Sentenza n. 339/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Piemonte riapprovata il 12 ottobre 1993 dal Consiglio regionale

(Norme sul prestito e l'esportazione di beni culturali conservati in

Piemonte), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri notificato il 30 ottobre 1993, depositato in cancelleria il

9 novembre 1993 ed iscritto al n. 72 del registro ricorsi 1993;

Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;

Udito nell'udienza pubblica del 26 aprile 1994 il Giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Uditi l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il ricorrente

e l'avvocato Valerio Onida per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 30 ottobre 1993 il Presidente del

Consiglio dei ministri ha proposto questione di legittimità

costituzionale in via principale nei confronti della legge regionale

del Piemonte, approvata dal Consiglio regionale in seconda lettura a

maggioranza assoluta il 12 ottobre 1993, che detta "norme sul

prestito e l'esportazione di beni culturali conservati in Piemonte",

denunciandone il contrasto con gli artt. 9, 10, 25, 41, 42, 97 e 117

della Costituzione.

Il ricorrente ritiene che la legge nel suo complesso si

risolverebbe in una vera e propria avocazione da parte della Regione

Piemonte di funzioni legislative ed amministrative che competono allo

Stato, in quanto:

a) stabilisce un assetto di competenze regionali al di fuori

del necessario quadro di riferimento di legislazione statale,

prescindendo dalla legge 1 giugno 1939, n. 1089 ed in mancanza della

legge prevista dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 per la

individuazione delle funzioni regionali in materia di beni culturali;

b) definisce il suo campo di applicazione in base a criteri

soggettivi e formali, quali l'appartenenza giuridica dei beni, che

non riflettono un carattere locale dell'interesse;

c) interviene su aspetti, come l'esportazione, in cui la tutela

è inscindibilmente legata alla nazionalità dell'interesse.

L'art. 1, nel riassumere le finalità della legge, afferma che la

Regione disciplina nell'ambito delle proprie competenze, in

attuazione degli artt. 9 e 117 della Costituzione, il prestito e

l'esportazione dei beni culturali conservati in Piemonte. Ad avviso

del ricorrente questa disposizione, in assenza dell'intermediazione

di una legislazione statale di principio, sarebbe espressione di una

funzione legislativa della regione a statuto ordinario con caratteri

di potestà legislativa esclusiva, in contrasto con l'art. 117 della

Costituzione.

Gli artt. 1, 2, 3 e 4 disciplinano il "prestito", figura nota

soltanto per i libri delle biblioteche, ma non per le cose di

interesse storico e artistico; ne deriva un'ambiguità di fondo della

legge regionale, che afferma di "normare" il prestito, ma non lo

definisce e neppure lo regola.

Con riguardo all'esportazione dei beni librari, il ricorrente

osserva che la relativa funzione è stata delegata, e non trasferita,

alle regioni dall'art. 9 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 3. Pertanto,

l'art. 2 (e gli artt. 1, 4, 5 e 6 nella parte in cui si riferiscono

ai libri) travalicherebbero i limiti posti alla potestà legislativa

regionale nelle materie delegate, fissati dall'art. 117, ultimo

comma, della Costituzione e dall'art. 7 del d.P.R. n. 616 del 1977.

Gli artt. 3, 4 e 5 prevedono che l'esportazione dei beni storico-artistici conservati in Piemonte sia subordinata ad una

autorizzazione, licenza o nulla-osta dell'Amministrazione regionale.

Richiamando la sentenza n. 277 del 1993 di questa Corte, il

ricorrente osserva che l'attribuzione della qualifica di interesse

locale alla raccolta di un museo non può essere automaticamente

trasferita ai singoli beni. In attesa della preannunciata normativa

di trasferimento o di delega, nella quale dovrebbero essere definite

le diverse competenze e il loro congiunto operare per la tutela e

l'incremento di valori culturali, la situazione normativa è

caratterizzata dall'attribuzione allo Stato dei poteri inerenti alla

protezione del patrimonio storico e artistico della Nazione. Da

queste premesse il ricorrente trae la conseguenza che l'attributo

della nazionalità dell'interesse culturale assume la sua massima e

decisiva rilevanza proprio in relazione all'esportazione dei beni

culturali, il cui controllo dovrebbe fondarsi sul valore nazionale

del bene culturale, sia in attuazione dell'art. 9 della Costituzione,

sia in osservanza degli obblighi che derivano dall'appartenenza

dell'Italia alla Comunità europea.

Oltre a questi rilievi generali, il ricorrente osserva che gli

artt. 3 e 4 della legge denunciata non conterrebbero alcuna

disciplina sostanziale dell'autorizzazione regionale, lasciando la

più assoluta incertezza circa i criteri legali di rilascio o diniego

dell'autorizzazione.

Gli artt. 4, 5, 6 e 7 della legge regionale, riferendosi ad

aspetti consequenziali a quelli contenuti negli artt. 1, 2 e 3, ne

dovrebbero condividere la sorte, per la lesione dei principi della

Costituzione. Un vizio autonomo è dedotto per l'art. 6, che applica

alle violazioni della legge regionale le sanzioni previste dagli

artt. 65 e 66 della legge n. 1089 del 1939, quindi anche quelle

penali, determinando un'indebita interferenza nella materia penale,

riservata esclusivamente alla legge statale.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Piemonte, in persona

del Presidente della Giunta regionale, concludendo per la non

fondatezza delle questioni.

In una memoria depositata in prossimità dell'udienza la Regione

osserva che la materia del controllo sull'esportazione temporanea o

definitiva, e più in generale sul trasferimento temporaneo dei beni

appartenenti a musei e biblioteche di enti locali o di interesse locale, è caratterizzata da incertezze, legate alla perdurante inerzia

del legislatore statale nell'emanare la legge sulla tutela dei beni

culturali prevista dall'art. 48 del d.P.R. n. 616 del 1977, che

rischiano di tradursi di fatto in vuoto o insufficienza di controllo.

La legge regionale denunciata avrebbe inteso disciplinare i

procedimenti per l'esercizio delle funzioni spettanti in materia alla

Regione, senza sottrarre competenze allo Stato, muovendosi entro il

vigente assetto di attribuzioni, nel quale le competenze proprie e

delegate della Regione si riferiscono non solo ai beni librari, ma a

tutti i beni culturali di interesse locale. In proposito la Regione

richiama la sentenza della Corte n. 278 del 1991, in materia di

licenza o nulla osta per l'esportazione. La legge regionale non

pretende di sostituire la disciplina sostanziale delle leggi statali,

ma si limita a disciplinare i procedimenti per l'esercizio delle

competenze proprie, colmando un vuoto che rischia altrimenti di

tradursi in un difetto di protezione dei beni culturali, giacché è

incerto il modo in cui si esercitano i controlli sulle esportazioni

temporanee di opere conservate in musei di enti locali.

Per quanto attiene alla figura del prestito, essa si riferirebbe

ai casi in cui un'opera conservata in un museo viene temporaneamente

trasferita in un luogo diverso al fine di consentirne la migliore

fruizione pubblica, ad esempio mediante l'esposizione in mostre.

Così configurato, il prestito costituirebbe una fattispecie

agevolmente riconducibile alla conservazione e manutenzione delle

cose raccolte nei musei, in quanto controllare il trasferimento delle

cose stesse consente di evitare possibili pregiudizi, come pure al

funzionamento dei musei, che non sono solo una raccolta statica di

beni, ma organismi culturali il cui funzionamento richiede anche lo

svolgimento delle attività, compreso il prestito delle proprie

opere, necessarie ed opportune per realizzare la migliore fruizione

dei beni culturali.

Per la materia dell'esportazione la disciplina dettata dalla legge

censurata non esorbiterebbe, quanto all'oggetto, dalle attribuzioni

regionali. Anche per i beni storico-artistici, infatti, la competenza

regionale si porrebbe come strumentale e connessa a quella

concernente il funzionamento dei musei e la conservazione e

manutenzione dei beni in essi custoditi.

La Regione sostiene che il patrimonio storico ed artistico della

Nazione, tutelato dalla norma costituzionale, non è limitato ai beni

di interesse nazionale, contrapposti a quelli di interesse locale.

Anche i beni culturali di interesse locale sono parte di questo

patrimonio e debbono ricevere quella specifica protezione che si

realizza con il controllo sull'esportazione.

La Regione esclude, inoltre, che l'art. 6 della legge contrasti

con l'art. 25 della Costituzione, in quanto si limiterebbe a

precisare che resta ferma l'applicabilità delle sanzioni penali

previste dall'art. 66 della legge n. 1089 del 1939, anche se le

funzioni amministrative nella materia vengono esercitate dalla

Regione. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, promossa in via

principale dal Presidente del Consiglio dei ministri, concerne la

legge regionale Piemonte, approvata in seconda lettura dal Consiglio

regionale il 12 ottobre 1993, che detta "norme sul prestito e

l'esportazione di beni culturali conservati in Piemonte".

Il ricorrente assume che la legge nel suo complesso sia

costituzionalmenteillegittima in quanto:

a) stabilisce un assetto di competenze regionali al di fuori

del necessario quadro di riferimento della legislazione statale,

configurando una funzione legislativa della regione a statuto

ordinario con caratteri di potestà legislativa esclusiva, in

contrasto con l'art. 117 della Costituzione;

b) definisce il suo campo di applicazione in base al criterio

soggettivo e formale dell'appartenenza del bene, che non riflette il

carattere locale dell'interesse, che, riconosciuto ad un museo, non

può essere trasferito ai singoli beni, i quali possono rivestire un

interesse nazionale;

c) interviene sul controllo all'esportazione, che si fonda sul

valore nazionale del bene culturale.

In particolare l'art. 1 della legge denunciata, stabilendo che la

regione "norma il prestito e l'esportazione di beni culturali

conservati in Piemonte", collocherebbe la legge regionale al livello

direttamente attuativo degli artt. 9 e 117 della Costituzione, senza

intermediazione della legislazione statale di principio e senza alcun

riferimento alla legge 1 giugno 1939, n. 1089, di tutela delle cose

d'interesse artistico e storico.

Il ricorrente sottolinea che gli artt. 2, 3 e 4 della legge

regionale regolano: il prestito, istituto che non si attaglierebbe ai

beni culturali diversi dai libri delle biblioteche; l'esportazione

dei beni librari, con norme che violerebbero i limiti relativi ad una

funzione che è stata delegata e non trasferita alle regioni

dall'art. 9 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 3; l'autorizzazione

all'esportazione di beni storico-artistici conservati in Piemonte,

senza tener conto che taluni di essi possono rivestire un interesse

nazionale.

Le altre disposizioni della stessa legge sarebbero, ad avviso del

ricorrente, conseguenziali rispetto a quelle ora indicate oppure,

come l'art. 6 che assoggetta le violazioni della legge regionale alle

sanzioni penali previste dagli artt. 65 e 66 della legge n. 1089 del

1939, interferirebbero nella materia penale, riservata alla Stato.

2. - La Corte ha ripetutamente precisato che la materia "musei e

biblioteche di enti locali", attribuita dagli artt. 117 e 118 della

Costituzione alla potestà legislativa concorrente ed alla competenza

amministrativa delle regioni, ha assunto, nelle successive leggi di

trasferimento delle funzioni (in particolare il titolo II del d.P.R.

14 gennaio 1972, n. 3 ed il capo dedicato ai beni culturali del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), una dimensione che si estende oltre

l'ambito soggettivo dell'appartenenza del museo o della biblioteca,

per collegare la competenza regionale al profilo oggettivo del

carattere locale dell'interesse che tali istituzioni rivestono.

Il criterio di ripartizione delle competenze conservate allo Stato

rispetto a quelle assegnate alle regioni non è quindi costituito

dall'appartenenza del museo o dei beni, ma dal livello di interesse,

nazionale o locale, che risulta coinvolto (sentenze n. 921 del 1988,

n. 278 del 1991, 277 del 1993).

Per quanto riguarda la tutela e la valorizzazione dei beni

culturali, il trasferimento di competenze e le funzioni

amministrative delle regioni avrebbero dovuto essere stabilite con

una apposita legge, prevista dall'art. 48 del d.P.R. n. 616 del 1977.

Sicché in questa materia vi è l'aspettativa di una investitura non

ancora attuata, ben al di là della data indicata dal legislatore

delegato del 1977. Ed "in attesa della preannunciata normativa di

trasferimento o di delega, nella quale dovrebbero essere definite le

diverse competenze ed il loro congiunto operare per la tutela e

l'incremento di valori culturali, la situazione normativa è

caratterizzata dall'attribuzione allo Stato dei poteri inerenti al

patrimonio storico ed artistico della Nazione" (sentenza n. 921 del

1988).

Ciò non esclude che, estendendosi l'area dei beni protetti sino a

comprendere quelli che sono significativa manifestazione di valori

culturali legati alla comunità locale, senza tuttavia attingere il

livello dell'interesse nazionale, possa essere prefigurato

l'esercizio di una immediata competenza regionale per la loro

protezione e valorizzazione.

La normativa regionale in quest'ambito non può prescindere dalla

chiara ed univoca delimitazione del suo oggetto, in ragione del

livello di interesse culturale, esclusivamente locale, coinvolto,

rimanendo espressamente entro un limite che non tocchi, senza uno

specifico trasferimento o delega di funzioni, le competenze statali

relative alle cose storico-artistiche di interesse nazionale.

3. - La legge della Regione Piemonte sottoposta a scrutinio di

legittimità costituzionale non distingue in alcun modo, nel suo

impianto generale, il livello dell'interesse che esprimono i beni

culturali cui la disciplina normativa si riferisce.

Nel primo articolo della legge denunciata la competenza regionale

è affermata per il prestito e l'esportazione di beni culturali

"conservati in Piemonte". Viene così attribuito rilievo al luogo di

collocazione delle cose, senza che in alcun modo risulti che la

disciplina dettata dalla legge regionale riguarda beni culturali di

interesse locale e non nazionale. Neppure le disposizioni successive

consentono di ricavare utili elementi di delimitazione della

affermata competenza regionale in rapporto al livello di interesse di

cui i singoli beni culturali sono espressione. Nel delineare

l'oggetto dei provvedimenti di autorizzazione all'esportazione o al

prestito, queste disposizioni indicano l'ambito della competenza

regionale ricorrendo al criterio dell'appartenenza del bene alla

Regione, alle Province, ai Comuni e agli altri enti pubblici non

statali.

Questa Corte ha già rilevato che, anche quando si rimanga

nell'ambito di musei appartenenti ad enti locali, non di rado si è

in presenza di beni di tale rilevanza artistica e storica, da

attingere ad un interesse nazionale. Ha quindi ritenuto che

l'appartenenza del museo e le attribuzioni in ordine ad esso non

rappresentano un decisivo criterio di discrimine in ordine alla

competenza relativa all'autorizzazione per il restauro delle singole

cose (sentenza n. 277 del 1993). Allo stesso modo i criteri

soggettivo dell'appartenenza e territoriale della localizzazione del

bene non possono costituire decisivo elemento di distinzione delle

competenze statali e regionali, anche per quanto concerne

l'esportazione o il prestito. La prima può riguardare cose di

interesse storico artistico appartenenti ad enti locali e custodite

nella regione, ma che esprimono valori culturali di interesse

nazionale. La medesima considerazione vale anche per il prestito, che

implica lo spostamento della cosa dal luogo di custodia e richiede,

in alcuni casi, valutazioni, prescrizioni tecniche e metodi di

trasporto e conservazione, diretti a salvaguardare la stessa fisica

consistenza di un bene che può rappresentare un valore culturale

nazionale.

Non è consentito alla legge regionale disciplinare procedure e

provvedimenti di autorizzazione all'esportazione o al prestito che

possano riguardare beni culturali di interesse nazionale. Anche

prefigurando una competenza regionale in ordine a questi

provvedimenti relativi a beni culturali di interesse esclusivamente

locale, non può inoltre essere omessa la previsione di un

collegamento con gli organi dello Stato competenti nella medesima

materia e di una comunicazione delle procedure in corso, perché tali

organi siano posti in grado di apprezzare se l'esportazione o il

prestito, per il valore culturale dei beni, tocchi l'interesse

nazionale.

È evidente tuttavia la necessità, più volte segnalata dalla

Corte e che va ribadita, di superare i margini di indeterminatezza

che risultano nella definizione e nel coordinamento delle diverse

competenze, emanando la legge sulla tutela dei beni culturali

preannunciata sin dal 1977.

La legge regionale denunciata non opera alcuna distinzione tra i

livelli di interesse, nazionale o locale, dei beni culturali

considerati e dunque nel suo complesso è in contrasto con l'art. 117

della Costituzione.

Ogni altra questione rimane così assorbita.