Sentenza n. 320/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 2,

della legge della regione Molise, riapprovata il 7 maggio 1996,

recante "Disposizioni integrative della legge regionale 9 novembre

1977, n. 40", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri notificato il 7 giugno 1996 depositato in cancelleria il 17

successivo ed iscritto al n. 26 del registro ricorsi 1996;

Udito nell'udienza pubblica del 17 giugno 1997 il giudice relatore

Piero Alberto Capotosti;

Udito l'Avvocato dello Stato Ignazio Francesco Caramazza per il

ricorrente.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 7 giugno 1996 e depositato il 17

giugno 1996, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato,

in via principale, in riferimento agli artt. 97 e 117 della

Costituzione ed agli artt. 8, 30, 31 e 36 del d.lgs. 3 febbraio 1993,

n. 29, questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1

e 2, della legge della regione Molise recante "Disposizioni

integrative della legge regionale 9 novembre 1977, n. 40", approvata

il 12 dicembre 1995 e riapprovata il 7 maggio 1996, a seguito di

rinvio governativo.

2. - L'autorità ricorrente premette che il primo comma della norma

impugnata, sul dichiarato intento di porre rimedio a situazioni di

ingiustizia sostanziale che si sarebbero determinate in danno di

alcuni dipendenti dell'Ente regionale di sviluppo agricolo (di

seguito: Ersam), già inquadrati ai sensi degli artt. 26 e 27 della

legge regionale n. 40 del 1977, prevede il riconoscimento del

servizio comunque prestato anteriormente all'inquadramento dal

personale in attività alla data del 17 novembre 1977, per un periodo

continuativo superiore a tre mesi, anche se espletato alle dipendenze

dello Stato o di altri enti pubblici.

Il secondo comma dispone, altresì, l'inquadramento nell'ottavo

livello funzionale dei dipendenti dell'Ersam in possesso del diploma

di laurea e di un'anzianità di almeno dieci anni in carriera non

inferiore a quella di concetto, qualora non abbiano beneficiato di

alcuna progressione in forza di precedenti norme regionali.

3. - Il Governo osserva che la dedotta finalità perequativa è

perseguita in modo indifferenziato nei confronti di un'intera

categoria di dipendenti, al cui interno le diverse condizioni

giuridiche del servizio pre-ruolo impongono, invece, una distinzione,

alla stregua di fondamentali e risalenti principi in materia di

pubblico impiego e della regola di buon andamento della pubblica

amministrazione.

Il primo comma della norma impugnata, secondo il ricorrente,

violerebbe gli artt. 97 e 117 della Costituzione, in quanto non tiene

conto della diversità delle situazioni disciplinate; prevede una

generalizzata ed uniforme ricostruzione d'anzianità; omette di

valorizzare le connotazioni giuridiche e di fatto del servizio

pre-ruolo del personale inquadrato ex lege n. 40 del 1977, dalla

provenienza più varia e con diverso status; unifica, al fine del

riconoscimento dell'anzianità pregressa, servizi della più varia

natura, non distinguendo secondo siano stati espletati nell'ambito di

un rapporto di tirocinio, ovvero in virtù di incarichi di assistenza

tecnica ed amministrativa o, ancora, in base agli altri titoli

considerati nell'art. 26 della legge regionale n. 40 del 1977.

4. - La norma impugnata, ad avviso del Presidente del Consiglio dei

Ministri, si porrebbe, altresì in contrasto con il decreto

legislativo n. 29 del 1993, che reca principi fondamentali in materia

di organizzazione degli uffici e di rapporto di pubblico impiego. In

particolare, violerebbe gli artt. 30, 31 e 36, i quali stabiliscono,

rispettivamente, che le pubbliche amministrazioni devono provvedere

alla definizione delle piante organiche secondo un criterio di

ottimale distribuzione delle risorse, allo scopo di razionalizzare le

funzioni dirigenziali, anche attraverso la riduzione delle relative

dotazioni, e che dette funzioni sono conferibili solo attraverso

meccanismi tipizzati di selezione (concorso pubblico; corso-concorso;

prove attitudinali), onde consentire l'accertamento della

professionalità.

Il secondo comma della disposizione, prevedendo l'inquadramento

automatico all'ottavo livello (dirigenziale) dei dipendenti Ersam che

abbiano un'anzianità decennale, parimenti violerebbe siffatti

principi, ponendosi altresì in contrasto con gli artt. 97 e 117

della Costituzione. L'indiscriminata progressione, disposta sulla

base del solo possesso del diploma di laurea e dell'anzianità,

lederebbe, infatti, il principio di buon andamento

dell'amministrazione.

La finalità perequativa, evocata nella Relazione di

accompagnamento del testo regionale, pur se espressiva di un'esigenza

di giustizia sostanziale, poiché non tiene conto - secondo il

ricorrente - della diversità delle situazioni disciplinate, dovrebbe

comunque considerarsi recessiva rispetto alla finalità della

migliore organizzazione dell'apparato amministrativo.

5. - La regione Molise non si è costituita in giudizio. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, promossa con il

ricorso indicato in epigrafe, investe l'art. 1, commi 1 e 2, della

delibera legislativa approvata dal Consiglio regionale del Molise il

12 dicembre 1995 e, a seguito del rinvio governativo, riapprovata

dallo stesso Consiglio il 7 maggio 1996.

Il primo comma della disposizione impugnata stabilisce che al

personale dell'Ersam, inquadrato per effetto della legge regionale 9

novembre 1977, n. 40, "il servizio comunque prestato", ai sensi

dell'art. 26 della stessa legge, "... è interamente riconosciuto

agli effetti giuridici" dal 1 gennaio 1988 ed a quelli economici

dalla data di entrata in vigore della legge oggetto di censura.

Inoltre, la stessa norma riconosce "ai fini giuridici", e sempre con

decorrenza 1 gennaio 1988, anche il "servizio precedentemente

prestato presso lo Stato o altri Enti pubblici".

Il secondo comma della disposizione impugnata stabilisce che il

suddetto personale, in possesso del diploma di laurea e "con

anzianità di servizio di anni dieci nella carriera non inferiore a

quella di concetto, che non ha beneficiato di alcun passaggio di

livello ai sensi delle precedenti leggi regionali", è inquadrato nel

livello funzionale ottavo, con decorrenza giuridica ed economica

dalla data di entrata in vigore della legge stessa.

Secondo il ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, la

norma impugnata si porrebbe in contrasto, in primo luogo, con l'art.

97 della Costituzione. Infatti, la generalizzata ed uniforme

ricostruzione dell'anzianità di servizio, disposta senza tenere

conto della diversa natura giuridica dei rapporti di lavoro

preesistenti all'inquadramento in ruolo, nonché l'automatico

reinquadramento all'ottavo livello del personale, con laurea ed

anzianità di servizio in carriera, non inferiore a quella di

concetto, di almeno dieci anni, violerebbero il principio del buon

andamento della pubblica amministrazione. Il secondo comma della

disposizione impugnata contrasterebbe altresì, oltre che con l'art.

97, anche con l'art. 117 della Costituzione, in relazione agli artt.

8, 30, 31 e 36 del decreto legislativo n. 29 del 1993, considerati

quali norme di riforma economico-sociale, in quanto dispone la

progressione del personale ad un livello di inquadramento superiore,

in mancanza della previa definizione della pianta organica ed in

difetto di ogni meccanismo selettivo idoneo a garantire

l'accertamento della professionalità dei dipendenti ed il possesso

dei requisiti richiesti per l'esercizio delle mansioni superiori.

2. - La questione è fondata.

Va premesso che, in generale, nelle scelte relative alla

costituzione e all'organizzazione dei pubblici uffici, secondo il

costante indirizzo di questa Corte spetta al legislatore, statale e

regionale, un ampio spazio di discrezionalità, peraltro da

esercitare in conformità ai principi di buon andamento e di

imparzialità della pubblica amministrazione e restando naturalmente

salvo il sindacato di costituzionalità su questo margine di

apprezzamento, sotto i profili della ragionevolezza e della non

arbitrarietà delle scelte (tra le più recenti: sentenze n. 153 e n.

59 del 1997). In particolare, l'orientamento di questa Corte è

costante nel negare forme di omologazione o di assimilazione tra il

rapporto di pubblico impiego di ruolo e quello non di ruolo (sentenza

n. 52 del 1981), in considerazione delle differenze di presupposti e

di disciplina giuridica (sentenza n. 212 del 1983). Tale

assimilazione è ancor più decisamente esclusa con riguardo a

dipendenti titolari di un rapporto di pubblico impiego e a coloro che

svolgono invece la loro attività in favore dell'ente pubblico, in

base a rapporti di diversa natura giuridica.

Ciò premesso, appare dunque in contrasto con i principi dell'art.

97 della Costituzione l'art. 1, comma 1, della legge regionale in

esame, che appunto disponendo il riconoscimento, ai fini giuridici ed

economici, con decorrenza da esso stabilita, del "servizio comunque

prestato" anteriormente all'inquadramento in ruolo e sulla base di

rapporti giuridici della più varia natura, finisce con lo stabilire

una equiparazione arbitraria ed irragionevole di situazioni

disomogenee. La giurisprudenza di questa Corte è infatti ferma nel

ritenere contrastante con il principio del buon andamento della

pubblica amministrazione la norma che consente il riconoscimento,

agli effetti economici, del servizio prestato sulla base di un

rapporto di lavoro a tempo determinato (sentenza n. 380 del 1990),

ovvero che equipara, a tutti gli effetti, il servizio comunque

prestato a quello espletato nell'ambito del rapporto di pubblico

impiego di ruolo, estendendo al primo il regime giuridico proprio del

secondo. La disposizione che ha tale contenuto, infatti, non solo

parifica irragionevolmente situazioni non omogenee, ma si risolve in

un ingiustificato privilegio, suscettibile anche di compromettere la

posizione di coloro che siano stati sin dall'origine assunti a

seguito di regolare concorso pubblico (sentenza n. 59 del 1996).

3. - È altresì fondata la censura che investe l'art. 1, comma 2

della legge regionale in esame, in quanto tale norma, che prevede un

inquadramento automatico nel superiore livello funzionale ottavo per

i dipendenti che abbiano diploma di laurea e anzianità di servizio

di almeno dieci anni, viola l'art. 97 della Costituzione.

Il passaggio ad una fascia funzionale superiore comporta infatti

l'accesso ad un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni più

elevate ed è soggetto, pertanto, quale figura di reclutamento, alla

regola del pubblico concorso (ex plurimis: sentenze n. 528 del 1995,

n. 313 del 1994). Il legislatore regionale, peraltro, nell'esercizio

della sua discrezionalità, può ragionevolmente derogare a tale

regola, in presenza però di peculiari situazioni giustificatrici e

con il limite della necessità di garantire il buon andamento

dell'amministrazione pubblica. È pertanto irragionevole ed

arbitrario il passaggio ad una fascia funzionale superiore, in deroga

al principio del pubblico concorso, basato sul parametro automatico

dell'anzianità di servizio, senza alcun altro criterio di selezione

- tale non potendosi considerare la laurea, priva di qualsiasi

riferimento all'area professionale nonché al periodo di

conseguimento, - in particolare, senza una valutazione congrua e

razionale dell'attività pregressa del dipendente, diretta ad

accertare che egli sia in possesso dei requisiti necessari (ex

plurimis: sentenza n. 161 del 1990).

Nel quadro di tali principi, la norma in esame, che non prevede

alcun criterio selettivo, funzionale alla congrua e razionale

valutazione dell'attività pregressa al fine di accertare il possesso

in ciascuno dei dipendenti dei requisiti necessari per l'espletamento

delle mansioni superiori, è irragionevole e contrastante con i

principi dell'art. 97 della Costituzione.

4. - L'accoglimento della questione per i motivi esposti assorbe

gli altri profili sotto i quali la questione stessa è stata dedotta.