità di garanzia non è stata assunta arbitrariamente e

non è riscontrabile nella legge regionale alcuna palese

discontinuità, sproporzione o incongruenza tra il mezzo prescelto e

il fine perseguito, posto che anche il modello adottato dal censurato

art. 17, comma 3, è inteso a garantire, in linea tendenziale, il

prestabilito rapporto tra maggioranza e minoranza nel collegio.

4. - Una volta chiarito che la disciplina posta dall'art. 17

esprime un'istanza di moderazione del potere di maggioranza

nell'attività di controllo, anche il rilievo del remittente secondo

cui, in base al previsto meccanismo di surrogazione, i singoli membri

del collegio verrebbero privati della garanzia della durata

dell'incarico non può condurre a censurare la scelta del legislatore

umbro. Non appare infatti né arbitrario né irragionevole che, nel

bilanciamento fra l'interesse individuale dei singoli revisori alla

certezza della durata dell'incarico e l'esigenza di assicurare una

più incisiva e trasparente attività di controllo

sull'amministrazione dell'ente facendo sì che in esso non venga mai

ad affievolirsi la possibilità dell'apporto critico dei revisori

eletti dalla minoranza consiliare, la scelta legislativa sia caduta

su quest'ultima.