Sentenza n. 338/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi della Provincia autonoma di Bolzano,

delle Regioni Toscana e Umbria e della Provincia autonoma di Trento,

notificati il 22 novembre 1988, depositati in cancelleria il 29

novembre, il 6 e il 9 dicembre 1988 ed iscritti ai nn. 28, 29, 30 e

31 del registro ricorsi 1988, per conflitto di attribuzione sorto a

seguito del decreto del Ministro della Sanità 13 settembre 1988, dal

titolo: "Determinazione degli standards del personale ospedaliero".

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1989 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi gli Avvocati Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di

Bolzano, Alberto Predieri per le Regioni Toscana ed Umbria e Valerio

Onida per la Provincia autonoma di Trento e l'Avvocato dello Stato

Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 22 novembre 1988, la Provincia di Bolzano ha

sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in

relazione agli artt. 1, 2, 5 e 6 del Decreto del Ministro della

Sanità del 13 settembre 1988, dal titolo "Determinazione degli

standards del personale ospedaliero". Secondo la ricorrente, tali

articoli lederebbero le competenze ad essa assicurate dagli artt. 9,

n. 10, (potestà legislativa concorrente in materia di igiene e

sanità) e 8, n. 1 (potestà legislativa esclusiva in materia di

ordinamento del personale dipendente, compreso quello sanitario) e 16

(funzioni amministrative nelle materie attribuite alle potestà

legislative delle Province autonome) dello Statuto (d.P.R. 31 agosto

1972, n. 670), competenze già esercitate dalla Provincia di Bolzano

con la legge 18 agosto 1988, n. 33 (Piano sanitario provinciale

1988-91).

Più in particolare, la Provincia sottolinea che in base al d.l. 8

febbraio 1988, n. 27, convertito con legge 8 agosto 1988, n. 109,

mentre spetta al Ministro della Sanità fissare gli standards del

personale ospedaliero per posto-letto e per tipologia di ospedali

(art. 1, primo comma), è attribuita alle Regioni e Province autonome

la successiva rideterminazione dei posti-letto e delle piante

organiche in armonia con i criteri stabiliti dal medesimo

decreto-legge (art. 2, secondo e terzo comma), salvo il potere del

Ministro di adottare, su delega del Consiglio dei Ministri, "gli atti

sostitutivi necessari" in caso di inerzia regionale relativamente

agli adempimenti previsti dai commi precedenti (art. 2, terzo comma).

Tuttavia, ad avviso della ricorrente, il decreto ministeriale

impugnato, pur se dice di voler determinare gli standards del

personale ospedaliero, in realtà dedica a questo argomento, che è

l'unico affidato alla competenza del Ministro, solo alcuni articoli

(in particolare, gli artt. 3 e 4), disciplinando per il resto - ora

con la predisposizione di criteri e di indirizzi, ora con

disposizioni puntuali e poteri sostitutivi del Ministro non previsti

da leggi - aspetti che il d.l. n. 27 del 1988 affida all'autonomia

regionale o provinciale, quali la rideterminazione dei posti-letto e

delle piante organiche del personale ospedaliero, le assunzioni e, in

genere, la riorganizzazione dei servizi e dei presídi ospedalieri,

nonché le istituzioni sanitarie convenzionate. In queste materie,

già regolate dalla Provincia di Bolzano con una propria legge, i

criteri direttivi necessari per garantire i minimi di uniformità,

per un verso, sono già stabiliti dal d.l. n. 27 del 1988 e da altre

disposizioni legislative e, per altro verso, sono riservati al futuro

Piano sanitario nazionale che sarà approvato dal Parlamento e,

pertanto, sempre secondo la ricorrente, non potrebbero mai essere

adottati dal Ministro al di là di ogni previsione legislativa.

Anche se il decreto impugnato volesse essere imposto alla

Provincia come atto di indirizzo e di coordinamento, continua la

ricorrente, esso sarebbe privo dei requisiti formali e sostanziali

propri della predetta funzione. Per un verso, infatti, risulterebbe

violato il principio di legalità, in base al quale, secondo la

giurisprudenza costituzionale, l'atto governativo di indirizzo

dovrebbe fondarsi su norme di legge volte a vincolare la

discrezionalità del Governo stesso. Per altro verso, il potere del

Ministro, esercitato con il decreto impugnato, non avrebbe alcun

fondamento legislativo, poiché l'unico potere di indirizzo affidato

dalle leggi vigenti al Ministro della Sanità riguarda "le direttive

concernenti le attività delegate alle regioni" (art. 5, comma terzo,

della legge n. 833 del 1978), attività che non ricorrono nel caso di

specie. In particolare, sarebbero macroscopicamente lesivi delle

competenze provinciali gli artt. 2, terzo comma, e 1, comma sesto,

del decreto impugnato: il primo in quanto, oltre a imporre alla

Provincia di conformarsi alle indicazioni del decreto impugnato (in

aggiunta a quelle contenute nel decreto-legge), estende senza alcun

supporto legislativo il potere sostitutivo del Ministro anche

all'ipotesi di mancato adeguamento della legge relativa al piano

sanitario provinciale alle determinazioni del decreto impugnato; il

secondo in quanto, nello stabilire che il provvedimento provinciale

di deroga in ordine alla disattivazione dei presídi sanitari minori

debba essere approvato dal Ministro della Sanità, si scontrerebbe

con l'insegnamento di questa Corte (sent. n. 610 del 1988), secondo

il quale spetta solo alla Provincia il definitivo apprezzamento delle

peculiari esigenze locali dirette a giustificare le deroghe in

questione.

In generale, conclude la ricorrente, l'illegittimità del decreto

impugnato sarebbe resa evidente dall'esplicito intento di costituire

"una anticipazione del piano sanitario nazionale" (art. 2, primo

comma, lett. e) o da quello di porre disposizioni temporanee di

salvaguardia dell'assetto definitivo del servizio sanitario

nazionale: in ambedue le ipotesi il Ministro pretenderebbe di

sostituirsi illegittimamente al Parlamento, poiché, per un verso, le

disposizioni di salvaguardia, in base alla sentenza n. 610 del 1988,

vanno approvate con legge e sono legittime solo se provvisorie e, per

altro verso, il Piano sanitario nazionale esige l'approvazione delle

Camere con un atto di indirizzo non legislativo.

2. - Un identico conflitto di attribuzione è stato sollevato con

un ricorso del 22 novembre 1988 dalla Provincia autonoma di Trento in

relazione agli artt. 1, 2, 5 e 6 del ricordato Decreto del Ministro

della Sanità del 23 settembre 1988.

Con motivazioni molto simili a quelle addotte dalla Provincia di

Bolzano, la ricorrente sottolinea l'assenza di qualsivoglia base

legislativa del decreto impugnato, soffermandosi in una dettagliata

analisi della giurisprudenza di questa Corte, che sarebbe stata

disattesa nel caso di specie, secondo la quale, stando alla

ricostruzione della Provincia di Trento, il legittimo affidamento ai

poteri centrali di compiti di programmazione ed anche di

anticipazione dei contenuti del Piano sanitario nazionale sarebbe

stato sempre subordinato al presupposto che quei compiti dovessero

svolgersi attraverso interventi legislativi. Più in particolare,

poi, la ricorrente osserva che il decreto impugnato conterrebbe

puntuali violazioni del d.l. n. 27 del 1988, poiché, mentre gli

artt. 1 e 2 di quest'ultimo conferiscono la priorità alla

determinazione degli standards di personale ospedaliero rispetto alla

ristrutturazione dei presídi ospedalieri, il decreto impugnato

invece invertirebbe tale rapporto.

3. - Con ricorso del 22 novembre 1988 anche la Regione Toscana ha

sollevato un analogo conflitto di attribuzione in relazione agli

artt. 1, 2, 3, primo, secondo e terzo comma, 4, 5 e 6 del Decreto

Ministeriale 13 settembre 1988, ritenendoli invasivi della sfera di

competenza assicurata alle regioni dagli artt. 117 e 118 della

Costituzione, come definita dalla legge 23 dicembre 1978, n. 833 e

dal d.l. n. 27 del 1988, convertito dalla legge n. 109 dello stesso

anno.

Oltre a sottolineare l'esorbitanza del decreto impugnato,

limitatamente agli artt. 1, 2 e 6, rispetto alle previsioni del d.l.

n. 27 del 1988, e oltre a contestare l'illegittimità delle norme

indicate come anticipazioni del Piano sanitario nazionale con

motivazioni analoghe a quelle addotte dai precedenti ricorsi, la

Regione Toscana individua più specifiche violazioni della legge n.

833 del 1978 nell'art. 3, che, introducendo i concetti di

"preospedalizzazione", "dimissione protetta" e "ciclo diurno",

estenderebbero i referenti cui parametrare gli standards di personale

ospedaliero a una serie di funzioni e di attività esorbitanti quelle

tipiche del personale ospedaliero, in quanto riferite a momenti

antecedenti e successivi a quelli della degenza ospedaliera, nonché

a qualsiasi tipo di struttura assistenziale. Allo stesso modo, il

secondo e terzo comma dello stesso art. 3, imponendo la

riorganizzazione funzionale degli ospedali secondo "moduli

organizzativi tipo", contrasterebbero con gli artt. 17 della legge n.

833 del 1978 e 10 della legge n. 595 del 1985, che riservano alle

regioni le relative attività. Da tali osservazioni, continua la

Regione, discenderebbero, per via consequenziale, ulteriori motivi di

illegittimità degli artt. 4 e 5 del decreto impugnato e, in

particolare, dell'art. 5, primo comma, che, secondo la ricorrente,

darebbe al Ministro di potere di estendere gli standards anche ai

fini della individuazione degli istituti convenzionati

obbligatoriamente.

In conclusione, secondo la ricorrente, non essendo state adottate

con un atto legislativo o approvate dal Parlamento e non potendosi

considerare misure temporanee o di salvaguardia, le disposizioni

impugnate lederebbero le competenze costituzionalmente attribuite

alle regioni.

4. - In data 23 novembre 1988 la Regione Umbria ha sollevato un

conflitto di attribuzione identico, nei termini e nelle motivazioni

addotte, a quello promosso dalla Regione Toscana.

5. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri per

chiedere l'inammissibilità e, in ogni caso, il rigetto dei ricorsi

presentati dalle regioni.

La richiesta d'inammissibilità si basa sul rilievo che le

ricorrenti, anziché far valere lesioni delle proprie competenze,

prospetterebbero asserite esorbitanze di un potere del Ministro della

Sanità nei confronti del potere del Parlamento, in conseguenza della

mancata approvazione dell'atto impugnato con legge. Un secondo motivo

di inammissibilità riguarderebbe poi le doglianze concernenti, in

sostanza, competenze amministrative dei comuni e delle unità

sanitarie locali.

Nel merito, l'Avvocatura dello Stato osserva che lo stesso art. 2,

primo comma, lett. c, del d.l. n. 27 del 1988, nell'indicare

l'obiettivo di "applicare gli standards di cui all'art. 1 alla nuova

consistenza dei posti letto", avrebbe stabilito una sequenza di

quattro momenti unitariamente raffigurati e disciplinati:

rideterminazione dei posti letto, applicazione degli standards,

conseguente revisione degli organici del personale, mobilità del

personale eventualmente in eccedenza. È logico, secondo

l'Avvocatura, che non si possono determinare gli standards senza

toccare nel contempo la rideterminazione dei posti-letto. In ogni

caso, non si potrebbe sostenere che le linee-guida siano tracciate

dal Decreto Ministeriale, essendo invece stabilite dalla legge n. 109

del 1988. Quest'ultima avrebbe, altresì modificato le leggi

previgenti, che, conseguenzialmente, non potrebbero essere invocate

come parametri.

6. - In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie la

Provincia autonoma di Bolzano, le Regioni Toscana e Umbria, nonché

il Presidente del Consiglio dei ministri.

La Provincia di Bolzano, dopo aver respinto l'ipotesi di

inammissibilità prospettata dall'Avvocatura dello Stato in quanto la

ritiene basata su una visione formalistica dell'individuazione delle

norme delimitanti le competenze regionali o provinciali, sottolinea,

in particolare, che la stessa difesa dello Stato ammette che il

decreto impugnato disciplina la rideterminazione dei posti-letto, la

quale è affidata dalla legge n. 595 del 1985 alla competenza delle

regioni o delle province autonome nel rispetto degli indirizzi

stabiliti dall'art. 10, primo comma, lett. a, della stessa legge.

Le Regioni Toscana e Umbria replicano anch'esse, di fronte

all'eccezione di inammissibilità dell'Avvocatura dello Stato, che la

ripartizione orizzontale delle competenze fra Stato e regioni (che si

assomma a quella verticale, per materie) esige di considerare lesa la

sfera di autonomia regionale quando, come nel caso, si pongano, in

luogo di "principi" o "indirizzi", statuizioni dettagliate o

addirittura provvedimentali oppure si adottino quelle statuizioni con

un atto non abilitato e posto da un'autorità incompetente. Nel

merito, oltre a ribadire le censure già prospettate nei ricorsi, le

suddette regioni sottolineano, in particolare, che, nonostante il

richiamo all'art. 2, comma terzo, della legge n. 109 del 1988, il

decreto impugnato prevede poteri sostitutivi del Ministro che nessuna

legge in realtà configura (v. artt. 1, commi secondo e sesto; 2,

comma terzo, del decreto impugnato).

7. - Nella propria memoria l'Avvocatura dello Stato sottolinea,

innanzitutto, che molte censure nascono da un'erronea interpretazione

di varie disposizioni del decreto impugnato. In particolare, ad

avviso dell'Avvocatura, le norme sui poteri sostitutivi del Ministro

non innovano l'ordinamento, ma si limitano a richiamare una

previsione già contenuta nell'art. 2, comma terzo, della legge n.

109 del 1988. Analogamente, le disposizioni contenute nei primi tre

commi dell'art. 1 costituirebbero una ripetizione - certo superflua,

ma non illegittima - di disposizioni già presenti nel citato atto

legislativo. Allo stesso modo, le "anticipazioni" del piano sanitario

non sarebbero lesive delle competenze regionali o provinciali, per il

fatto che, lungi dal modificare la situazione normativa o di fatto,

costituirebbero, per l'Avvocatura, un semplice incentivo ad

accelerare i processi di programmazione sanitaria regionale o locale,

riconducibile ala funzione di indirizzo dello Stato ( ex art. 53,

della legge n. 833 del 1978 e successive modificazioni). Inoltre, gli

"indirizzi" posti alle regioni per la riorganizzazione dei presídi

ospedalieri conterrebbero una sorta di memorandum degli aspetti che

le programmazioni regionali o locali dovrebbero "indicare" o, se si

preferisce, un modello per la completezza e la confrontabilità dei

provvedimenti regionali e locali. Secondo l'Avvocatura, le regioni

ricorrenti male interpreterebbero anche i primi tre commi dell'art.

3, che, a suo avviso, conterrebbero semplici delucidazioni su come

gli standards ospedalieri sono stati costruiti e su come devono

essere applicati in relazione all'intera gamma dei servizi erogabili

dagli ospedali. Infine, anche le censure mosse dalle regioni agli

artt. 5 e 6 dimenticherebbero che, mentre il secondo conterrebbe solo

esortazioni di buon senso circa l'applicazione delle disposizioni del

provvedimento, l'art. 5, invece, se lo si interpreta correttamente

secondo il suo tenore letterale, non permette affatto al Ministro di

estendere gli standards ai fini dell'individuazione delle istituzioni

convenzionate obbligatoriamente.

Per l'Avvocatura il vero punto di conflitto riguarda la

disattivazione dei presídi minimi (art. 1, commi quarto, quinto e

sesto), la quale sarebbe giustificata in quanto inquadrata in un

piano di contenimento della spesa sanitaria disposto dalla legge n.

109 del 1988, che, a suo tempo, non fu oggetto di contestazioni.

Essa, inoltre, esprimerebbe, per lo più, una posizione "ottativa"

dello Stato, mentre solo eventuale e successivo sarebbe l'intervento

sostitutivo di cui all'art. 1, comma sesto, che avrebbe, peraltro,

precise radici nella legge.

In generale, conclude l'Avvocatura, le ricorrenti non contestano

la spettanza del potere statale, ma le modalità di esercizio di tale

potere nel caso concreto, lamentando la natura amministrativa

dell'atto statale, senza tuttavia precisare quale sia il turbamento

delle proprie competenze e senza giustificare, pertanto, perché non

abbiano adìto il giudice amministrativo. Considerato in diritto

1. - I conflitti di attribuzione oggetto degli attuali giudizi

sono stati sollevati dalle Province autonome di Trento e di Bolzano,

nonché dalle Regioni della Toscana e dell'Umbria.

Mentre le Province ritengono che gli artt. 1, 2, 5 e 6 del Decreto

del Ministro della Sanità del 13 settembre 1988, dal titolo

"Determinazione degli standards del personale ospedaliero", ledano

tanto la loro competenza esclusiva in materia di "ordinamento degli

uffici provinciali e del personale ad essi addetto" (art. 8, n. 1,

dello Statuto), quanto quella concorrente in materia di "igiene e

sanità", ivi compresa "l'assistenza sanitaria e ospedaliera" (art.

9, n. 10, dello Statuto), oltreché le relative funzioni

amministrative ad esse assicurate nelle stesse materie (art. 16 dello

Statuto), le Regioni Toscana e Umbria, invece, sospettano che le

competenze ad esse assegnate in materia di sanità dagli artt. 117 e

118 della Costituzione (come attuati dalla legge 23 dicembre 1978, n.

833 e dal d.l. 8 febbraio 1988, n. 27, convertito nella legge 8

aprile 1988, n. 109) risultino lese dagli artt. 1, 2, 3, primo,

secondo e terzo comma, 4, 5 e 6 del medesimo decreto.

Dal momento che i quattro conflitti ora indicati hanno ad oggetto

disposizioni identiche o fra loro connesse, i relativi giudizi vanno

riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.

2. - Va, innanzitutto, respinta l'eccezione d'inammissibilità

presentata dall'Avvocatura dello Stato nei confronti di tutti i

ricorsi. Secondo tale eccezione le richieste delle ricorrenti

sarebbero da rigettare in limine, in quanto, dolendosi di una pretesa

esorbitanza del potere del Ministro della Sanità nei confronti di

competenze proprie del Parlamento in conseguenza dell'adozione con

decreto ministeriale di disposizioni che dovrebbero essere approvate

dalle Camere, prospetterebbero in realtà un conflitto tra poteri

dello Stato. In senso contrario è appena il caso di ricordare che,

secondo una giurisprudenza da tempo consolidata (v., ad esempio,

sentt. nn. 110 del 1970, 211 del 1972, 191 del 1976, 129 del 1981,

152 del 1986, 731 del 1988), gli estremi del conflitto di

attribuzione tra Stato e regione sussistono, non soltanto quando

l'uno o l'altro dei soggetti ora menzionati contestino la spettanza

di un determinato potere, ma anche quando la regione (o lo Stato)

assuma che il corretto svolgimento delle proprie competenze risulti

pregiudicato o turbato dall'illegittimo esercizio di un potere

spettante allo Stato (o alla regione). E poiché nel caso di specie

le ricorrenti contestano che lo Stato, violando le norme sulle

competenze relative a poteri di propria spettanza, produca indebite

interferenze sull'esercizio di attribuzioni ad esse assegnate dalla

Costituzione o dagli statuti speciali, nessun dubbio può sussistere,

sotto tale profilo, circa l'ammissibilità dei conflitti in

discussione.

3. - Il decreto ministeriale impugnato costituisce un'immediata

attuazione del d.l. n. 27 del 1988, convertito nella legge n. 109 del

1988, che, nel determinare le misure urgenti per le dotazioni

organiche del personale ospedaliero e per la razionalizzazione della

spesa sanitaria, prevede un intervento, in parte statale e in parte

regionale (o provinciale), composto da quattro fasi poste fra loro in

successione cronologica e corrispondenti ad altrettante competenze.

La prima di queste fasi è costituita dall'esercizio del potere

del Ministro della Sanità di fissare gli standards del personale

ospedaliero per posto letto e per tipologie di ospedali (art. 1,

primo comma). Entro un termine perentorio decorrente dalla

pubblicazione del decreto ministeriale di fissazione degli standards,

il procedimento si snoda in una seconda fase, consistente nella

rideterminazione dei posti letto da parte delle regioni o delle

province autonome su proposta delle UU.SS.LL. (art. 2, primo comma).

Entro un successivo termine, decorrente da quello finale indicato per

la fase precedente, se ne apre una terza, di competenza delle regioni

o delle province autonome, costituita dalla determinazione delle

piante organiche e dall'applicazione delle misure sulla mobilità del

personale eventualmente in esubero (art. 2, comma secondo). Infine,

una quarta fase è data dal compimento da parte del Ministro della

Sanità, su delega del Consiglio dei ministri (della quale dev'esser

data notizia al Parlamento), degli atti sostitutivi resisi necessari

in conseguenza dell'eventuale omissione da parte delle regioni o

delle province autonome degli adempimenti precedentemente previsti

(art. 2, comma terzo).

Con l'adozione del decreto 13 settembre 1988, intitolato

"Determinazione degli standards del personale ospedaliero", il

Ministro della Sanità ha esercitato le competenze ad esso demandate

come prima fase dell'intervento programmatico ora delineato.

Tuttavia, esprimendo nel primo "considerato" del decreto la

convinzione che "la ristrutturazione dei presídi ospedalieri assume

per un verso carattere di priorità rispetto alla determinazione

degli standards di personale ospedaliero" e ritenendo, come si legge

nel secondo "considerato", che "la standardizzazione di cui trattasi

presuppone altresì la esplicitazione delle finalità da perseguire

nel riordinamento degli ospedali", lo stesso Ministro ha conferito al

proprio decreto un contenuto più complesso, avente la seguente

struttura: art. 1, norme per la rideterminazione dei posti letto;

art. 2, indirizzi organizzativi in materia ospedaliera; art. 3,

standards di personale da applicarsi nelle unità operative di

degenza; art. 4, maggiorazioni delle dotazioni organiche in relazione

alle applicazioni degli standards prima citati; art. 5, valore degli

standards in relazione alle istituzioni convenzionate

obbligatoriamente; art. 6, norme e direttive per l'attuazione del

decreto.

Poiché ciascuno di tali articoli è oggetto di varie

contestazioni, si rende opportuno esaminare le censure prospettate

articolo per articolo.

4. - L'art. 1 del d.M. 13 settembre 1988 è impugnato da tutte le

ricorrenti con il duplice argomento, in base al quale, per un verso,

tale articolo conterrebbe la disciplina di una materia, la

rideterminazione dei posti letto, che l'art. 2, primo comma, del d.l.

n. 27 del 1988 conferisce alla competenza delle regioni e delle

province autonome e, per altro verso, ove dovesse ritenersi che

prevede misure di indirizzo e di coordinamento, sarebbe privo della

dovuta base legale.

In effetti, il complesso contenuto dell'art. 1 consiste nella

previsione di norme finalistiche e di poteri sostitutivi del Ministro

della Sanità che si pongono in un vario rapporto con le disposizioni

di legge contenute nel d.l. n. 27 del 1988. È certo, comunque, che

l'intero articolo disciplina una materia - la rideterminazione dei

posti letto - che, ai sensi dell'art. 2, primo comma, del d.l. n. 27,

è indiscutibilmente attribuita alle regioni e alle province

autonome.

In senso contrario non possono valere le osservazioni contenute

nel preambolo del decreto impugnato (primo e secondo "considerato"),

e riformulate nel corso di questi giudizi dall'Avvocatura dello

Stato, secondo le quali la connessione finalistica della

riorganizzazione dei presídi ospedalieri (di competenza delle

regioni e delle province autonome) con la fissazione degli standards

di personale ospedaliero (di competenza del Ministro della Sanità) e

la priorità logica della prima materia rispetto alla seconda

imporrebbero al Ministro della Sanità di disciplinare insieme l'una

e l'altra. Per un verso, infatti, è giurisprudenza costante di

questa Corte (v., ad esempio, sentt. nn. 94 e 165 del 1985, 304 e 433

del 1987) che la ripartizione delle materie fra Stato e regioni non

può essere identificata nei suoi precisi confini in base a una

correlazione di strumentalità rispetto a un determinato scopo o

risultato, ma va determinata, piuttosto, in base alla oggettiva

consistenza ontologica della materia stessa; e, per altro verso, il

decreto ministeriale impugnato non può, certo, rovesciare un ordine

di priorità logiche che il d.l. n. 27 del 1988 delinea

ragionevolmente in modo inverso, ponendo, cioè, come pregiudiziale

alla ristrutturazione ospedaliera e alla rideterminazione delle

relative piante organiche la fissazione (ministeriale) degli

standards di personale ospedaliero.

Posto, dunque, che l'art. 1 del decreto impugnato ha ad oggetto

una materia assegnata alle competenze regionali (o provinciali) e

che, in relazione a questa, pone norme di indirizzo volte a

coordinare la futura disciplina regionale (o provinciale), si tratta

di verificare, ai fini della risoluzione dei conflitti in

discussione, se le disposizioni impugnate rispondano ai requisiti di

forma e di sostanza propri della funzione statale di indirizzo e di

coordinamento.

4.1. - Per quel che concerne i primi tre commi dell'art. 1 - con

l'eccezione delle ultime due proposizioni normative contenute nel

secondo comma, laddove è previsto un potere sostitutivo che verrà

esaminato nel successivo punto 4.3 -, le censure delle ricorrenti

sono inammissibili, poiché, come ha sottolineato l'Avvocatura dello

Stato, le disposizioni ivi contenute riformulano gli obiettivi già

posti alle regioni e alle province autonome dal d.l. n. 27 del 1988.

Più precisamente, il primo comma riproduce il contenuto normativo

dell'art. 2, primo comma, del decreto-legge appena citato, che

disciplina le procedure e i criteri direttivi relativi alla

rideterminazione dei posti letto. Il secondo comma riformula le norme

poste dall'art. 2, secondo comma, del d.l. n. 27, nella parte in cui

si riferisce alla consistenza dei posti letto nei singoli ospedali e

alla conseguente dotazione organica del personale. Infine, il terzo

comma riproduce l'art. 2, secondo comma, lett. a, dello stesso

decreto-legge esplicitando i rinvii normativi che vi sono contenuti,

nonché la prescrizione, peraltro implicita nelle norme riprodotte,

secondo la quale i posti letto ad esaurimento, ai sensi dell'art. 64

della legge n. 833 del 1978, vanno esclusi dal computo relativo alla

rideterminazione dei posti letto. Da ciò consegue che le ricorrenti

non hanno interesse a chiedere l'annullamento delle disposizioni ora

indicate, le quali, essendo già contenute nel d.l. n. 27 del 1988

(decreto che, peraltro, non è stato oggetto di alcuna impugnazione

da parte delle regioni o delle province autonome), continuerebbero ad

avere vigore nella loro forma legislativa anche nell'ipotesi che i

ricorsi in discussione fossero riconosciuti fondati.

4.2. - Meritano, invece, accoglimento le censure che le ricorrenti

prospettano in relazione ai commi quarto, quinto, sesto (salva

l'ultima proposizione che verrà esaminata nel successivo punto 4.3)

e settimo del decreto ministeriale impugnato, in quanto contengono

disposizioni di indirizzo e di coordinamento sprovviste dei requisiti

di forma e di sostanza propri di questa funzione.

In particolare, le norme contenute nel quarto e nel quinto comma

prescrivono ("le regioni e province autonome debbono programmare...")

la predisposizione di misure coordinate al fine della disattivazione

dei presídi ospedalieri con meno di centoventi posti letto

(prevedendo, in certi casi, la loro riconversione in strutture

sanitarie diversamente finalizzate) e fissano termini perentori per

l'adozione dei suddetti programmi. Inoltre, il sesto comma -

diversamente dall'art. 2, comma secondo, del d.l. n. 27 del 1988, che

prevede la possibilità, previo parere del Consiglio sanitario

nazionale, di evitare la soppressione di divisioni o di servizi

specialistici quando non esistano ospedali con specialità

corrispondenti entro distanze o percorrenze predeterminate per tipi

di area - autorizza semplicemente le regioni e le province autonome a

derogare al principio della disattivazione per le "zone

particolarmente disagiate, obiettivamente verificabili sulla base di

indicatori di accessibilità".

Si tratta, in breve, di disposizioni che pongono indirizzi diversi

da quelli legislativamente fissati, i quali, per le espressioni usate

e per la loro disciplina complessiva, non possono essere qualificati,

secondo la prospettazione difensiva dell'Avvocatura dello Stato, come

manifestazioni ottative o come consigli rivolti dallo Stato alle

regioni e alle province autonome. Pertanto, pur a non voler

considerare che lo stesso decreto impugnato le configura come

anticipazioni del piano sanitario nazionale - di un piano, cioè, per

il quale è previsto un particolare procedimento culminante

nell'approvazione parlamentare con atto non legislativo -, tali

disposizioni, per essere ritenute valide, esigono, per lo meno, la

forma richiesta per l'approvazione degli atti di indirizzo e di

coordinamento, vale a dire esigono che siano adottate, quantomeno,

con deliberazione del Consiglio dei ministri o con decreto

ministeriale emanato su delega del Consiglio dei ministri (v. sentt.

nn. 111 del 1975; 245 del 1984; 304 del 1987; 242 del 1989). Inoltre,

sempre ai fini della loro validità, alle stesse disposizioni non

può mancare un'adeguata copertura legislativa, nel senso che esse

devono avere il loro fondamento in puntuali norme di legge, volte a

determinarne, se pure nelle loro linee essenziali, il sostanziale

contenuto normativo (v. sentt. nn. 150 del 1982; 340 del 1983; 177

del 1988).

Poiché le disposizioni ora esaminate contravvengono all'uno e

all'altro requisito, né possono essere giustificate come misure

provvisorie di salvaguardia del Servizio sanitario nazionale, dato

che anche di queste, alla luce della sentenza n. 610 del 1988 di

questa Corte, sono prive della forma (atto legislativo o d'indirizzo

e coordinamento) e della sostanza (provvisorietà), non resta che

dichiararle illegittime e annullarle.

Per gli stessi motivi, identica conclusione deve trarsi in ordine

al settimo comma dello stesso art. 1. In questo comma si prescrive

("le regioni e le province autonome debbono, altresì, indicare...")

il contenuto strutturale dei provvedimenti di riorganizzazione dei

presídi ospedalieri, che dovranno essere adottati, ai sensi

dell'art. 2, secondo comma, del d.l. n. 27 del 1988, dalle regioni e

dalle province autonome. Anche in tal caso si tratta, dunque, di

misure di indirizzo e di coordinamento che si aggiungono ai criteri e

agli obiettivi indicati dall'art. 2, secondo comma, del

decreto-legge, senza peraltro averne la necessaria copertura, e che,

non potendo essere interpretate come dotate di un'efficacia meramente

"indicativa" (come suppone, invece, l'Avvocatura dello Stato) e non

essendo fornite della forma richiesta dalle leggi per gli atti

governativi di indirizzo e di coordinamento, non possono esser

considerate legittime.

4.3. - L'art. 1 del decreto impugnato prevede, al secondo e al

sesto comma, che, in caso di omissione degli adempimenti previsti a

carico delle regioni e delle province autonome, il Ministro della

Sanità possa adottare gli atti sostitutivi necessari in luogo di

quelli omessi dalle competenti autorità.

Più precisamente, il secondo comma di tale articolo, nel

richiamare l'art. 2, comma terzo, del d.l. n. 27, che prevede un

analogo potere in caso di omissione degli adempimenti relativi alle

procedure ivi stabilite a proposito della rideterminazione dei posti

letto, della riorganizzazione dei singoli ospedali e delle

corrispondenti piante organiche, ne estende l'ambito di operatività

anche alle ipotesi "di applicazione non conforme alle norme di cui al

presente decreto", norme che, come si è già detto e si dirà anche

in seguito, dispongono adempimenti ulteriori rispetto a quelli

determinati dai ricordati primo e secondo comma dell'art. 2 del d.l.

n. 27 del 1988. In particolare, esse riferiscono il potere

sostitutivo del Ministro della Sanità anche all'eventualità di

inadempimento da parte delle regioni e delle province autonome delle

prescrizioni relative alle disattivazioni e alle riconversioni dei

presídi ospedalieri previste nei commi precedenti.

Nella parte in cui tali disposizioni estendono le ipotesi per le

quali è previsto il potere sostitutivo contemplato nell'art. 2,

terzo comma, del d.l. n. 27 del 1988 - e, segnatamente, per quanto

disposto nell'ultima proposizione contenuta nel sesto comma dell'art.

1 del decreto impugnato e per l'inciso "o in caso di applicazione non

conforme alle norme di cui al presente decreto", contenuto

nell'ultima proposizione del secondo comma dello stesso articolo -,

esse devono considerarsi illegittime.

Questa Corte, infatti, ha già avuto modo di affermare (v. sent.

n. 177 del 1988) che le ipotesi in cui può esser esercitato un

potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle regioni (o delle

province autonome) e le modalità di esercizio dello stesso debbono

essere previste da un atto fornito di valore di legge, che le

determini in via generale (com'è nell'ipotesi dell'art. 5, quarto

comma, della legge n. 833 del 1978) o caso per caso. E ciò, come è

stato precisato dalla stessa sentenza, dipende dal fatto che il

potere di sostituzione di un organo di governo verso enti che godono

di autonomia costituzionale deve considerarsi un evento eccezionale,

in quanto l'esercizio di quel potere comporta, se pure in un'ipotesi

puntuale e in presenza di un evidente pericolo di grave pregiudizio

ad interessi unitari dovuto alla persistente inerzia regionale, il

superamento della separazione costituzionale delle competenze fra

Stato e regioni (o province autonome).

5. - Per ragioni identiche a quelle espresse nel precedente punto

4.2. della motivazione deve ritenersi illegittimo anche l'art. 2 del

decreto impugnato (salvando, per ora, le ultime due proposizioni del

comma terzo, che verranno esaminate immediatamente dopo).

Con l'eccezione del primo periodo contenuto nel terzo comma, che

riproduce il contenuto normativo dell'art. 2, secondo comma, del d.l.

n. 27 del 1988, le restanti disposizioni dell'art. 2 ora in esame - e

precisamente quelle previste nei primi due commi dello stesso

articolo - determinano gli indirizzi cui "le regioni e le province

autonome debbono ispirarsi" nel disciplinare la riorganizzazione

degli ospedali, incluse la gestione del personale e delle risorse

materiali e tecniche (v. lett. c ed e), nonché nel predisporre le

politiche direzionali dei presídi ospedalieri (v. comma secondo).

Anche tali disposizioni vanno considerate illegittime per il fatto

che esse sono state adottate senza la forma richiesta per gli atti

governativi di indirizzo e di coordinamento e senza un'adeguata

copertura legislativa.

Per ragioni analoghe a quelle espresse nel precedente punto 4.3

della motivazione, vanno pure considerate illegittime le ultime due

proposizioni del comma terzo dell'art. 2, laddove si prevede un

termine perentorio per gli adempimenti descritti nel precedente

capoverso e si introduce un potere sostitutivo del Ministro della

Sanità non previsto, relativamente a quelle attività, da alcuna

norma di legge.

6. - Gli artt. 3 e 4 del decreto impugnato stabiliscono gli

standards del personale ospedaliero, nonché una maggiorazione delle

dotazioni organiche per alcuni servizi. Poiché si tratta di

disposizioni adottate dal Ministro della Sanità in attuazione delle

competenze a lui attribuite dall'art. 1, primo comma, del d.l. n. 27

del 1988, nessuna delle ricorrenti ne contesta la legittimità per

quel che riguarda il loro fondamento legale o la loro forma. Tuttavia

le Regioni Toscana e Umbria, rilevando che l'art. 3, comma primo, si

riferisce anche alle fasi di preospedalizzazione e di dimissione

protetta, nonché all'assistenza dei degenti a ciclo continuo e a

ciclo diurno, contestano la legittimità di tale estensione a

funzioni e ad attività che, a loro giudizio, esorbiterebbero dal

tipico ambito ospedaliero.

Siffatte censure non possono essere accolte, poiché, se è pur

vero che si tratta di attività sostitutive dell'assistenza

ospedaliera, altrettanto certo è che esse adempiono a funzioni

equivalenti a quelle connesse all'assistenza ospedaliera. Sarebbe,

pertanto, palesemente illogico pretendere che attività del tutto

analoghe siano sottoposte a parametri diversi sol perché svolte in

strutture diverse da quelle ospedaliere. In considerazione di ciò è

del tutto ragionevole che il Ministro della Sanità, con proprio

decreto, determini gli standards di personale in relazione alla

globalità delle attività assistenziali erogate dai presídi

ospedalieri o dalle istituzioni di cura similari.

Le stesse ricorrenti contestano, poi, anche i commi secondo e

terzo dell'art. 3, in quanto vincolerebbero le regioni nell'esercizio

delle competenze programmatorie ad esse spettanti in materia, a

seguire, nell'organizzazione delle unità operative, i moduli tipo

delineati nello stesso articolo. Pur in tal caso le censure vanno

rigettate, in quanto, come è espressamente detto nel comma terzo, i

moduli tipo costituiscono tanto "la soglia minima al di sotto della

quale la gestione dell'unità operativa diviene antieconomica",

quanto "una indicazione parametrica per la determinazione della

dotazione organica del personale delle divisioni, sezioni o servizi".

Pertanto, come è precisato nella susseguente proposizione dello

stesso comma, i moduli tipo non sono diretti a vincolare le scelte

programmatorie delle regioni, dal momento che "non costituiscono

riferimento per la strutturazione formale delle unità operative", ma

assolvono, piuttosto, alla funzione connessa alla determinazione

degli standards del personale, vale a dire alla fissazione dei

criteri di proporzionalità relativi al rapporto tra il personale e

le attività ospedaliere, da un lato, e i posti letto, dall'altro.

Poiché, a norma dell'art. 1 del d.l. n. 27 del 1988, tale funzione

è appunto demandata al Ministro della Sanità, i suddetti ricorsi,

per gli aspetti indicati, vanno rigettati.

Restano assorbiti i profili relativi all'art. 4 del decreto

impugnato, i quali sono stati sollevati dalle regioni ricorrenti come

aspetti consequenziali delle contestazioni relative ai primi tre

commi dell'art. 3.

7. - Tutte le ricorrenti contestano, poi, la legittimità

dell'art. 5 del decreto ministeriale impugnato, in quanto, a loro

giudizio, andrebbe al di là dei limiti posti dal d.l. n. 27 del 1988

al Ministro della Sanità, in conseguenza dell'estensione degli

standards anche a soggetti ulteriori rispetto ai presídi ospedalieri

(istituti di ricovero o cura a carattere scientifico, università,

istituti, enti ed ospedali convenzionati).

Le censure vanno rigettate. Nell'ambito di una legislazione volta

alla razionalizzazione e al contenimento della spesa sanitaria nella

sua globalità, non può apparire esorbitante dai limiti posti

dall'art. 1 del d.l. n. 27 del 1988 alla competenza ministeriale di

determinazione e di applicazione degli standards del personale

ospedaliero che questi ultimi siano diretti ad operare con

riferimento a tutti gli enti la cui attività incide sulla spesa

sanitaria statale.

8. - Oggetto di impugnazione è, infine, l'art. 6, che dispone,

nei suoi otto commi, varie norme collegate all'attuazione dei

molteplici aspetti regolati dal decreto ministeriale. La valutazione

della legittimità delle diverse disposizioni contenute nei predetti

commi è, pertanto, in gran parte conseguenziale alla valutazione

data alle disposizioni esaminate nei punti precedenti, alle quali

quelle ora analizzate si collegano.

Su tali basi, vanno respinte le censure proposte contro il primo

comma, il quale, precisando che gli standards fissati nei precedenti

articoli si riferiscono al dimensionamento massimo della dotazione

complessiva in ambito regionale (o provinciale), salve le

determinazioni delle stesse regioni (o delle province autonome) in

tema di ripartizione di tale dotazione complessiva fra i singoli

presídi, disciplinano la materia che l'art. 1, primo comma del d.l.

n. 27 del 1988 riserva alla competenza del Ministro della Sanità.

Al contrario, gli obiettivi, i criteri e i termini posti alle

regioni (e alle province autonome) in materia di riorganizzazione

ospedaliera nei commi che vanno dal secondo al quinto costituiscono

misure di indirizzo relative all'esercizio di competenze regionali (o

provinciali) che non hanno una specifica base legislativa e non sono

adottate con un atto idoneo a porre in essere forme di indirizzo e di

coordinamento. Per le stesse ragioni, vanno considerati illegittimi

gli indirizzi stabiliti nel settimo comma, che riguardano una materia

di spettanza regionale, quale la riqualificazione professionale del

personale eccedente, stabilendo disposizioni parzialmente difformi

rispetto alla disciplina legislativa vigente.

Inoltre, va dichiarata inammissibile la censura che le ricorrenti

muovono al comma sesto dell'art. 6, in quanto riproduce

sostanzialmente l'indirizzo già contenuto nell'art. 2, secondo

comma, lett. c, del d.l. n. 27 del 1988.

Infine, va respinta la censura mossa al comma ottavo dell'art. 6,

il quale stabilisce semplicemente doveri di informazione e di

relazione sullo stato di attuazione del decreto che le regioni (e le

province autonome) sono tenute ad adempiere nei confronti del

Ministro della Sanità, doveri che, per loro natura, secondo la

costante giurisprudenza di questa Corte, non possono essere lesivi di

competenza alcuna e sono, anzi, giustificati dal principio

fondamentale della "leale cooperazione" fra le regioni e lo Stato (v.

sentt. nn. 359 del 1985; 153, 177 e 294 del 1986; 201 del 1987; 730

del 1988).