Sentenza n. 33/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio sull'ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione del testo unico delle leggi per

la composizione e la elezione degli organi delle amministrazioni

comunali approvato con decreto del Presidente della Repubblica 16

maggio 1960, n. 570 nel testo risultante dalle modificazioni ed

integrazioni ad esso successivamente apportate e come modificato in

particolare dalla legge 10 agosto 1964, n. 663, che all'articolo 1

sancisce che "le norme per la elezione dei consiglieri comunali nei

comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti, previste dal

testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli

organi delle amministrazioni comunali approvato con decreto del

Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570, si applicano

anche per la elezione dei consiglieri comunali nei comuni con

popolazione superiore ai 5.000 abitanti" limitatamente alle seguenti

parti:

Articolo 11 primo comma, limitatamente alle parole "Nei Comuni con

popolazione sino a 10.000 abitanti";

Articolo 12; Articolo 27 secondo comma, limitatamente alle parole

"per i comuni con popolazione fino a 10.000 abitanti - e C e D - per

i Comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti"; Intestazione

della sezione II del capo IV del titolo II, limitatamente alle parole

"nei Comuni con popolazione sino a 10.000 abitanti"; Intestazione

della sezione III del capo IV del titolo II: "La presentazione delle

candidature nei comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti";

Articolo 32 secondo comma, "il numero dei presentatori non può

eccedere di oltre la metà le cifre indicate nel precedente comma";

terzo comma, "la popolazione del comune è determinata in base ai

risultati dell'ultimo censimento ufficiale"; quarto comma, "i

sottoscrittori debbono essere elettori iscritti nelle liste del

Comune e la loro firma dev'essere apposta su appositi moduli recanti

il contrassegno della lista, il nome, il cognome, data e luogo di

nascita di tutti i candidati, nonché il nome, cognome, data e luogo

di nascita dei sottoscrittori stessi; le firme devono essere

autenticate da uno dei soggetti di cui all'art. 14 della legge 21

marzo 1990 n. 53. Per i presentatori che non sappiano sottoscrivere

si applicano le disposizioni di cui al quarto comma dell'art. 28";

quinto comma, "ciascun elettore non può sottoscrivere più di una

dichiarazione di presentazione di lista"; sesto comma, "nessuna lista

può comprendere un numero di candidati superiore a quello dei

consiglieri da eleggere, né inferiore a un terzo"; settimo comma,

"di tutti i candidati deve essere indicato cognome, nome, luogo e

data di nascita, e la relativa elencazione deve recare una

numerazione progressiva secondo l'ordine di presentazione"; ottavo

comma, "nessuno può essere candidato in più di una lista di uno

stesso Comune"; nono comma, "con la lista devesi anche presentare:

1) un modello di contrassegno, anche figurato, in triplice

esemplare;

2) la dichiarazione autenticata di accettazione della

candidatura, contenente la dichiarazione del candidato di non essere

in alcuna delle condizioni previste dal comma 1 dell'art. 15 della

legge 19 marzo 1990 n. 55;

3) il certificato di iscrizione nelle liste elettorali di

qualsiasi Comune della Repubblica di ogni candidato;

4) l'indicazione di due delegati che hanno la facoltà di

designare i rappresentanti delle liste presso ogni seggio e presso

l'Ufficio centrale: le designazioni debbono essere fatte per iscritto

e la firma dei delegati deve essere autenticata nei modi indicati al

quarto comma dell'art. 28; decimo comma, "la lista e gli allegati

devono essere presentati alla segreteria del comune dalle ore 8,00

del trentesimo giorno alle ore 12,00 del ventinovesimo giorno

antecedenti la data della votazione"; ultimo comma, "il segretario

comunale, o chi lo sostituisce legalmente, rilascia ricevuta

dettagliata degli atti presentati, indicando il giorno e l'ora della

presentazione, e provvede a rimetterli entro lo stesso giorno alla

Commissione elettorale mandamentale competente per territorio";

Articolo 33; Articolo 34; Articolo 35; Articolo 47 primo comma,

limitatamente alle parole "nei comuni con popolazione superiore a

10.000 abitanti, il presidente invita, inoltre, i rappresentanti

delle liste dei candidati ad assistere alle operazioni";

Articolo 49 secondo comma, limitatamente alle parole "(e anche

chiusa nei comuni con oltre 10.000 abitanti)".

Articolo 51 secondo comma, n. 3, limitatamente alle parole "Nei

comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti possono apporre

la propria firma anche i rappresentanti delle liste dei candidati;";

secondo comma, n. 4, limitatamente alle parole "Nei comuni con

popolazione superiore ai 10.000 abitanti è consentito ai

rappresentanti di lista di trattenersi all'esterno della sala durante

il tempo in cui questa rimane chiusa."; Intestazione della sezione II

del capo V del titolo II, limitatamente alle parole "nei comuni con

popolazione sino a 10.000 abitanti"; Intestazione della sezione III

del capo V del titolo II: "Disposizioni particolari per la votazione

nei comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti";

Articolo 56; Articolo 57; Articolo 58; Articolo 60 primo comma,

limitatamente alle parole "nei comuni con popolazione sino a 10.000

abitanti," nonché alle parole "nei comuni con popolazione superiore

ai 10.000 abitanti si intendono eletti i candidati compresi nella

lista purché essa abbia riportato un numero di voti validi non

inferiori al 50 per cento dei votanti ed il numero dei votanti non

sia stato inferiore al 50 per cento degli elettori iscritti nelle

liste elettorali del comune."; secondo comma, limitatamente alle

parole "nei comuni con popolazione sino a 10.000 abitanti,".

Intestazione della sezione II del capo VI del titolo II,

limitatamente alle parole "nei Comuni con popolazione sino a 10.000

abitanti"; Intestazione della sezione III del capo VI del titolo II:

"Disposizioni particolari per lo scrutinio e la proclamazione nei

comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti.";

Articolo 68; Articolo 69; Articolo 70; Articolo 71; Articolo 72;

Articolo 73; Articolo 74; Articolo 75 primo comma, limitatamente alle

parole "e III"; Intestazione della sezione II del capo VII del titolo

II, limitatamente alle parole "nei comuni con popolazione sino a

10.000 abitanti"; Intestazione della sezione III del capo VII del

titolo II: "Disposizioni particolari per le surrogazioni nei comuni

con popolazione superiore ai 10.000 abitanti";

Articolo 79; Articolo 81. iscritto al n. 51 del Registro Referendum. Viste le ordinanze del 15 dicembre 1992 e 11 gennaio 1992 con

le quali l'ufficio centrale per il referendum presso la Corte di

cassazione ha dichiarato legittima la richiesta; Udito nella Camera

di consiglio del 13 gennaio 1993 il Giudice relatore Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Paolo Barile, Nicolò Lipari e Valerio Onida per i

presentatori Segni Mariotto ed altri.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la

Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.

352 e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di referendum popolare presentata il 16 settembre 1991 da cinquantasette

cittadini elettori sul seguente quesito: "Volete voi che sia abrogato

il testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli

organi delle amministrazioni comunali approvato con decreto del

Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570 nel testo

risultante dalle modificazioni ed integrazioni ad esso

successivamente apportate e come modificato in particolare dalla

legge 10 agosto 1964, n. 663, che all'articolo 1 sancisce che "le

norme per la elezione dei consiglieri comunali nei comuni con

popolazione superiore ai 10.000 abitanti, previste dal testo unico

delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle

amministrazioni comunali approvato con decreto del Presidente della

Repubblica 16 maggio 1960, n. 570, si applicano anche per la elezione

dei consiglieri comunali nei comuni con popolazione superiore ai

5.000 abitanti" limitatamente alle seguenti parti:

Articolo 11

primo comma, limitatamente alle parole "Nei comuni con

popolazione sino a 10.000 abitanti";

Articolo 12;

Articolo 27

secondo comma, limitatamente alle parole "per i comuni con

popolazione fino a 10.000 abitanti - e C e D - per i Comuni con

popolazione superiore ai 10.000 abitanti - ".

Intestazione della sezione II del capo IV del titolo II,

limitatamente alle parole "nei comuni con popolazione fino a 10.000

abitanti";

Intestazione della sezione III del capo IV del titolo II:

"la presentazione delle candidature nei comuni con popolazione

superiore ai 10.000 abitanti";

Articolo 32

secondo comma, "Il numero dei presentatori non può eccedere di

oltre la metà le cifre indicate nel precedente comma.";

terzo comma, "La popolazione del comune è determinata in base

ai risultati dell'ultimo censimento ufficiale.";

quarto comma, "I presentatori debbono essere elettori iscritti

nelle liste del comune e la loro firma è autenticata da un notaio, o

dal segretario comunale, o dal Pretore, o dal giudice conciliatore.

Per i presentatori che non sappiano sottoscrivere si applicano le

disposizioni di cui al quarto comma dell'art. 28.";

quinto comma, "Ciascun elettore non può sottoscrivere più di

una dichiarazione di presentazione di lista.";

sesto comma, "Nessuna lista può comprendere un numero di

candidati superiore a quello dei consiglieri da eleggere, né

inferiore a un terzo.";

settimo comma, "Di tutti i candidati deve essere indicato

cognome, nome, luogo e data di nascita, e la relativa elencazione

deve recare una numerazione progressiva secondo l'ordine di

presentazione.";

ottavo comma, "Nessuno può essere candidato in più di una

lista di uno stesso comune.";

nono comma, "Con la lista devesi anche presentare:

1) un modello di contrassegno, anche figurato, in triplice

esemplare;

2) la dichiarazione autenticata di accettazione di ogni

candidato;

3) il certificato di iscrizione nelle liste elettorali di

qualsiasi comune della Repubblica di ogni candidato;

4) l'indicazione di due delegati che hanno la facoltà di

designare i rappresentanti delle liste presso ogni seggio e presso

l'ufficio centrale: le designazioni debbono essere fatte per iscritto

e la firma dei delegati deve essere autenticata nei modi indicati al

quarto comma dell'art. 28.";

decimo comma, "La lista e gli allegati devono essere presentati

alla segreteria del comune entro le ore 12 del trentesimo giorno

precedente l'elezione.";

ultimo comma, "Il segretario comunale, o chi lo sostituisce

legalmente, rilascia ricevuta dettagliata degli atti presentati,

indicando il giorno e l'ora della presentazione, e provvede a

rimetterli entro lo stesso giorno alla Commissione elettorale

mandamentale competente per territorio.".

Articolo 33;

Articolo 34;

Articolo 35;

Articolo 47

primo comma, limitatamente alle parole "Nei comuni con

popolazione superiore a 10.000 abitanti, il presidente invita,

inoltre, i rappresentanti delle liste dei candidati ad assistere alle

operazioni.";

Articolo 49

secondo comma, limitatamente alle parole "(e anche chiusa nei

comuni con oltre 10.000 abitanti)";

Articolo 51

secondo comma, n. 3, limitatamente alle parole "Nei comuni con

popolazione superiore ai 10.000 abitanti possono apporre la propria

firma anche i rappresentanti delle liste dei candidati;";

secondo comma, n. 4, limitatamente alle parole "nei comuni con

popolazione superiore ai 10.000 abitanti è consentito ai

rappresentanti di lista di trattenersi all'esterno della sala durante

il tempo in cui questa rimane chiusa".

Intestazione della sezione II del capo V del titolo II,

limitatamente alle parole "nei comuni con popolazione sino a 10.000

abitanti";

Intestazione della sezione III del capo V del titolo II:

"disposizioni particolari per la votazione nei comuni con

popolazione superiore ai 10.000 abitanti";

Articolo 56;

Articolo 57;

Articolo 58;

Articolo 60

primo comma, limitatamente alle parole "nei comuni con

popolazione sino a 10.000 abitanti," nonché alle parole "nei comuni

con popolazione superiore ai 10.000 abitanti si intendono eletti i

candidati compresi nella lista purché essa abbia riportato un numero

di voti validi non inferiori al 50 per cento dei votanti ed il numero

dei votanti non sia stato inferiore al 50 per cento degli elettori

iscritti nelle liste elettorali del comune.";

secondo comma, limitatamente alle parole "nei comuni con

popolazione sino a 10.000 abitanti,";

Intestazione della sezione II del capo VI del titolo II,

limitatamente alle parole "nei comuni con popolazione sino a 10.000

abitanti";

Intestazione della sezione III del capo VI del titolo II:

"Disposizioni particolari per lo scrutinio e la proclamazione

nei comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti.";

Articolo 68;

Articolo 69;

Articolo 70;

Articolo 71;

Articolo 72;

Articolo 73;

Articolo 74;

Articolo 75

primo comma, limitatamente alle parole "e III";

Intestazione della sezione II del capo VII del titolo II,

limitatamente alle parole "nei comuni con popolazione sino a 10.000

abitanti";

Intestazione della sezione III del capo VII del titolo II:

"disposizioni particolari per le surrogazioni nei comuni con

popolazione superiore ai 10.000 abitanti";

Articolo 79;

Articolo 81.

2. - Con ordinanza del 15 dicembre 1992 l'ufficio centrale per il

referendum, verificata la regolarità della suddetta richiesta di

referendum popolare, ne ha dichiarato la legittimità.

3. - Con successiva ordinanza dell'11 gennaio 1992 l'ufficio

centrale per il referendum ha rilevato che alcune disposizioni

investite dal quesito referendario hanno subito modifiche nel senso

che:

a) il quarto comma dell'art. 32 è stato sostituito dall'art. 4

della legge 11 agosto 1991 n. 271 per cui il testo attuale risulta

così formulato: "I sottoscrittori debbono essere elettori iscritti

nelle liste del comune e la loro firma dev'essere apposta su appositi

moduli recanti il contrassegno della lista, il nome, il cognome, data

e luogo di nascita di tutti i candidati, nonché il nome, cognome,

data e luogo di nascita dei sottoscrittori stessi; le firme devono

essere autenticate da uno dei soggetti di cui all'art. 14 della legge

21 marzo 1990 n. 53. Per i presentatori che non sappiano

sottoscrivere si applicano le disposizioni di cui al quarto comma

dell'art. 28";

b) il numero 2 del nono comma dell'art. 32 è stato sostituito

dall'art. 2 della legge 18 gennaio 1992 n. 16, per cui con la lista

devesi anche presentare "la dichiarazione autenticata di accettazione

della candidatura, contenente la dichiarazione del candidato di non

essere in alcuna delle condizioni prevista dal comma 1 dell'art. 15

della legge 19 marzo 1990 n. 55";

c) il decimo comma dell'art. 32 è stato sostituito dall'art. 4

della legge 11 agosto 1991 n. 271, secondo cui: "la lista e gli

allegati devono essere presentati alla segreteria del Comune dalle

ore 8,00 del trentesimo giorno alle ore 12,00 del ventinovesimo

giorno antecedenti la data della votazione".

In relazione a tali modifiche l'ufficio centrale per il referendum

- dopo aver rilevato che non risulta mutato il contenuto normativo

essenziale delle varie disposizioni e che le nuove leggi hanno

apportato soltanto modifiche formali o di dettaglio - ha provveduto

(in applicazione dei principi fissati da questa Corte con la sentenza

n. 68 del 1978) a trasferire il quesito referendario sulla nuova

regolamentazione, disponendo di conseguenza, la parziale modifica del

quesito stesso.

5. - Ricevuta la comunicazione delle ordinanze, il Presidente di

questa Corte ha fissato il giorno 13 gennaio 1993 per la conseguente

deliberazione, dandone regolare comunicazione alle parti.

6. - Una memoria è stata depositata dai promotori del referendum

per sostenere che l'iniziativa referendaria, con la nuova

formulazione del quesito, supera le censure a suo tempo svolte dalla

Corte nella sentenza n. 47 del 1991 e va pertanto dichiarata

ammissibile.

Altra memoria è stata depositata dal "Comitato per la difesa ed

il rilancio della Costituzione" - qualificatosi come "libera

associazione di persone" interessata all'esito del giudizio di

ammissibilità dei referendum - per sostenere la tesi

dell'inammissibilità del referendum.

7. - Nella camera di consiglio del 13 gennaio sono stati uditi,

come difensori dei presentatori, gli avvocati Paolo Barile, Nicolò

Lipari e Valerio Onida, che hanno insistito per la tesi

dell'ammissibilità. Considerato in diritto

1. - Va preliminarmente dichiarata l'inammissibilità

dell'intervento del "Comitato per la difesa ed il rilancio della

costituzione", dal momento che la possibilità di intervenire nei

giudizi relativi alla ammissibilità delle richieste referendarie è

stata limitata dall'art. 33, terzo comma, della legge 25 maggio 1970,

n. 352 ai soli presentatori o delegati ed al Governo, con esclusione

di altri soggetti (cfr. sentt. n. 10 del 1972, n. 28 del 1987, n. 47

del 1991).

2. - La richiesta referendaria investe, in tutto o in parte,

ventiquattro articoli e le intestazioni di otto sezioni del decreto

del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570, recante

"Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli

organi delle Amministrazioni comunali", con le successive

modificazioni e integrazioni.

Lo scopo perseguito dal referendum - così come risulta precisato

nella memoria presentata dai promotori - è quello di "estendere a

tutti i Comuni il sistema maggioritario attualmente previsto solo per

i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, attraverso

l'abrogazione delle norme che disciplinano il sistema elettorale

vigente per i Comuni più popolosi".

In relazione a tale scopo il quesito, nella formulazione attuale -

oltre a non incorrere in nessuna delle ipotesi ostative di cui

all'art. 75, secondo comma, della Costituzione - può ritenersi

rispondente a quei criteri di chiarezza, omogeneità ed univocità

che questa Corte ha ripetutamente richiamato nelle proprie pronunce

in tema di ammissibilità dei referendum abrogativi (v., in

particolare, le sentenze n. 16 del 1978, n. 29 del 1987 e n. 47 del

1991).

3. - In proposito va ricordato che un quesito in parte coincidente

con quello in esame, presentato in data 8 febbraio 1990, venne

dichiarato inammissibile da questa Corte con la sentenza n. 47 del

1991. In tale pronuncia si poneva in luce che il quesito allora

proposto - essendo orientato a determinare sia l'estensione del

sistema maggioritario con voto limitato ai Comuni con popolazione

superiore ai 5.000 abitanti, sia l'eliminazione del potere di votare

i singoli candidati in qualunque lista compresi - veniva a investire

due "oggetti eterogenei", con la conseguenza di sottoporre

all'elettore "scelte non necessariamente convergenti" e suscettibili

di determinare - in caso di accoglimento della proposta referendaria

- una situazione "ambigua e oggettivamente incerta", in relazione

"tanto al fine perseguito quanto all'effettiva possibilità di

funzionamento della disciplina residuale".

Più in particolare, con la stessa sentenza, veniva sottolineato

come risultasse dubbio, alla luce della normazione residua, far

derivare l'eliminazione del metodo della libera scelta dei candidati

tra le varie liste dall'abrogazione parziale allora proposta nei

confronti dell'art. 55, primo e quarto comma, del testo unico n. 570

del 1960, mentre, in linea più generale, si dubitava anche della

possibilità di scorporare dalla ratio del sistema elettorale

previsto per i Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti -

come "sistema maggioritario con voto limitato" (art. 11, primo comma,

testo unico n. 570) - l'eventualità di una libera scelta dei

candidati tra più liste.

La formulazione del quesito che viene ora sottoposto al giudizio

di ammissibilità supera tali rilievi, dal momento che la nuova

proposta di abrogazione non viene più a comprendere il richiamo

all'art. 55, primo e quarto comma, risultando limitata alle sole

norme del testo unico n. 570 del 1960 che prevedono per i Comuni con

popolazione superiore ai 5.000 abitanti un sistema elettorale "a

scrutinio di lista con rappresentanza proporzionale" (art. 12, primo

comma): con la conseguenza che il fine che viene ora a emergere dalla

proposta abrogatrice appare chiaramente circoscritto alla

unificazione della disciplina elettorale comunale ed alla conseguente

estensione a tutti i Comuni del sistema elettorale maggioritario con

voto limitato sanzionato dalla normazione in vigore per i soli Comuni

con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti.

Il quesito, nella nuova formulazione, risulta, pertanto, ispirato

ad una ratio che si presenta unitaria e chiaramente percepibile

dall'elettore, mentre l'eventuale accoglimento della proposta

referendaria non è tale da dare adito a divergenze interpretative in

grado di determinare rischi di paralisi, sia pure temporanea, nel

funzionamento degli organi elettivi comunali. Le difficoltà,

peraltro di natura meramente operativa, che dovessero delinearsi in

sede di applicazione della disciplina di risulta - non venendo a

incidere su aspetti essenziali del sistema elettorale - potrebbero,

in ogni caso, essere ovviate mediante interventi successivi del

legislatore ordinario, che, pur dopo l'accoglimento della proposta

referendaria, conserva il potere d'intervenire nella materia oggetto

di referendum senza limiti particolari che non siano quelli connessi

al divieto di far rivivere la normativa abrogata (v. sent. n. 468 del

1990).