Sentenza n. 338/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 6,

terzo e quinto comma, 7, primo e settimo comma e 8 del decreto

legislativo 30 giugno 1993, n. 269 (Riordinamento degli istituti di

ricovero e cura a carattere scientifico, a norma dell'art. 1, comma

1, lettera h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421), promossi con

ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Lombardia, notificati il 2 ed

il 1 settembre 1993, depositati in cancelleria il 9 e l'11 settembre

successivi ed iscritti ai nn. 46 e 51 del registro ricorsi 1993;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1994 il Giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna e Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'avvocato dello

Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto Con due distinti ricorsi le Regioni Emilia-Romagna e Lombardia

hanno promosso questioni di legittimità costituzionale in via

principale di alcune disposizioni del decreto legislativo 30 giugno

1993, n. 269 (Riordinamento degli istituti di ricovero e cura a

carattere scientifico, a norma dell'art. 1, comma 1, lettera h),

della legge 23 ottobre 1992, n. 421), impugnando, in particolare, la

Regione Emilia-Romagna gli artt. 1, terzo comma; 2, primo, secondo e

terzo comma; 3, secondo comma; 6, terzo e quinto comma; 7, primo e

settimo comma; 8, primo comma; la Regione Lombardia gli artt. 1, 2,

3, 6, quinto comma; 7, settimo comma; 8; evocando come parametro,

entrambe, gli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione ed assumendo la

Regione Emilia-Romagna il contrasto anche con l'art. 119 della

Costituzione.

Ad avviso delle ricorrenti, il decreto legislativo n. 269 del 1993

si discosta dalla finalità della legge delega (legge n. 421 del

1992), il cui scopo consisteva nel "rendere piene ed effettive le

funzioni che vengono trasferite alle regioni" (art. 1, primo comma,

lettera h), e realizza invece un processo di accentramento e di

sottrazione alle regioni di potestà ad esse spettanti, già

trasferite, in materia di istituti di ricovero e cura a carattere

scientifico. Il risultato complessivo della disciplina sarebbe quello

di trasformare in organismi di pertinenza esclusivamente statale

istituti che pure hanno, accanto a finalità di ricerca nel campo

biomedico, altrettanto essenziali finalità di erogazione di

prestazioni di ricovero e cura nell'ambito del Servizio sanitario,

venendo a tale scopo finanziati dalle regioni.

Per quanto riguarda gli istituti di ricovero e cura a carattere

scientifico, la ripartizione delle competenze tra Stato e regioni, in

attuazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, è stata

stabilita, per la prima volta, dall'art. 28 del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616, il quale ha posto tre principi fondamentali: il

riconoscimento degli istituti viene "effettuato dallo Stato sentite

le regioni interessate" (primo comma); spettano alle regioni le

stesse funzioni che esse esercitano per la parte assistenziale nei

confronti degli enti ospedalieri o nei confronti delle case di cura

private, a seconda che si tratti di istituti pubblici o privati

(secondo comma); il controllo sulle deliberazioni degli istituti con

personalità giuridica di diritto pubblico è esercitato dalla

regione nel cui territorio l'istituto ha sede (terzo comma). Questi

principi sono stati ripresi e confermati dalla legge di riforma

sanitaria (legge 23 dicembre 1978, n. 833), che ha aggiunto alcune

disposizioni riguardanti i rapporti con il Servizio sanitario

nazionale.

Le ricorrenti sostengono che la delega data al Governo dal

legislatore di disporre il "riordino" degli istituti non comporta il

potere di modificare nella sostanza questo quadro di regolazione dei

rapporti tra Stato e regioni. La ripartizione di attribuzioni tra

Stato e regioni operata con legge ordinaria in attuazione della

Costituzione non è intangibile, ma il legislatore delegato non può

restringere le attribuzioni regionali, quando la delega nulla preveda

in tal senso.

In particolare, la Regione Lombardia sottolinea che l'art. 1,

primo comma, del decreto legislativo n. 269 del 1993, nel definire la

natura e le finalità degli istituti, adotta una significativa

inversione di termini: non più istituti che "insieme a prestazioni

sanitarie di ricovero e cura svolgono attività di ricerca

scientifica biomedica" (art. 42, primo comma, della legge n. 833 del

1978), bensì enti che "perseguono finalità di ricerca nel campo

biomedico ed in quello della organizzazione e gestione dei servizi

sanitari, insieme con prestazioni di ricovero e cura". Le finalità

degli istituti, estese alla ricerca nel campo della organizzazione e

gestione dei servizi sanitari, sarebbero la premessa per un'ingerenza

degli organi dello Stato nello svolgimento delle attività

assistenziali rese dagli istituti.

Lo stesso rilievo varrebbe, secondo entrambe le ricorrenti, per il

terzo comma del medesimo art. 1, per il quale "le strutture ed i

presídi ospedalieri degli istituti sono qualificati ospedali di

rilievo nazionale e di alta specializzazione e assoggettati alla

disciplina per questi prevista, compatibilmente con le finalità

peculiari di ciascun istituto". La parificazione di diritto dei

presídi ospedalieri degli istituti a carattere scientifico agli

ospedali di rilievo nazionale e di alta specializzazione inciderebbe

sulla programmazione regionale della sanità e sull'impiego dei fondi

che la regione destina al servizio sanitario, vincolandola ad

utilizzare e finanziare istituti sul cui riconoscimento e sulla cui

organizzazione e gestione non ha possibilità di influenza. Inoltre

non sarebbe conforme ai criteri fissati, in attuazione dell'art. 1,

primo comma, lettera n), della legge n. 421 del 1992, dall'art. 4,

secondo comma, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (ove

si specificano i requisiti degli ospedali di rilievo nazionale e di

alta specializzazione).

La sottrazione di poteri alle regioni emergerebbe, secondo

entrambe le ricorrenti, considerando le competenze disciplinate dal

decreto legislativo in tema di riconoscimento del carattere

scientifico degli istituti in questione. Nella precedente disciplina

ciascuna regione interessata era necessariamente sentita. Nella nuova

disciplina, invece, sulla definizione dei criteri e sui singoli

provvedimenti viene sentita la Conferenza permanente per i rapporti

tra lo Stato e le regioni. Tale parere non può essere ritenuto

equivalente o sostitutivo di quello della regione interessata, in

quanto gli istituti assumono veste di enti gestori di presídi di

ricovero e cura del Servizio sanitario nazionale e sono finanziati

dalla regione stessa.

Entrambe le Regioni censurano inoltre la previsione

dell'affidamento, che ritengono esclusivo, della funzione di

controllo sull'attività degli istituti al Ministro della sanità,

senza alcuna distinzione del tipo di attività, e la disciplina,

mediante regolamento emanato con decreto del Presidente della

Repubblica, degli atti degli istituti sottoposti a controllo e del

relativo procedimento (art. 2, primo comma, lettera c), e terzo

comma, lettera d), ritenendole in contrasto con gli artt. 117 e 118

della Costituzione. Alle regioni sarebbe sottratta ogni possibilità

di concreta influenza su un comparto assai rilevante dell'attività

di assistenza sanitaria svolta nel proprio territorio. La Regione

Emilia Romagna prospetta la censura anche in riferimento all'art. 119

della Costituzione, ravvisando la lesione nel fatto che le strutture

assistenziali degli istituti sono di per sé, anche ai fini del

finanziamento, parte del Servizio sanitario, senza che a questo

corrisponda l'esistenza del necessario raccordo con la programmazione

regionale.

Le ricorrenti si dolgono inoltre che l'art. 2, terzo comma, del

decreto legislativo n. 269 del 1993 rinvii ad un regolamento statale

- sentita la Conferenza la Conferenza permanente per i rapporti tra

lo Stato, le regioni e le province autonome - la disciplina di

ulteriori aspetti fondamentali degli istituti, quali i criteri per il

riconoscimento, la definizione delle strutture e attrezzature

destinate all'attività di ricerca biomedica, le procedure per il

riconoscimento e la revoca di esso, i criteri per l'adeguamento degli

statuti, le procedure per lo svolgimento di ricerche finalizzate ed a

pagamento. L'interesse della regione, già tutelato dalla legge,

sarebbe rimesso ad un regolamento governativo, senza che siano

prefissati adeguati criteri direttivi.

Per le stesse ragioni sarebbero illegittimi gli artt. 3 e 8 del

decreto legislativo n. 269 del 1993, che cancellano la garanzia

legislativa della presenza di rappresentanti regionali nell'organo di

amministrazione degli istituti. Infatti, il secondo comma dell'art. 3

demanda ad un regolamento governativo - sentita la Conferenza

permanente per i rapporti Stato-regioni, senza la previsione di

principi o direttive - la disciplina delle modalità di nomina,

composizione, durata, attribuzioni e funzionamento degli organi degli

istituti, nonché delle modalità di nomina del direttore scientifico

e delle relative attribuzioni. A sua volta l'art. 8 del decreto

legislativo in questione abroga tutte le disposizioni incompatibili,

fra cui, espressamente, le norme della legge n. 833 del 1978 (art.

42, settimo, ottavo, nono e decimo comma) e del d.P.R. n. 617 del

1980, che prevedevano, tra l'altro, la competenza della regione per

la parte assistenziale e una partecipazione della stessa alla

gestione degli istituti.

Altra disposizione che le ricorrenti censurano è l'art. 6, terzo

e quinto comma, del decreto legislativo, a termini del quale

l'attività di assistenza sanitaria svolta dagli istituti è

finanziata dalla regione competente per territorio, sulla base delle

disposizioni sugli ospedali di rilievo nazionale e di alta

specialità di cui al decreto legislativo n. 502 del 1992. Tale

modalità di finanziamento comporta che la regione sarebbe tenuta a

destinare una quota del fondo sanitario alla copertura parziale delle

spese di gestione dell'istituto, determinata in una percentuale "dei

costi complessivi delle prestazioni che l'azienda è nelle condizioni

di erogare, rilevabile sulla base della contabilità". In questo modo

la regione dovrebbe finanziare a bilancio, e non in rapporto alle

prestazioni rese, le strutture e la gestione di presídi pubblici e

privati sui quali non può esercitare alcuna potestà di

programmazione e di controllo.

Una lesione dell'autonomia regionale è infine ravvisata nell'art.

7, settimo comma, del decreto legislativo n. 269 del 1993, laddove si

stabilisce che l'intesa della Conferenza Stato-regioni, richiesta dal

primo comma dello stesso articolo per la revisione dei riconoscimenti

già attribuiti, deve intervenire entro sessanta giorni dalla

ricezione della richiesta, e che, decorso tale termine, "i

provvedimenti relativi sono, comunque, adottati", senza alcuna

garanzia procedimentale. Manca, come sarebbe invece necessario per

non consegnare ogni potere di decisione allo Stato, un meccanismo

sostitutivo della mancata intesa, secondo il principio di leale

collaborazione, con oneri procedurali e di motivazione o apposite

sedi di composizione del conflitto.

La Regione Emilia-Romagna prospetta l'illegittimità della

disposizione anche in relazione al parere, e non solo all'intesa.

Esso è infatti emesso dalla Conferenza Stato-regioni, presieduta e

convocata da un organo dello Stato (il Presidente del Consiglio dei

ministri, secondo la disciplina dell'art. 12 della legge n. 400 del

1988), sicché sarebbe incongruo far derivare un potere statale da

un'inerzia che può dipendere in pratica soltanto dalla

corrispondente omissione di un organo statale.

2. - In entrambi i giudizi si è costituito, con atti di identico

contenuto, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la non

fondatezza delle questioni.

L'Avvocatura premette che il criterio direttivo contenuto

nell'art. 1, primo comma, lettera h), della legge n. 421 del 1992,

nel senso di rendere piene ed effettive le funzioni trasferite alle

regioni, appare specificamente indirizzato alle norme di

riordinamento del Ministero della sanità. In ogni caso la direttiva

formulata pone al legislatore delegato un obiettivo di rafforzamento

della funzione regionale in materia sanitaria che non attiene alla

latitudine delle competenze, bensì alla efficacia e alla incisività

con cui esse sono esercitate.

L'Avvocatura esclude che il decreto legislativo abbia alterato

l'assetto preesistente, sottraendo o attenuando competenze regionali.

In particolare già l'art. 4, ottavo comma, della legge n. 412 del

1991, giudicato costituzionalmente legittimo (sentenza n. 356 del

1992), aveva soppresso il controllo del comitato regionale di

controllo sugli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico.

Il rapporto di strumentalità, ravvisato dalla Corte, tra attività

di assistenza e attività di ricerca costituirebbe una risposta alle

singole censure mosse nei confronti del decreto legislativo in

questione. La qualificazione degli istituti come ospedali di rilievo

nazionale rappresenterebbe un ragionevole allineamento della

componente assistenziale a quella scientifica. Così pure non

sarebbero lesivi delle competenze regionali le modalità di

finanziamento degli istituti e, più in generale, l'intervento nel

procedimento della Conferenza Stato-regioni in luogo della singola

regione interessata, in quanto il riconoscimento del carattere

scientifico non potrebbe non fondarsi su giudizi obiettivi ancorati a

criteri generali. Richiamando la sentenza di questa Corte n. 355 del

1993, l'Avvocatura conclude osservando che l'intreccio di competenze

relative all'assistenza ed alla ricerca comporta la collaborazione

fra Stato e Regione e giustifica la prevalenza degli interessi

unitari relativi alla ricerca basata sull'assistenza sanitaria.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Lombardia ha

depositato una memoria, nella quale anzitutto replica al rilievo

dell'Avvocatura, secondo cui l'obiettivo di "rendere piene ed

effettive le funzioni che vengono trasferite alle regioni" non

sarebbe riferibile al riordinamento degli istituti di ricovero e cura

a carattere scientifico. Se questa fosse l'interpretazione dell'art.

1, primo comma, lettera h), della legge n. 421 del 1992, per la

ricorrente se ne dovrebbe trarre la conclusione che il riordinamento

di detti istituti ha costituito l'oggetto di una delega priva di

criteri e quindi contrastante con l'art. 76 della Costituzione.

L'asserito carattere strumentale dell'attività di assistenza

sanitaria rispetto all'attività di ricerca non potrebbe

giustificare, ad avviso della Regione, una modifica dell'assetto

preesistente nel senso della sottrazione o attenuazione di competenze

regionali. Vi ostano, da un lato, la circostanza che l'attività di

assistenza sanitaria (di ricovero e cura) è rivolta al fine primario

di promuovere e garantire la salute delle persone; dall'altro, il

rilievo che gli istituti svolgono attività assistenziale ed operano

perciò nel campo specificamente appartenente alla competenza della

regione, tant'è che tale loro attività è finanziata dalla regione

medesima con le risorse, proprie e trasferite, destinate al

finanziamento dei servizi sanitari.

La Regione osserva inoltre che la qualificazione di diritto dei

presídi degli istituti scientifici come ospedali di rilievo

nazionale e di alta specializzazione non può essere giustificata

sulla base della considerazione che si tratterebbe di un "ragionevole

allineamento della componente assistenziale a quella scientifica'; e

ciò in quanto un istituto potrebbe compiere un'attività di ricerca

anche molto sofisticata e di pregio, in settori delle discipline

biomediche, senza per questo svolgere quelle attività assistenziali

di elevata specializzazione che unicamente rendono legittima la

qualifica di ospedale di rilievo nazionale. Richiamata la sentenza n.

355 del 1993 di questa Corte, la ricorrente sottolinea che

l'automatica attribuzione di questa qualifica ai presídi degli

istituti scientifici manifesta un profilo, oltre che di incongruità

e di indiretta riduzione delle potestà esercitabili dalla regione,

altresì di violazione del criterio della delega (art. 1, primo

comma, lettera n), della legge n. 421 del 1992), e dunque dell'art.

76 della Costituzione. La Regione esclude che il riferimento alla

Conferenza, anziché alla singola regione interessata, serva a

conciliare, come invece sostiene l'Avvocatura, l'esigenza di

rappresentanza dell'istanza regionale con quella della uniformità

delle valutazioni. Non sarebbe giustificata la sostituzione della

regione interessata (già competente secondo gli artt. 28, primo

comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 e 42, secondo comma, della legge n.

833 del 1978) con un organismo nazionale, di per sé inidoneo a

compiere valutazioni su singole proposte di riconoscimento degli

istituti. Considerato in diritto

1. - Le Regioni Emilia-Romagna e Lombardia contestano la

legittimità costituzionale delle norme di riordinamento degli

istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, dettate con il

decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 269, in forza della delega

concessa al Governo per la razionalizzazione e la revisione della

disciplina in materia, tra le altre, di sanità (legge 23 ottobre

1992, n. 421).

Le ricorrenti sostengono che, a fronte di una delega diretta a

rendere piene ed effettive le funzioni trasferite alle regioni, in

realtà è stato diminuito il grado di regionalizzazione degli

istituti in questione ed è stato attuato un accentramento di

funzioni, che implica la sottrazione di competenze in precedenza

trasferite. Ne risulterebbe il contrasto con gli artt. 76, 117, 118 e

119 della Costituzione.

Le Regioni denunciano in particolare le seguenti disposizioni del

decreto legislativo n. 269 del 1993:

a) l'art. 1, primo comma, che, nel definire la natura degli

istituti, comprende tra le loro finalità, unitamente alle

prestazioni di ricovero e cura, la ricerca non solo nel campo

biomedico, come era in precedenza, ma anche in quello

dell'organizzazione e gestione dei servizi sanitari, estendendo

quindi l'ambito di attività di tali enti;

b) l'art. 1, terzo comma, che qualifica le strutture ed i

presídi degli istituti come ospedali di rilievo nazionale e di alta

specializzazione, indipendentemente dalla verifica caso per caso dei

requisiti previsti per attribuire la stessa qualifica ai presídi

ospedalieri. Ne segue che la regione sarebbe vincolata a finanziare

istituti sul cui riconoscimento, organizzazione e gestione, non ha

alcuna influenza;

c) l'art. 2, che attribuisce al Ministro della sanità la

competenza a riconoscere il carattere scientifico degli istituti,

sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le

regioni e le province autonome, ma non la regione interessata (primo

comma, lettera a), e secondo comma). Lo stesso art. 2 prevede che

l'attività di controllo sugli istituti è esercitata dal Ministero

della sanità (primo comma, lettera c), senza mantenere, per le

attività assistenziali, le competenze della regione, in precedenza

indicate dall'art. 42 della legge n. 833 del 1978.

È censurato inoltre il terzo comma dello stesso art. 2, nella

parte in cui rinvia ad un regolamento statale, da adottare sentita la

Conferenza Stato-regioni, per aspetti fondamentali della disciplina

degli istituti;

d) gli artt. 3 e 8, che cancellano la garanzia legislativa

della presenza di rappresentanti regionali negli istituti, rinviando

ad un regolamento, sentita la Conferenza Stato-regioni, per la

disciplina della composizione e nomina degli organi di

amministrazione e controllo, abrogando le disposizioni incompatibili,

fra cui, espressamente, le norme della legge n. 833 del 1978 (art.

42, settimo, ottavo, nono e decimo comma) e del d.P.R. n. 617 del

1980;

e) l'art. 6, terzo e quinto comma, che dispone il finanziamento

regionale dell'attività di assistenza svolta dagli istituti, secondo

le disposizioni sugli ospedali di rilievo nazionale e di alta

specialità;

f) l'art. 7, settimo comma, che nel porre un termine quando è

previsto che la Conferenza Stato-regioni esprima un parere o

un'intesa, come quella richiesta dal primo comma della stessa

disposizione per la revisione dei riconoscimenti già attribuiti,

consente che, decorso il termine di sessanta giorni, i provvedimenti

siano comunque adottati dal Governo, senza altre garanzie

procedimentali per le regioni.

2. - I due ricorsi hanno ad oggetto le stesse disposizioni legislative e prospettano, con argomentazioni in larga misura coincidenti,

comuni profili di illegittimità costituzionale. I giudizi vanno

pertanto riuniti per essere decisi con unica sentenza.

3. - Le diverse questioni si aggregano attorno ad alcuni nuclei

essenziali, che toccano la disciplina degli istituti di ricovero e

cura a carattere scientifico in aspetti che riguardano il momento

genetico, la struttura e la funzione.

Questi istituti sono enti per i quali la peculiarità di

disciplina è risalente nel tempo ed è stata mantenuta, con i

necessari adeguamenti, anche dopo il trasferimento alle regioni a

statuto ordinario e la delega di funzioni amministrative statali in

materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera (artt. 6 del d.P.R. 14

gennaio 1972, n. 4 e 28 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616).

L'istituzione del Servizio sanitario nazionale ha conservato, per

gli istituti che "insieme a prestazioni sanitarie di ricovero e cura

svolgono specifiche attività di ricerca scientifica biomedica", una

disciplina particolare (art. 42 della legge n. 833 del 1978): il

riconoscimento è riservato al Ministero della sanità, sentite le

regioni interessate; per la parte assistenziale gli istituti sono

considerati presídi ospedalieri multizonali; coesistono funzioni

regionali, per la parte assistenziale, e statali per il regime

giuridico amministrativo, con una distinzione che si proietta sul

sistema dei controlli. Su questa base, in forza della delega

attribuita al Governo dall'art. 42, settimo comma, del d.P.R. n. 616

del 1977, sono stati poi delineati l'ordinamento ed il sistema di

controlli e di finanziamento (d.P.R. n. 617 del 1980).

Dal complesso della disciplina che li riguarda risulta la

caratteristica peculiare degli istituti di ricovero e cura a

carattere scientifico, quali enti che svolgono preminenti attività

di studio e ricerca nel settore sanitario, rispetto alle quali assume

carattere strumentale l'attività di assistenza sanitaria (sentenza

n. 356 del 1992). L'ineliminabile duplicità di funzioni, che in

concreto spesso si intrecciano ed in ordine alle quali si possono

esprimere competenze diverse, ha determinato la coesistenza di

distinte e complementari attribuzioni, dello Stato e delle regioni,

anche in rapporto alla duplice fonte di finanziamento degli istituti

per le loro attività di ricerca e di assistenza.

4. - La prima delle questioni prospettate coinvolge le stesse

finalità degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico,

che sono estese sino a comprendere la ricerca non solo nel campo

biomedico, secondo la definizione che di essi ha dato l'art. 42 della

legge n. 833 del 1978, ma anche nel settore dell'organizzazione e

gestione dei servizi sanitari. Inoltre è contestata la legittimità

della qualificazione, immediatamente operata dalla legge, delle

strutture e dei presídi ospedalieri degli istituti stessi come

ospedali di rilievo nazionale e di alta specializzazione (art. 1,

primo e terzo comma, del decreto legislativo n. 269 del 1993).

Le censure non sono fondate.

Quanto alla prima di esse, i principi della delega al Governo in

materia di sanità devono essere ricavati dall'intero testo

normativo. L'art. 1 della legge n. 421 del 1992 enuncia tra le

proprie finalità, tra l'altro, l'ottimale e razionale utilizzazione

delle risorse e la migliore efficienza del servizio sanitario

(sentenza n. 124 del 1994); il riordinamento si espande quindi, in

via generale, allo studio ed all'applicazione di nuovi modelli

organizzativi.

Anche se ci si colloca nel più ristretto versante della ricerca

nel settore sanitario, è da rilevare come essa non si esaurisca

nell'attività di laboratorio e di diagnosi e terapia. Lo studio di

modelli di organizzazione e di gestione viene a costituire un

elemento strettamente connesso alla ricerca biomedica, giacché

consente l'elaborazione e la verifica di protocolli di diagnosi e

cura che richiedono attività coordinate e complesse, la cui

fattibilità in rapporto ai profili organizzativi è necessario

valutare, per apprezzare la possibilità di un'effettiva diffusione

applicativa della ricerca, elaborando i relativi modelli di

prescrizione.

Per quanto concerne la qualifica di ospedali di rilievo nazionale

e di alta specializzazione, attribuita alle strutture ed ai presídi

ospedalieri degli istituti di ricovero e cura a carattere

scientifico, si tratta di una classificazione coerente con le

caratteristiche proprie degli istituti e con il complessivo

riordinamento della materia sanitaria disposto in attuazione della

delega concessa dalla legge n. 421 del 1992.

In precedenza gli istituti, pur mantenendo la propria

caratterizzazione ed autonomia, per la parte assistenziale erano

considerati presídi ospedalieri multizonali, come tali direttamente

classificati non dalla legge regionale nell'ambito della

programmazione sanitaria (come invece gli altri presídi ai quali

veniva attribuita la stessa qualifica), ma in base alla legge statale

per il solo fatto del riconoscimento (artt. 18 e 42, terzo comma,

della legge n. 833 del 1978).

Il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 ha modificato lo

schema organizzativo dei servizi sanitari, ora articolati in

"azienda" unità sanitaria locale, ed in distinte "aziende"

ospedaliere, costituite dagli ospedali di rilievo nazionale e di alta

specializzazione. Questi assumono personalità giuridica e piena

autonomia. Nel mutato contesto normativo gli istituti di ricovero e

cura a carattere scientifico trovano razionale collocazione, per la

parte assistenziale, in quest'ultima nuova figura, meglio

assimilabile a quella in precedenza rivestita, adeguata alle

peculiarità degli istituti, in coerenza con l'autonomia e la

personalità giuridica ad essi propria. Queste caratteristiche

consentono anche di escludere che la loro qualificazione come

ospedali di rilevo nazionale, sulla base di criteri prefissati, ed il

loro riconoscimento che avviene, come si vedrà, con la dovuta

partecipazione delle regioni, possano rappresentare una rottura del

"sistema chiuso" delineato dalla legge delega n. 421 del 1992 per

limitare lo scorporo dalle unità sanitarie locali degli ospedali da

costituire in aziende (v. sentenza n. 355 del 1993).

5. - Un nucleo di questioni proposte dalle Regioni ricorrenti

riguarda lo stesso riconoscimento degli istituti di ricovero e cura a

carattere scientifico.

Mantenuta la competenza del Ministro della sanità (art. 2, primo

comma, lettera a), il procedimento di riconoscimento prevede che sia

sentita la Conferenza Stato-regioni (art. 2, secondo comma), il cui

parere deve essere raccolto in via generale anche per l'adozione di

un regolamento che indichi i criteri e le procedure per il

riconoscimento.

Non è quindi più richiesto il parere delle regioni direttamente

interessate, che era invece necessario per l'art. 42, secondo comma,

della legge n. 833 del 1978.

Il parere della Conferenza Stato-regioni sui criteri per il

riconoscimento - criteri che considerano la definizione delle

strutture e delle attrezzature di ricerca richieste, l'organizzazione

e gestione dei servizi sanitari, l'attività di ricerca e di

assistenza svolte - è diverso dal parere che la stessa Conferenza è

chiamata ad esprimere su ogni singolo riconoscimento. Ma anche se

relative a ciascun atto di riconoscimento, le valutazioni della

Conferenza non possono assorbire né sostituire quelle della regione

interessata. La distinzione tra pareri delle singole regioni e parere

della Conferenza Stato-regioni risulta, del resto, con evidenza dalla

stessa disciplina delle funzioni della Conferenza. Nel caso in cui le

regioni siano chiamate ad esprimere pareri nell'ambito di un

procedimento statale che interessi le loro competenze, tali pareri

sono resi dai presidenti delle regioni nell'ambito della Conferenza

(art. 6, sesto comma, del decreto legislativo 16 dicembre 1989, n.

418), ma conservano la loro consistenza di autonomo atto del

procedimento.

In questo contesto la mancata previsione del parere della regione

interessata sottrae una competenza consultiva ad essa in precedenza

attribuita senza che ciò sia giustificato dal mutato sistema

complessivo, in contrasto, quindi, con i principi della legge di

delega. Inoltre permane l'esigenza di partecipazione regionale,

attraverso il parere, alla procedura di riconoscimento degli istituti

in ragione dell'attività di assistenza, finanziata dalle regioni,

che essi svolgono.

6. - Egualmente fondate sono le questioni proposte per le norme

concernenti la composizione del consiglio di amministrazione e del

collegio dei revisori.

L'art. 3, secondo comma, del decreto legislativo n. 269 del 1993

rimette la disciplina degli organi degli istituti con personalità

giuridica di diritto pubblico ad un successivo regolamento, da

adottare sentita, tra l'altro, la Conferenza Stato-regioni. È venuta

così meno la garanzia della presenza di rappresentanti della regione

negli organi collegiali di gestione e di controllo interno. Difatti

in precedenza il d.P.R. n. 617 del 1980 includeva nel collego dei

revisori e nel consiglio di amministrazione rispettivamente uno e due

rappresentanti della regione in cui ha sede l'istituto (artt. 6,

primo comma, numero 6, e 8). L'omissione di analoga previsione nella

nuova disciplina legislativa, sia pure in un quadro normativo che

legittimamente rimette ad un regolamento aspetti della struttura

degli istituti che non toccano competenze regionali, non trova

fondamento in alcun esplicito principio della legge di delega né è

resa necessaria dal contesto complessivo del riordinamento del

settore. Inoltre anche in questo caso vi è l'esigenza di una

partecipazione regionale, tenuto conto dell'attività di assistenza

sanitaria svolta dagli istituti.

Le due disposizioni denunciate (artt. 3 e 8) vanno pertanto

dichiarate costituzionalmente illegittime nella parte in cui non

prevedono, rispettivamente, che siano assicurati in ogni caso due

rappresentanti della regione in cui ha sede l'istituto nel consiglio

di amministrazione ed uno nel collegio dei revisori.

7. - Le regioni ricorrenti si dolgono che lo Stato possa comunque

adottare i provvedimenti indicati nella nuova disciplina degli

istituti di ricerca e cura a carattere scientifico, anche quando,

richiesto il parere o l'intesa (quest'ultima in particolare prevista

per la revisione dei riconoscimenti già attribuiti) con la

Conferenza Stato-regioni, tale atto non sia reso entro sessanta

giorni dalla ricezione della richiesta. In assenza di altri oneri di

procedura o di motivazione, questo equivarrebbe ad attribuire ogni

potere di decisione allo Stato, giacché la Conferenza è organo

statale, convocato e presieduto dal Presidente del Consiglio dei

ministri.

La censura non è fondata.

Interventi in sostituzione di una mancata intesa o in assenza di

un parere richiesto non sono contrari a Costituzione a condizione che

il Governo, nell'adottare il provvedimento sul quale non è

intercorsa l'intesa nel termine previsto o non è stato espresso il

parere, fornisca una adeguata motivazione. Non è necessario che tale

obbligo sia previsto specificamente in ogni disposizione che richiede

il parere o l'intesa, giacché esso è connaturato al principio di

leale cooperazione al quale si deve ispirare il sistema complessivo

dei rapporti tra Stato e regioni (sentenze n. 116 del 1994 e n. 204

del 1993). Sicché, anche in assenza di una esplicita e ripetuta

previsione, sussiste un dovere di correttezza nella tempestiva

convocazione della Conferenza, chiamata ad esprimere il proprio

parere o l'intesa, ed un obbligo di motivazione in rapporto alla

mancata espressione del parere o dell'intesa anche in relazione al

rispetto o meno dei termini previsti.

8. - Infondate sono le questioni di legittimità costituzionale

attinenti al regime dei controlli.

Le regioni ricorrenti muovono dal presupposto interpretativo che

il decreto legislativo n. 269 del 1993 - stabilendo che compete al

Ministero della sanità "l'attività di controllo" (art. 2, primo

comma, lettera c) e che con regolamento governativo sono disciplinati

gli atti degli istituti sottoposti al controllo e il relativo

procedimento (art. 2, terzo comma, lettera d) - abbia escluso ogni

controllo regionale per la parte assistenziale, quale era in

precedenza previsto dall'art. 42 della legge n. 833 del 1978 e

specificato dagli artt. 16 e 19 del d.P.R. n. 617 del 1980.

Queste disposizioni, sulla base della distinzione tra regime

giuridico amministrativo, di competenza statale, e attività

assistenziale, di competenza regionale, attribuivano alle regioni il

controllo sulle deliberazioni degli istituti di ricovero e cura a

carattere scientifico di diritto pubblico relative all'assunzione del

personale, alla stipulazione di contratti di ricerca, al trattamento

economico del personale, alle alienazioni ed agli acquisti

immobiliari, alle transazioni. Ma si tratta di controlli già

aboliti, o diversamente disciplinati, dall'art. 4, ottavo comma,

della legge 30 dicembre 1991, n. 412. Con questa disposizione,

inserita in un più ampio provvedimento in materia di finanza

pubblica, è stato privilegiato il controllo sul bilancio e sulla

determinazione complessiva del personale rispetto al controllo sui

singoli atti. La stessa disposizione ha anche modificato la

ripartizione di competenze, estendendo il controllo dello Stato ai

provvedimenti riguardanti i programmi di spesa pluriennali ed alla

disciplina ed attribuzione delle convenzioni. La Corte ha già

ritenuto questa disposizione costituzionalmente legittima, in quanto

"il carattere strumentale dell'attività di assistenza sanitaria

svolta da detti istituti, rispetto allo studio e alla ricerca,

giustifica, in ragione della rilevata connessione funzionale, la

concentrazione nel medesimo organo del controllo su ogni attività"

(sentenza n. 356 del 1992).

Rispetto a questo assetto di competenze, le nuove norme dettate

dal decreto legislativo n. 269 del 1993 non concentrano nel Ministro

tutti i residui compiti di controllo sugli istituti di ricovero e

cura a carattere scientifico sinora devoluti alle regioni, né

sottraggono ad esse ogni possibilità di vigilanza sulle attività di

ricovero e cura svolte dagli stessi istituti. Difatti la

qualificazione delle strutture e dei presídi ospedalieri degli

istituti come ospedali di rilievo nazionale e di alta

specializzazione fa sì che essi siano "assoggettati alla disciplina

per questi prevista, compatibilmente con le finalità peculiari di

ciascun istituto" (art. 1, terzo comma, del decreto legislativo n.

269 del 1993). Per la parte assistenziale operano, quindi, i

controlli regionali che il decreto legislativo n. 502 del 1992

prevede per le aziende ospedaliere, purché compatibili con le

preminenti finalità di studio e di ricerca proprie degli istituti.

9. - Le regioni ricorrenti censurano anche il sistema di

finanziamento degli istituti in questione, assumendo di doverne

finanziare l'attività a bilancio, senza alcuna possibilità di

programmazione e di controllo della spesa per l'attività sanitaria.

In proposito è da rilevare che l'art. 6 del decreto legislativo

n. 269 del 1993 prevede, al terzo comma, che l'attività di ricerca

degli istituti è finanziata direttamente dallo Stato, attingendo

alla quota dell'uno per cento del fondo sanitario nazionale che è

destinata dal Ministero della sanità al finanziamento della ricerca

corrente e finalizzata (art. 12, secondo comma, del decreto

legislativo n. 502 del 1992). L'attività di assistenza sanitaria è

invece finanziata dalle regioni "sulla base delle disposizioni sugli

ospedali di rilievo nazionale e di alta specialità".

Ancora una volta la qualificazione dell'ente ne determina, per la

parte assistenziale, il regime finanziario, che è quello proprio

delle omologhe "aziende", la cui gestione è informata al principio

dell'autonomia economico finanziaria e dei preventivi e consuntivi

per centri di costo, basati sulle prestazioni effettuate (art. 4,

primo comma, del decreto legislativo n. 502 del 1992). Il

finanziamento di tali aziende è determinato dalla regione in una

percentuale "non superiore all'80 % dei costi complessivi delle

prestazioni che l'azienda è in grado di erogare, rilevabile sulla

base della contabilità" (art. 4, settimo comma, del decreto

legislativo n. 502 del 1992). Ma, si è visto, la contabilità

rispecchia le prestazioni effettuate. Per altro verso la disposizione

denunciata fissa solo la misura massima del finanziamento, la cui

concreta determinazione è riservata alla regione.

La disciplina dei finanziamenti regionali per l'attività

assistenziale degli istituti di ricovero e cura è quella propria

degli ospedali di rilievo nazionale e di alta specializzazione

costituiti in aziende ospedaliere, e non appare lesiva della delega e

delle competenze regionali.

10. - Ogni altro profilo, anche in riferimento alla disposizione

finale di abrogazione, rimane assorbito.