Sentenza n. 34/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, primo e

terzo comma, legge 20 luglio 1952 n. 1126 (Disposizioni integrative in

materia valutaria e di commercio con l'estero), promosso con ordinanza

emessa il 17 marzo 1977 dal Tribunale di Firenze nel procedimento

civile vertente tra Burgassi Silvano ed il Ministero del Commercio con

l'estero nonché il Ministero del Tesoro, iscritta al n. 2 del registro

ordinanze 1978 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 74 dell'anno 1978.

Visto l'atto di costituzione di Burgassi Olinto nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'8 gennaio 1986 il Giudice relatore

dott. Francesco Saja;

udito l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con decreto del 17 maggio 1974 il Ministero per il Commercio

con l'estero assumeva che l'impresa di Burgassi Silvano aveva importato

con ritardo, rispetto ai termini prestabiliti dal Ministero stesso, un

quantitativo di merci dall'estero e per l'effetto disponeva la

riscossione della cauzione prestata dal Burgassi mediante fideiussione

bancaria.

Analogo decreto veniva emesso dal Ministero il 21 maggio

successivo, sempre per ritardo nell'importazione.

Con citazione del 10 settembre 1975 il predetto conveniva davanti

al Tribunale di Firenze il nominato Ministero e quello del Tesoro per

sentirli condannare alla restituzione delle somme percepite, previa

disapplicazione dei due citati decreti, in quanto emessi sulla base di

disposizioni di legge (artt. 1, 3, 4 e 5 l. 20 luglio 1952 n. 1126) da

ritenere costituzionalmente illegittime.

Il Tribunale adito con ordinanza del 17 marzo 1977 (reg. ord. n. 2

del 1978) sollevava questione di legittimità costituzionale, in

riferimento all'art. 23 Cost., dell'art. 1, commi primo e terzo, l. n.

1126 del 1952. Questo articolo disponeva: "i pagamenti anticipati delle

merci da importare sono subordinati alle prestazioni di cauzione a

favore dell'Ufficio italiano dei cambi da parte dell'importatore"

(primo comma), e poi: "La misura della cauzione è stabilita con

decreto del Ministro per il Commercio con l'estero" (terzo comma). Il

quarto comma stabiliva che la cauzione poteva essere sostituita da

fideiussione bancaria.

Il collegio rimettente precisava trattarsi non già delle norme che

stabilivano i termini entro i quali l'importazione doveva avvenire,

sotto comminatoria di perdita della cauzione: su queste norme, infatti,

non sorgeva alcun dubbio di costituzionalità. Si trattava soltanto del

potere di imporre la cauzione stessa, attribuito al Ministro

dall'impugnato art. 1, commi primo e terzo, l. n. 1126 del 1952.

Infatti il versamento di una somma di denaro ovvero l'ottenimento di

una fideiussione bancaria, in ogni caso onerosi per l'importatore anche

nell'eventualità di successiva restituzione, dovevano ritenersi come

"prestazioni patrimoniali" imposte, ai sensi dell'art. 23 Cost. Ed era

evidente, secondo il Tribunale, come non fosse rispettata la riserva di

legge prevista da quest'ultimo articolo, poiché l'autorità

amministrativa disponeva di una discrezionalità illimitata nello

stabilire la misura della somma da prestare.

2. - Interveniva la Presidenza del Consiglio dei ministri, la quale

escludeva che la cauzione in questione avesse natura di prestazione

patrimoniale imposta, stante la sua temporaneità e la finalità

cautelativa, che la rendeva assimilabile agli analoghi istituti del

diritto civile dei contratti.

3. - Burgassi Olinto, costituitosi quale successore del suddetto

Silvano, affermava preliminarmente che le disposizioni statuenti i

termini d'importazione, previste dall'art. 41. n. 1126 del 1952, non

erano state mai emanate.

Nel merito, egli aderiva alle argomentazioni del Tribunale

rimettente. Considerato in diritto :

1. - La legge 20 luglio 1952 n. 1126 detta disposizioni integrative

in materia valutaria e di commercio con l'estero e, in particolare,

disciplina i pagamenti anticipati delle merci importate, vale a dire

quelli effettuati prima dell'arrivo delle merci stesse nel territorio

della Repubblica e del loro "sdoganamento". In particolare, il

legislatore ha inteso garantire l'obbligo, gravante sull'importatore,

che abbia anticipatamente ottenuto dall'Ufficio italiano dei cambi una

concessione di valuta, di destinare realmente la medesima

all'importazione, per la quale la detta concessione è stata chiesta ed

accordata. A tal fine, ha disposto che la concessione sia subordinata

al versamento di una cauzione, ovvero all'assunzione di una

fideiussione bancaria, a favore del suddetto Ufficio (art. 1, primo e

quarto comma). Per il caso di inadempimento, ha sancito l'incameramento

totale o parziale della cauzione, a seconda che l'importazione non sia

stata effettuata in tutto ovvero in parte (art. 4, primo e secondo

comma), esclusi peraltro espressamente i casi in cui l'inosservanza

dell'obbligo sia stata determinata da causa non imputabile

all'importatore (art. 5, primo comma).

2. - Relativamente alla misura della cauzione, l'art. 1, terzo

comma, l. cit. dispone che essa viene stabilita con decreto del

Ministro per il Commercio con l'estero.

Contro questa norma si dirige appunto il dubbio di illegittimità

costituzionale sollevato nell'ordinanza di rimessione in riferimento

all'art. 23 Cost., il quale dispone che "nessuna prestazione personale

o patrimoniale può essere imposta se non in base a legge". In

proposito opina il giudice a quo che la norma impugnata, consentendo

all'Esecutivo di determinare l'entità della cauzione (o fideiussione),

gli conferisca in realtà il potere di incidere senza limiti,

legislativamente determinati, sul patrimonio dell'importatore: il che

contrasterebbe con la riserva di legge stabilita dal precetto

costituzionale ora citato.

Prima di affrontare tale questione, è opportuno ricordare che nel

corso del giudizio di costituzionalità è sopravvenuta la sentenza

della Corte di giustizia delle Comunità europee 9 giugno 1982 (causa

n. 95/1981), la quale ha dichiarato che la Repubblica italiana con la

norrativa della cit. l. n. 1126 del 1952 ha violato gli artt. 30 e 36

del Trattato CEE, in quanto la già detta cauzione potrebbe ostacolare

la libera circolazione dei beni nell'ambito comunitario; la suddetta

decisione non rileva però nella fattispecie, perché il rapporto

dedotto nel giudizio di merito, come dalle parti non si contesta, è

estraneo all'ordinamento comunitario (in caso diverso, sarebbe stato

applicabile il principio enunciato da questa Corte con la sent. n. 113

del 1985).

3. - Ciò precisato, si rileva che, seppure la cauzione de qua (ed

anche la fideiussione bancaria, la quale si risolve pur sempre in un

onere economico) possa essere considerata quale prestazione imposta ai

fini del cit. art. 23 Cost., la questione sollevata dal giudice

rimettente non appare fondata.

La disposizione costituzionale ora ricordata (che trova

significativamente la sua collocazione nel Titolo I della Parte I della

Carta fondamentale, relativo ai rapporti civili, mentre i rapporti

economici sono regolati dal Titolo III) è diretta a garantire la

libertà individuale sia personale che patrimoniale. A tal fine il

legislatore ha fatto ricorso al meccanismo della riserva di legge; la

quale, però, com'è ius receptum, ha carattere relativo, poiché

consente che il precetto espresso dalla norma primaria possa essere

integrato da atti amministrativi che lo rendano meglio aderente alla

multiforme realtà socioeconomica.

Naturalmente, l'ambito in cui può ritenersi consentito

l'intervento dell'Amministrazione è molto più limitato per le

prestazioni personali che per quelle patrimoniali: e ciò sia perché

sostanzialmente eterogeneo ne è il rispettivo oggetto, sia perché,

mentre riguardo alle prime di norma valgono criteri già consolidati

nella coscienza collettiva come espressione della nostra civiltà

giuridica, sulle seconde incidono notevolmente la varietà e la

intrinseca mutevolezza delle situazioni prese in considerazione, le

quali sono collegate al continuo fluire delle vicende economiche e

quindi generalmente irriducibili a trattamenti omogenei.

4. - Peraltro, anche relativamente a queste ultime, le sole qui in

questione, è pur sempre necessario che il legislatore indichi

compiutamente il soggetto e l'oggetto della prestazione imposta, mentre

l'intervento complementare ed integrativo da parte della pubblica

amministrazione deve rimanere circoscritto alla specificazione

quantitativa (e qualche volta, anche qualitativa) della prestazione

medesima: senza che residui la possibilità di scelte del tutto libere

e perciò eventualmente arbitrarie della stessa pubblica

amministrazione, ma sussistano nella previsione legislativa -

considerata nella complessiva disciplina della materia - razionali ed

adeguati criteri per la concreta individuazione dell'onere imposto al

soggetto nell'interesse generale.

In tali sensi è costante l'orientamento della Corte (v. sentt. n.

4, 30 e 122 del 1957; 70 del 1960, in motivazione; 48 del 1961; 72 e

129 del 1969; 144 del 1972, in motivazione; 257 del 1982; ordd. n. 31 e

139 del 1985); né si ravvisano, ovvero vengono prospettati dalle

parti, motivi per discostarsi da esso.

5. - Seguendo la ricordata giurisprudenza, si deve escludere che la

norma impugnata sia costituzionalmente illegittima: essa, infatti, se

intesa al di là del mero elemento letterale e considerata nella sua

effettiva portata, non determina il pericolo di un'arbitraria invasione

da parte della pubblica amministrazione nella sfera patrimoniale

dell'importatore. Se per l'osservanza dell'art. 23 Cost. non è certo

sufficiente una norma primaria che sia soltanto attributiva di

competenza agli organi esecutivi, d'altro canto, la delimitazione della

potestà amministrativa non deve necessariamente risultare dalla

formula della norma stessa, ma ben si può ricavare da tutto il

contesto della disciplina relativa alla materia di cui essa fa parte.

Nella fattispecie, dalla legislazione valutaria, considerata sia

complessivamente sia con particolare riguardo al settore del commercio

con l'estero, si rileva agevolmente che la pubblica amministrazione non

ha un illimitato potere discrezionale, ma subisce effettive limitazioni

in conseguenza di tutti i fattori rilevanti sul contenuto del

provvedimento. Fattori i quali vanno dal controllo sul corso dei cambi

alla situazione della bilancia dei pagamenti, dall'entità

dell'inflazione alla quantità delle riserve monetarie e, in breve, a

tutti gli altri elementi che influiscono sull'andamento dell'economia e

quindi sullo sviluppo economico della Nazione.

Ne discende che la natura tecnica dei suddetti criteri, come questa

Corte ha ripetutamente affermato (vedansi ancora, le sentt. n. 122 del

1957; n. 48 del 1961; n. 72 del 1969; n. 257 del 1982; ord. n. 31 del

1985), esclude la sussistenza di un potere della pubblica

amministrazione Così ampio, da potere sconfinare nell'arbitrario;

esso, per contro, risulta circoscritto nell'ambito della cosiddetta

discrezionalità tecnica, che impone all'Amministrazione di adottare,

previ i necessari accertamenti di fatto, soluzioni imposte dagli

anzidetti criteri.

6. - Da un diverso angolo visuale, può aggiungersi che

l'esclusione dell'eventualità di un arbitrio dell'Amministrazione

riceve conferma dal modulo procedimentale previsto per l'emanazione del

provvedimento in esame.

Infatti, il Ministero del Commercio con l'estero è tenuto, secondo

il suo ordinamento generale e in relazione agli interessi da tutelare,

ad agire in consonanza con il Ministero del Tesoro, la Banca d'Italia,

e l'Ufficio italiano dei cambi: e la collaborazione di più organi,

come questa Corte ha già ritenuto (sent. n. 4 del 1957; n. 72 del

1969; n. 257 del 1982; ord. n. 31 del 1985), costituisce efficace

elemento di cautela contro eventuali arbitri della pubblica

amministrazione, per effetto della reciproca influenza che la

determinazione di ciascuno di essi spiega sugli altri e, in definitiva,

sulla decisione dell'autorità competente all'emanazione del

provvedimento finale.

Né si può trascurare la circostanza che la misura della cauzione

va fissata dal Ministero del Commercio con l'estero mediante atto

generale, il quale, come tale, si rivolge ad una pluralità

indeterminata di destinatari, con la necessaria conseguenza che esso

deve ispirarsi alle complessive esigenze economiche del settore. in

modo che resti esclusa la possibilità di ingiustificato

discriminazioni soggettive.

7. - L'esistenza dei limiti ora indicati, che adeguatamente

circoscrivono il potere dell'autorità amministrativa, trova puntuale

riscontro nell'attuazione data alla norma impugnata dal Ministero del

Commercio con l'estero. Il quale, infatti, ha determinato la cauzione

in una misura che nelle varie epoche ha oscillato tra il 5 % e il 10 %

del controvalore delle merci da importare (D.M. 29 luglio 1955, 28

dicembre 1956 e 21 marzo 1974, rispettivamente pubblicati nella G. U.

del 30 luglio 1955 n. 174, 2 gennaio 1957 n. 1 e 22 marzo 1974 n. 77) e

quindi in una entità non eccessiva e tanto meno vessatoria, diretta

alle finalità implicitamente indicate dalla legge, ossia agli

obiettivi vincolati dall'andamento complessivo dell'economia nazionale.

È intuitivo che una misura sproporzionata della cauzione sarebbe

in contrasto con l'indicazione della normativa primaria, la quale non

potrebbe logicamente consentire che l'oggetto di prestazioni

strumentali (quali la cauzione o la fideiussione) assuma dimensioni

eccessive rispetto al contenuto dell'obbligo principale. Tanto più che

la legge prevede nell'art. 6 un ulteriore (e forse più efficace) mezzo

di coazione, statuendo che "indipendentemente dall'incameramento della

cauzione, rimangono ferme le sanzioni previste per le infrazioni alle

disposizioni valutarie del r.d.l. 5 dicembre 1938 n. 1928 convertito

nella legge 2 giugno 1939 n. 739 e successive modificazioni".

8. - Il giudice a quo riconosce che la materia valutaria, anche per

quanto riguarda il commercio con l'estero, richiede di norma

provvedimenti urgenti e di vario contenuto, resi indispensabili dalle

pressanti e mutevoli esigenze dell'economia nazionale, a sua volta

profondamente influenzata da quella internazionale. Ma, dopo tale

esatta premessa (le suindicate esigenze informano anche il recente

disegno di legge n. 316/A, concernente la revisione della legislazione

valutaria e presentato al Senato nel corso dell'attuale legislatura),

lo stesso giudice, senza neppure tentare di cogliere l'effettiva

volontà della norma impugnata, aprioristicamente afferma che, onde

evitare la violazione dell'art. 23 Cost., sarebbe indispensabile

ricorrere a due rimedi, prospettati in alternativa.

Questi però, osserva la Corte, anche in sé considerati,

indipendentemente dalla già criticata prospettiva di fondo, non sono

per nulla convincenti.

Non può invero condividersi l'affermazione secondo cui ogni

intervento in materia dovrebbe avvenire con decreto legge, in quanto

ciò urta chiaramente contro la stessa volontà del Costituente,

comportando la conseguente e necessaria trasformazione della riserva

relativa di legge in riserva assoluta.

Né può accettarsi l'altra affermazione, con la quale si deduce

che la norma primaria dovrebbe indicare almeno la misura massima della

prestazione imposta. Invero, come questa Corte ha ripetutamente

ritenuto (sentt. nn. 4 e 30 del 1957; n. 257 del 1982), la circostanza

che la legge non fissi il massimo della prestazione non basta a

vulnerare il precetto dell'art. 23 Cost., essendo invece necessario e

sufficiente che essa (considerata, come già si è detto, nel suo

complesso e al di là della formulazione letterale della singola

disposizione) sia congegnata in modo che l'atto dell'Amministrazione

non possa trasmodare in arbitrio.

In base a quanto fin qui osservato, è innegabile che tale

pericolo, sia sotto il profilo contenutistico che sotto quello

procedimentale, non ricorre nella fattispecie: sicché deve ritenersi

che la norma impugnata - la quale fa parte integrante di una composita

disciplina, diretta alla tutela di un interesse di indubbio rilievo

costituzionale, quale l'economia nazionale - non è in contrasto con

l'indicato parametro costituzionale.