Sentenza n. 33/1960

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge

17 luglio 1919, n. 1176, promosso con ordinanza emessa il 12 giugno

1959 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione IV, su

ricorso di Oliva Rosa contro il Ministero dell'interno, iscritta al n.

125 del Registro ordinanze 1959 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 307 del 19 dicembre 1959.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 6 aprile 1960 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi l'avv. Costantino Mortati, per Oliva Rosa, e il sostituto

avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri e il Ministro dell'interno.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un giudizio davanti al Consiglio di Stato su

ricorso della dottoressa Rosa Oliva contro il Ministero dell'interno,

fu sollevata questione di legittimità costituzionale della norma

contenuta nell'art. 4 del R.D. 4 gennaio 1920, n. 39, nonché dell'art.

7 della legge 17 luglio 1919, n. 1176, sul quale quella norma si fonda.

L'illegittimità di questi articoli sarebbe derivata dal contrasto in

cui essi si trovano con l'art. 3, primo comma e l'art. 51, primo comma,

della Costituzione, dato che la potestà che l'art. 51 conferisce al

legislatore di determinare i requisiti per l'ammissione agli uffici

pubblici non si riferirebbe al requisito del sesso. La violazione

dell'art. 51 si sarebbe avuta anche nel caso in cui si potesse

interpretare la norma contenuta in quest'articolo come quella che

consente di considerare il sesso come ragione di differente capacità,

stante che una limitazione siffatta non potrebbe essere contenuta in

una norma priva di efficacia formale di legge come quella di un

regolamento.

Il Consiglio di Stato ha precisato la questione di

costituzionalità, limitandola alla norma dell'art. 7 della legge 17

luglio 1919, n. 1176, e più esattamente alla parte che esclude le

donne dagli impieghi pubblici "che implicano... l'esercizio di diritti

e di potestà politiche... secondo la specificazione che sarà fatta

con apposito regolamento", ritenendo che non è certo risponda alla

volontà della Costituzione "l'aver affidato al potere normativo del

Governo, e per di più con ampia discrezionalità, la determinazione

degli impieghi pubblici non accessibili ai cittadini di sesso

femminile". Così specificata, il Consiglio di Stato ha ritenuto la

questione non manifestamente infondata e tale che il giudizio non

potesse essere definito indipendentemente dalla sua risoluzione e in

conseguenza, con ordinanza emessa il 12 giugno 1959, ha sospeso il

procedimento e trasmesso gli atti a questa Corte.

L'ordinanza notificata alle parti in causa, al Presidente del

Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del

Parlamento, è stata pubblicata per disposizione del Presidente della

Corte sulla Gazzetta Ufficiale del 19 dicembre 1959, n. 307.

2. - Nel giudizio si è costituita la dottoressa Rosa Oliva,

rappresentata e difesa dall'avv. Costantino Mortati, depositando le

sue deduzioni l'8 gennaio 1960. La tesi della difesa della dottoressa

Oliva è la seguente. La norma contenuta nell'art. 51, primo comma,

della Costituzione, pone una "riserva assoluta" di legge. Lo si

dovrebbe dedurre già dalla stessa dizione letterale - "secondo i

requisiti stabiliti dalla legge" -, che non potrebbe avere alcun altro

significato se non dell'attribuzione al legislatore del potere - dovere

di disporre esso soltanto "in ordine ai requisiti stessi". Ma se ne

avrebbe la riprova considerando la formulazione diversa dell'art. 97

della Costituzione che impone di provvedere all'organizzazione dei

pubblici uffici "secondo disposizioni di legge", con che risulterebbe

chiara la volontà del legislatore di differenziare la forma necessaria

per la disciplina dei requisiti di ammissione ai pubblici uffici da

quella richiesta per l'organizzazione degli uffici.

Da ciò discenderebbe il divieto per il legislatore di rimettere ad

una qualsiasi fonte secondaria anche soltanto parte della disciplina

della materia e l'illegittimità dell'art. 7 della legge 17 luglio

1919, n. 1176, che ha rinviato ad apposito regolamento, con una formula

generica che non potrebbe valere neppure quale determinazione dei

criteri direttivi richiesta per la "riserva relativa" di legge, la

specificazione degli impieghi i quali implichino l'esercizio di diritti

e potestà politiche.

Né potrebbe opporsi a questa conclusione che la Costituzione

sopravvenuta non può determinare vizi formali di norme anteriori, dato

che l'eccezione sollevata tende al rispetto non già di una norma di

procedimento ma di una sostanziale quale è quella che vuole tutelare i

diritti fondamentali del cittadino condizionandone ogni limite

all'intervento diretto ed esclusivo del legislatore.

3. - Nel giudizio si è costituito il Ministro dell'interno ed è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, entrambi

rappresentanti e difesi dall'Avvocatura dello Stato, depositando le

proprie deduzioni il 30 novembre 1959.

L'Avvocatura dello Stato, premesso che la sola questione di

costituzionalità è quella dell'art. 7 della legge 17 luglio 1919, n.

1176, "sotto il profilo delle concrete modalità di attuazione od

esplicazione della riserva legislativa" dell'art. 51 della

Costituzione, sostiene che la questione sarebbe palesemente infondata

sotto un duplice profilo: preliminare e di merito.

In via preliminare, infatti, la proposta questione di legittimità

sarebbe infondata perché al momento dell'emanazione della legge del

1919 non esisteva riserva di legge, posta poi dall'art. 51 della

Costituzione. Non si potrebbe pertanto imputare alla legge la

trasgressione di una norma che "all'epoca non esisteva". E quando anche

la norma dell'art. 7, che conferisce una delega di poteri

all'esecutivo, fosse da ritenere attualmente illegittima, "il

regolamento emesso in base a tale delega sarebbe da considerare pur

sempre valido".

Più specificamente, sostiene l'Avvocatura che la riserva di legge

altro non sarebbe se non una norma di ripartizione di competenze tra i

due poteri (legislativo ed esecutivo) ai quali nel nostro ordinamento

è attribuita la produzione delle norme giuridiche, e, come tale,

sarebbe efficace per il nuovo ordinamento introdotto dalla

Costituzione, ma non potrebbe invalidare un atto posto legittimamente

in base a una diversa ripartizione di competenza esistente al momento

della produzione dell'atto stesso.

Comunque, la questione sarebbe infondata pure se si superasse

questo profilo preliminare, dato che il precetto costituzionale

dell'art. 51 sarebbe rispettato egualmente se il legislatore

considerasse e regolasse il sesso come un requisito, rimettendo al

potere esecutivo le modalità di applicazione. E questo sarebbe appunto

il caso della norma impugnata che avrebbe posto in via generale

categorie di impieghi inibiti alle donne, demandando al potere

esecutivo soltanto la specificazione di codeste categorie, tanto più

che questa specificazione sarebbe stata compiuta nel regolamento col

rispetto dei limiti espressamente segnati dalla legge.

4. - In una memoria depositata il 24 marzo di questo anno la difesa

della dottoressa Oliva, a illustrazione della sua tesi difensiva,

sostiene che l'esistenza di una riserva assoluta o di legge si ricava

in generale dal concorso di due elementi, quello della forma nel quale

essa viene espressa e l'altro della materia alla quale essa si

riferisce e che deve essere relativa ai valori fondamentali ai quali la

Costituzione si ispira, e, più precisamente, ai diritti che essa

proclama inviolabili. Orbene, nel caso in questione, che è quello

della norma contenuta nell'art. 51 della Costituzione, con - corrono

tutte e due questi elementi: quello formale - "requisiti stabiliti

dalla legge" -, e quello sostanziale, che è dato dalla natura del

diritto che il precetto costituzionale vuole regolato, il quale rientra

tra quelli da considerare fondamentali "perché con - feriscono la

caratteristica allo Stato democratico". Il riaffermato carattere di

riserva di legge che sarebbe del caso presente potrebbe consentire al

massimo l'intervento della fonte secondaria soltanto per la

specificazione di dettagli, che implichi l'esercizio di una

discrezionalità tecnica, non di una discrezionalità amministrativa, e

rende di conseguenza illegittima la norma dell'art. 7 della legge 1919,

n. 1176, che è ben lungi dal porre limiti concreti e insuperabili alla

normazione affidata all'Amministazione.

Quanto poi alla tesi dell'Avvocatura, secondo la quale la riserva

di legge non potrebbe essere fatta valere nei confronti delle norme

emanate prima dell'entrata in vigore della Costituzione, la difesa

della dottoressa Oliva obietta:

1) che tale riserva era già nella Costituzione albertina,

proclamata solennemente nell'art. 24, anche se era consentito al

legislatore di affidare al regolamento esecutivo di disporre anche

praeter legem;

2) che la riserva di legge non si risolve sempre in una semplice

norma di competenza, ma che assume valore di principio sostanziale e

deve sempre seguire la sorte delle norme sostanziali, tutte le volte in

cui, come nel caso, essa è imposta quale condizione per poter limitare

validamente la sfera dei diritti fondamentali riconosciuti ai cittadini

dalla Costituzione e dichiarati "inviolabili";

3) che ad ogni modo la Corte in due sentenze (n. 4 e n. 47 del

1957) avrebbe già ammesso il principio dell'efficacia della riserva di

legge nei confronti di norme emanate anteriormente alla Costituzione.

5. - In una memoria depositata anch'essa il 24 marzo di quest'anno

l'Avvocatura dello Stato riprende e svolge le sue tesi e quella,

preliminare, della non applicabilità del precetto dell'art. 51 alle

norme anteriori alla Costituzione e l'altra, di merito, della

costituzionalità della norma impugnata, si tratti di riserva di legge,

assoluta o relativa.

In particolare l'Avvocatura sostiene che anche quando la norma

dell'art. 51 avesse efficacia sulle norme anteriori alla Costituzione

non ne conseguirebbe la caducazione del regolamento, per il motivo che

nell'ordinamento precedente, nel caso di abrogazione della norma di

autorizzazione, veniva a cessare la potestà che la norma stessa

riconosceva al potere esecutivo, non già il regolamento emanato sul

fondamento di questa medesima potestà. La caducazione del regolamento

discenderebbe dalla illegittimità costituzionale della norma che l'ha

previsto, soltanto nel caso di illegittimità costituzionale

sostanziale conseguente all'entrata in vigore della Costituzione. Ma

non sarebbe il caso dell'art. 7 della legge 1919, dato che la

Costituzione, come del resto avrebbe già affermato questa Corte, con

la sentenza n. 56 del 1958, non avrebbe inibito al legislatore di

stabilire con riferimento al sesso esclusioni da impieghi e funzioni

pubbliche. Dal che l'Avvocatura trae la conseguenza che la questione di

legittimità dell'art. 7 si verrebbe sostanzialmente a ridurre alla

questione di legittimità del regolamento del 1920 e come tale sarebbe

manifestamente inammissibile. Infine, e, come asserisce, "per

compiutezza di difesa", l'Avvocatura dello Stato sostiene che

l'esclusione delle donne dalla carriera dell'Amministrazione

dell'interno sarebbe pienamente giustificata sia alla stregua delle

categorie fissate nell'art. 7 della legge del 1919, sia in base ad una

valutazione delle differenti attitudini delle persone dei due sessi

quale potrebbe essere compiuta dal legislatore anche oggi in base ai

principi fissati nella sentenza n. 56 di questa Corte.

6. - Nell'udienza del 6 aprile 1960 le parti hanno confermato le

loro tesi e insistito nelle conclusioni già prese. Considerato in diritto :

1. - Nell'ordinanza la questione di costituzionalità sembra

prospettata principalmente, se non esclusivamente, sotto un profilo

particolare: quello, cioè, secondo il quale la norma contenuta

nell'art. 7 della legge 17 luglio 1919, n. 1176, si porrebbe in

contrasto col precetto del primo comma dell'art. 51 della Costituzione,

per il fatto che attribuisce al regolamento la potestà di specificare

gli impieghi pubblici che implicano l'esercizio di diritti e di

potestà politiche, l'ammissione ai quali è preclusa alle donne. E

anche le parti hanno trattato prevalentemente questo punto e negli

scritti difensivi e nella discussione orale.

Senonché la Corte non può non osservare che la norma impugnata

dispone in primo luogo l'esclusione delle donne da tutti i pubblici

uffici che comportano l'esercizio di diritti e potestà politiche,

riservando alla legge di determinare i casi eccezionali di ammissione

delle donne a taluno di essi, e, viceversa, al regolamento di

specificare quali siano quelli ricompresi nella categoria generale: una

riserva che inerisce strettamente al precetto principale posto dalla

norma e che ha senso appunto in ragione di questo legame. La Corte deve

pertanto portare il suo esame sulla norma tutt'intera, così, del

resto, come l'ordinanza stessa l'ha enucleata dall'art. 7, non già

soltanto su una sua parte. Ora, non può essere dubbio che una norma

che consiste nello escludere le donne in via generale da una vasta

categoria di impieghi pubblici, debba essere dichiarata

incostituzionale per l'irrimediabile contrasto in cui si pone con

l'art. 51, il quale proclama l'accesso agli uffici pubblici e alle

cariche elettive degli appartenenti all'uno e all'altro sesso in

condizioni di eguaglianza. Questo principio è stato già interpretato

dalla Corte nel senso che la diversità di sesso, in sé e per sé

considerata, non può essere mai ragione di discriminazione

legislativa, non può comportare, cioè, un trattamento diverso degli

appartenenti all'uno o all'altro sesso davanti alla legge. Una norma

che questo facesse violerebbe un principio fondamentale della

Costituzione, quello posto dall'art. 3, del quale la norma dell'art. 51

è non soltanto una specificazione, ma anche una conferma.

2. - Senonché, l'Avvocatura dello Stato ritiene che la Corte abbia

dato dell'art. 51 un'interpretazione che consentirebbe al legislatore

di stabilire esclusioni o ammissioni a pubblici uffici, muovendo

dall'appartenenza all'uno o all'altro sesso di coloro che aspirano ad

accedervi. Ma non è questa, così genericamente definita, la portata

della sentenza n. 56 del 26 settembre 1958. L'art. 51 o, più

esattamente, l'inciso "secondo i requisiti stabiliti dalla legge" non

sta punto a significare che il legislatore ordinario possa, senza

limiti alla sua discrezionalità, dettare norme attinenti al requisito

del sesso, ma vuol dire soltanto che il legislatore può assumere, in

casi determinati e senza infrangere il principio fondamentale

dell'eguaglianza, l'appartenenza all'uno o all'altro sesso come

requisito attitudinario, come condizione, cioè, che faccia presumere,

senza bisogno di ulteriori prove, l'idoneità degli appartenenti a un

sesso a ricoprire questo o quell'ufficio pubblico: un'idoneità che

manca agli appartenenti all'altro sesso o è in possesso di costoro in

misura minore, tale da far ritenere che, in conseguenza di codesta

mancanza, l'efficace e regolare svolgimento dell'attività pubblica ne

debba soffrire. Ora che questo non sia il caso della norma impugnata è

di tutta evidenza. In essa, infatti, il sesso femminile è assunto come

tale a fondamento di incapacità o di minore capacità, non già a

requisito di idoneità attitudinale, per una categoria amplissima di

pubblici uffici (e, ch'è più, di incerta definizione e, in

conseguenza, di vaghi confini), in via di regola, non già in via di

eccezione e con riferimento concreto a particolari situazioni,

ponendosi, anzi, in via d'eccezione e con rinvio alla legge, il caso di

ammissione delle donne a taluno degli uffici ricompresi nella categoria

generale di esclusione. La sua illegittimità costituzionale è

pertanto evidente al lume della giurisprudenza di questa Corte.

Con che, peraltro, si è anche detto come il legislatore possa

intervenire a regolare l'ammissione ai pubblici impieghi in ragione

dell'appartenenza all'uno o all'altro sesso, per dare all'intera

materia la necessaria disciplina richiesta dal sopravvenuto precetto

costituzionale.

3. - Stando così le cose, la questione intorno alla quale si sono

affaticate le parti, perde ogni rilievo nel presente giudizio. Poco

importa, infatti, ricercare la legittimità di una disposizione che

attribuisce al potere regolamentare la potestà di elencare gli uffici

che "implichino l'esercizio di diritti e di potestà politiche" e che

pertanto respingono da sé le donne, quando è in primo luogo

illegittima la norma, della quale quella disposizione è parte

inscindibile, che esclude le donne da quella categoria di uffici

pubblici e in ragione di siffatta esclusione. E poco importa, in

conseguenza, esaminare il quesito proposto dalla difesa della

dottoressa Oliva se e come una norma di procedimento o una norma

attributiva di competenze possa assumere il valore e l'efficacia di una

norma sostanziale e, in quanto tale, spiegare i suoi effetti anche in

confronto di norme anteriori all'entrata in vigore della Costituzione.

Né, infine, la Corte può pronunciarsi sull'altro quesito - proposto

dall'Avvocatura dello Stato -, che è della validità di un regolamento

emanato in base a una norma promulgata prima dell'entrata in vigore

della Costituzione e poi dichiarata illegittima, quesito che è di

competenza del giudice amministrativo.