Sentenza n. 320/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 74 del d.P.R.

29 marzo 1973, n. 156 (Approvazione del testo unico delle

disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di

telecomunicazioni: Codice postale e delle telecomunicazioni, promosso

con ordinanza emessa il 24 maggio 1988 dal Pretore di Castelfranco

Veneto nel procedimento civile vertente tra Azienda del Consorzio

Trasporti "Muson" di Castelfranco Veneto e la Direzione provinciale

delle poste e telecomunicazioni di Treviso, iscritta al n. 621 del

registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 1988;

Visto l'atto di costituzione della Azienda del Consorzio Trasporti

"Muson", nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio

dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1989 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Uditi gli avv.ti Mario Bertolissi, Alberto Borella per l'Azienda

del Consorzio Trasporti "Muson" e l'Avvocato dello Stato Giorgio

D'Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Davanti al Pretore di Castelfranco Veneto l'Azienda del

Consorzio Trasporti "Muson" di quella città proponeva opposizione

all'ingiunzione amministrativa ex art. 22 della legge 24 novembre

1981, n. 689 nei confronti della Direzione provinciale delle poste e

telecomunicazioni di Treviso. La sanzione ammontante a lire 100.000,

era stata irrogata per il continuo rifiuto di trasportare effetti

postali sulle autolinee, rifiuto previsto come illecito -

originariamente contravvenzione - dall'art. 79 del Codice postale,

approvato con d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156.

Nel corso del giudizio, il Pretore, su eccezione del Consorzio

Trasporti, ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in

riferimento all'art. 81, quarto comma, della Costituzione, dell'art.

74 del d.P.R. n. 156 del 1973.

L'art. 74 del Codice postale prevede, al primo comma, che

l'accettazione, il trasporto e la consegna degli effetti postali da

parte dei concessionari dei servizi pubblici automobilistici sono

disciplinati a mezzo di apposita cartella d'oneri da approvarsi con

d.P.R., su proposta del Ministro per le poste e le telecomunicazioni,

di concerto con il Ministro per i trasporti, sentito il Consiglio di

Stato.

Il secondo comma fissa la misura del canone da corrispondere per

il trasporto degli effetti postali in lire 9.000 annue per chilometro

di linea autorizzata per tale tipo di trasporto, mentre il terzo

comma fissa in lire 18.000 il canone annuo chilometrico per due

particolari ipotesi di utilizzazione di linee automobilistiche per il

trasporto di effetti postali.

Ad avviso del giudice a quo, l'art. 74 del d.P.R. n. 156 del 1973,

mentre stabilisce la misura del canone che l'Amministrazione delle

poste è tenuta a corrispondere, omette di considerare i riflessi

finanziari della disciplina: ciò vale ad escludere che tali

disposizioni possano ritenersi "previsione sostanziale idonea a

giustificare l'inserimento, nell'ambito del bilancio dell'Azienda, di

uno stanziamento correlato ad hoc (correlato, cioè, al disavanzo

creato dal servizio postale reso)".

Le norme censurate, in altri termini, sono "improduttive di

effetti in quanto non accompagnate da alcuna previsione sostanziale

di spesa" e come tali si pongono in contrasto con l'art. 81, quarto

comma, della Costituzione, che impone che ogni legge che importi

nuove e maggiori spese debba indicare i mezzi per farvi fronte.

L'autorità remittente osserva, tra l'altro, che i servizi di

trasporto locale sono finanziati, anche indirettamente, dallo Stato,

con differenti meccanismi, tra cui il Fondo nazionale per il ripiano

dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto, da ripartire

tra le varie Regioni, come previsto dagli artt. 2, lett. a ) e b), 5,

6 e 9 della legge 10 aprile 1981, n. 151. In sede di predisposizione

del bilancio annuale lo Stato, a compensazione delle spese connesse

al servizio postale assicurato mediante le Aziende locali di

trasporto, dovrebbe trasferire ad esse somme a destinazione

vincolata, "quantificabili a priori con sicurezza pressoché

assoluta: in difetto di tali adempimenti, ove si ritenga che l'art.

74 del d.P.R. n. 156 del 1973 imponga la prestazione di servizi

comportanti spese - incidenti sull'azienda di trasporto ma,

indirettamente, sul bilancio dello Stato -, si deve concludere che

gli oneri relativi sono privi di copertura in quanto lo Stato non ne

ha operato la quantificazione e non ha autorizzato con legge la spesa

conseguente.

"L'appartenenza statale" di ogni spesa relativa al trasporto

pubblico locale e la parziale assenza di copertura di tali spese

trovano conferma, ad avviso del giudice a quo, nell'art. 1 del

decreto-legge 9 dicembre 1986, n. 833, convertito nella legge 6

febbraio 1987, n. 18, che stabilisce che i disavanzi di esercizio

delle Aziende di trasporto, tanto pubbliche che private, e dei

servizi di trasporto in gestione diretta degli enti locali relativi

agli esercizi dal 1982 al 1986 che non abbiano trovato copertura con

i contributi di cui al citato art. 6 della legge 151 del 1981, sono

assunti a carico delle Regioni (per l'80% e degli altri enti locali

(per il 20%), e quindi dallo Stato, che finanzia gli uni e gli altri.

La mancanza di copertura, osserva ancora l'autorità remittente,

va ascritta alla possibile lievitazione della spesa o alla

diminuzione delle entrate conseguibili in un dato esercizio; le spese

in esame vanno quindi considerate "per definizione non coperte": esse

sono "certamente ripianabili ma, in quanto esattamente prevedibili,

radicalmente collidenti" con il precetto costituzionale invocato.

A conforto delle considerazioni svolte vengono richiamate due

sentenze di questa Corte in tema di trasporti locali: la n. 307 del

1983 e la n. 245 del 1984.

Il giudice a quo osserva ancora che una norma di principio

contenuta nell'art. 6 della legge n. 151 del 1981, dispone che i

contributi regionali, provenienti dal bilancio dello Stato, debbano

essere erogati con l'obiettivo di conseguire l'equilibrio economico

dei bilanci dei servizi di trasporto; ciò precluderebbe "ogni

stanziamento finalizzato all'aggravamento delle finanze delle Aziende

di trasporto".

L'esistenza di un contrasto "fra differenti plessi normativi" è

testimoniato dal fatto che il regolamento di esecuzione del codice

postale, dettato con il d.P.R. 29 maggio 1982, n. 655, prevede

all'art. 209 che le relazioni fra l'Amministrazione postale e le

Aziende di trasporto siano definite in una "convenzione" sostitutiva

della preesistente "cartella d'oneri".

2. - Si è costituita in giudizio l'A.C.T.M., Azienda del

Consorzio Trasporti "Muson" di Castelfranco Veneto, sollecitando

l'accoglimento della questione.

3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso

per l'inammissibilità della questione o, in subordine per la sua

infondatezza.

Ad avviso dell'Avvocatura la questione sollevata è irrilevante

nel giudizio a quo, che ha per oggetto la legittimità della sanzione

irrogata per l'inosservanza dell'obbligo del trasporto degli effetti

postali; in ogni caso non vi è motivazione in punto di rilevanza.

L'ordinanza di rimessione, osserva poi l'Avvocatura, fa

acriticamente proprie le argomentazioni dell'opponente, di talché

non è agevole comprendere quali spese, ed a carico di chi, sarebbero

prive di copertura: quelle sostenute dall'Amministrazione postale a

fronte del servizio gravano, in ogni caso, sul bilancio ordinario

della stessa Amministrazione. Qualora ci si riferisse, invece, al

finanziamento delle Aziende concessionarie, e quindi al ripiano dei

disavanzi di esercizio, la relativa problematica risulterebbe

estranea al censurato art. 74 del d.P.R. n. 156 del 1973. Il codice

postale non è infatti, una legge di spesa ed il riferimento all'art.

81, comma quarto, della Costituzione, è ultroneo. Infine, le norme

sui ripiani dei disavanzi ricordate dal giudice a quo hanno tutte le

previsione di copertura Considerato in diritto

1. - È sollevata in via incidentale questione di legittimità

costituzionale, in riferimento all'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, dell'art. 74 del Testo unico approvato con d.P.R. 29

marzo 1973, n. 156 (Approvazione del testo unico delle disposizioni

legislative in materia postale, di bancoposta e di telecomunicazioni:

Codice postale e delle telecomunicazioni).

Secondo l'ordinanza di rimessione la norma apparirebbe in

contrasto con il cennato precetto costituzionale in quanto, nel

prevedere un servizio postale (accettazione, trasporto e consegna

degli effetti postali) a cura delle aziende concessionarie di

autolinee, si limiterebbe a determinare lo strumento di

regolamentazione del medesimo (cartella di oneri approvata con

decreto del Presidente della Repubblica a seguito di un certo

procedimento) e il criterio di determinazione dei canoni da

corrispondere alle aziende, ma ometterebbe di indicare lre fonti di

copertura degli oneri relativi, oneri da ritenere ricadenti su Enti

pubblici e, alla fine, sullo Stato stesso.

L'omissione sarebbe posta ulteriormente in evidenza dalla

legislazione statale in tema di ripianamento dei disavanzi delle

aziende di trasporto (legge 10 aprile 1981, n. 151; decreto-legge 9

dicembre 1986, n. 833 convertito, con modificazioni, nella legge 6

febbraio 1987, n. 18), legislazione diretta a porre a carico dello

Stato e delle Regioni, ma in definitiva del primo - secondo

meccanismi propri della "finanza derivata" -, le conseguenze

derivanti dal sostenimento da parte delle aziende di trasporto

pubbliche degli oneri, o dei maggiori oneri (dovuti a lievitazione

della spesa, o a diminuzione delle entrate, in un dato esercizio)

relativi al servizio postale suindicato. Conseguenze che, sebbene

quantificabili, rimarrebbero così non sorrette dalla previsione di

adeguata copertura, previsione prescritta anche relativamente alla

finanza pubblica derivata.

2. - La questione non è fondata.

Non è esatto che la disciplina del servizio postale in tema di

accettazione, trasporto e consegna degli effetti postali ad opera dei

concessionari di autolinee, desumibile dal T.U. approvato con il

d.P.R. n. 156 del 1973, non indichi i mezzi per far fronte alle spese

derivanti allo Stato dalla predisposizione e dall'esecuzione del

servizio medesimo.

Va premesso che il Testo unico in esame è stato predisposto in

base all'art. 6 della legge 28 ottobre 1970, n. 775, recante delega

al Governo a provvedere alla raccolta delle disposizioni in vigore

nella materia di cui trattasi e che fra queste era compresa la legge

8 gennaio 1952, n. 53.

L'art. 3 del d.P.R. n. 156 del 1973 precisa che sono abrogate le

disposizioni incompatibili con quelle del Testo unico stesso, così

lasciando in vigore quelle compatibili. E fra tali disposizioni

rimaste in vigore deve annoverarsi quella contenuta nell'art. 8 della

detta legge n. 53 del 1952, il quale prevede che "alla spesa

occorrente si farà fronte con lo stanziamento iscritto al capitolo

30 dello stato di previsione della spesa del Ministero delle poste e

delle telecomunicazioni per l'esercizio finanziario 1950-1951 ed ai

corrispondenti capitoli degli esercizi successivi" (cfr. anche la

diversa copertura prevista, solo per l'esercizio 1963-1964, dall'art.

3 della legge 21 giugno 1964, n. 559, recante modificazioni alla

legge n. 53 del 1952).

Quanto alla legislazione sopra richiamata in materia di

ripianamento dei disavanzi delle aziende di trasporto, è da rilevare

anzitutto che con la legge 10 aprile 1981, n. 151 (Legge quadro per

l'ordinamento, la ristrutturazione e il potenziamento dei trasporti

pubblici locali) - mentre è stabilito che, in linea di principio,

tali disavanzi sono coperti mediante contributi regionali determinati

annualmente secondo dati criteri - è istituito presso il Ministero

del tesoro il Fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di

esercizio delle aziende di trasporto pubbliche e private esercenti i

trasporti pubblici ora indicati (art. 9), ponendosi tali disavanzi a

carico dello Stato nei limiti quantitativi del Fondo annualmente

fissati. Con il sopravvenuto decreto-legge n. 833 del 1986,

convertito nella legge n. 18 del 1987, poi, è disposto che i

disavanzi di esercizio delle aziende pubbliche e private relativi

agli esercizi 1982, 83, 84, 85, 86, non coperti dai contributi

regionali, sono assunti per il 70 per cento dalle regioni, e che le

regioni, e così gli enti locali, per il 20 per cento, possono

contrarre mutui con la Cassa depositi e prestiti.

Ora, a ben vedere, l'assunto dell'ordinanza di rimessione è che

la stessa legislazione di ripianamento, per un verso dimostri la

necessarietà, secondo il sistema, della refluenza dei disavanzi di

esercizio delle aziende pubbliche di trasporto a carico dello Stato,

per altro verso denunci sintomaticamente la violazione dell'art. 81,

quarto comma, della Costituzione da parte della disciplina relativa

al servizio postale in argomento.

Senonché, a parte ogni riserva circa la necessarietà suindicata,

in tanto potrebbe fondatamente addebitarsi alla norma impugnata di

non avere indicato i mezzi di copertura delle maggiori spese che

sarebbere derivate allo Stato dai disavanzi delle aziende

concessionarie dovuti a inadeguatezza (successiva) delle entrate

(canoni) o a lievitazione delle spese di esercizio, in quanto fosse

dimostrato, come l'ordinanza di rimessione postula, che tali

emergenze finanziarie negative fossero esattamente prevedibili nelle

quantità e nei tempi. Ma tale esatta prevedibilità non può

desumersi ex post dal ricorso alla legislazione di ripiano, né è

altrimenti dimostrata.