Sentenza n. 32/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con

ricorso notificato il 30 agosto 1957, depositato il 10 settembre 1957

nella cancelleria della Corte costituzionale ed iscritto al n. 19 del

Registro ricorsi 1957, per conflitto di attribuzione tra la Regione

siciliana e lo Stato, sorto a seguito del decreto del Ministro per il

lavoro e la previdenza sociale 8 giugno 1957, col quale è stato

disposto anche per le provincie di Messina e Palermo il rinvio

all'annata agraria 1958 - 59 dell'adozione del libretto personale

previsto dal D. M. 22 dicembre 1956 ai fini della assicurazione

obbligatoria contro la disoccupazione per i lavoratori agricoli.

Udita nell'udienza pubblica del 2 aprile 1958 la relazione del

Giudice Giuseppe Cappi;

uditi l'avv. Francesco Santoro Passarelli per il ricorrente e il

sostituto avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna per il

Presidente del Consiglio dei Ministri e il Ministro per il lavoro e la

previdenza sociale.

Ritenuto in fatto :

1. - In data 22 dicembre 1956, il Ministro per il lavoro e la

previdenza sociale, "visto l'art. 32 della legge 29 aprile 1949, n.

264; visto l'art. 5 del regolamento per l'esecuzione delle norme di cui

al titolo III della legge 29 aprile 1949, n. 264, approvato con decreto

del Presidente della Repubblica 24 ottobre 1955, n. 1323", emanava un

decreto in base al quale il Servizio per i contributi unificati in

agricoltura doveva provvedere al rilascio di un libretto personale ai

lavoratori dell'agricoltura, ai fini dell'assicurazione obbligatoria

contro la disoccupazione. Il decreto riguardava varie provincie, fra le

quali Brindisi, Cagliari, Messina e Palermo, e il libretto avrebbe

dovuto aver valore per l'anno agrario 1957 - 58 o per quello 1958 - 59

a seconda che si trattasse di provincie ove l'anno agrario ha termine

rispettivamente nel 2 o nel 1 semestre dell'anno solare. Il citato art.

32 della legge 29 aprile 1949, n. 264, estendeva anche ai lavoratori

agricoli l'obbligo dell'assicurazione contro la disoccupazione. L'art.

5 del regolamento, pure richiamato dal decreto ministeriale 22 dicembre

1956, disponeva: "Il Ministro per il lavoro e la previdenza sociale

può disporre, con proprio decreto, che a cura del Servizio per i

contributi unificati sia annualmente rilasciato a ciascun salariato o

giornaliero di campagna un libretto personale. Il rilascio del libretto

può essere stabilito per singole Regioni o Provincie". Seguivano,

nello stesso articolo 5, numerose modalità e formalità di esecuzione.

Con successivo decreto dell'8 giugno 1957, lo stesso Ministro per

il lavoro e la previdenza sociale, "considerate le difficoltà di

ordine tecnico ed organizzativo che nelle provincie di Brindisi,

Cagliari, Messina e Palermo sono state rilevate per l'adozione, a

partire dall'annata 1957 - 58, del libretto di cui al D. M. 22 dicembre

1956", decretava, per le provincie di Brindisi, Cagliari, Messina e

Palermo, il rinvio all'annata agraria 1958 - 59 dell'adozione del

libretto personale suindicato.

2. - La Regione siciliana, in data 30 agosto 1957, presentava

ricorso a questa Corte "per il regolamento di competenza sul conflitto

di attribuzioni fra la Regione e lo Stato, determinato dal D. M. 8

giugno 1957".

In sostanza, la Regione sosteneva che il citato decreto, il quale,

nelle provincie di Messina e Palermo, rinviava all'annata 1958 - 59

l'adozione del libretto personale istituito con il D. M. 22 dicembre

1956, deve ritenersi illegittimo in quanto avrebbe invaso la sfera di

competenza costituzionale della Regione siciliana.

A sostegno di tale assunto la Regione invocava l'art. 17 lett. f

dello Statuto siciliano, che attribuisce alla Regione la competenza ad

emanare leggi in materia di "legislazione sociale: rapporti di lavoro,

previdenza ed assistenza sociale, osservando i minimi stabiliti dalle

leggi dello Stato". La Regione sosteneva inoltre che nella frase

"legislazione sociale" è indubbiamente compresa la disciplina del

collocamento della mano d'opera, alla quale disciplina è strettamente

connessa quella della disoccupazione e dei provvedimenti a favore della

stessa, non esclusa l'assicurazione. E poiché, concludeva la Regione,

l'art. 20 dello Statuto siciliano attribuisce agli organi regionali le

funzioni esecutive ed amministrative concernenti le materie nelle quali

la Regione ha potestà legislativa, il D.M. impugnato, dettando

disposizioni particolari per le due province siciliane in materia di

assicurazione contro la disoccupazione, aveva invaso la sfera di

competenza della Regione. Conseguentemente, la Regione chiedeva che la

Corte costituzionale, ritenuto quanto sopra, dichiarasse

l'illegittimità costituzionale del citato D. M. 8 giugno 1957 e lo

annullasse, per violazione degli artt. 116 della Costituzione, 17 e 20

dello Statuto siciliano.

3. - Intervenivano il Presidente del Consiglio dei Ministri e il

Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, rappresentati e difesi,

come per legge, dall'Avvocatura generale dello Stato. Questa, in data

18 settembre 1957, presentava le proprie deduzioni. In esse veniva

anzitutto sollevata una eccezione di inammissibilità del ricorso della

Regione, ricorso che si chiedeva venisse, in ogni caso, dichiarato

infondato nel merito.

L'Avvocatura dello Stato basava l'eccezione di inammissibilità sul

fatto che il D. M. impugnato (8 giugno 1957) contiene un semplice

rinvio per alcune provincie dell'esecuzione del precedente D. M. 22

dicembre 1956, che non era stato impugnato dalla Regione. Dato ciò,

l'Avvocatura argomentava che se la pretesa invasione della competenza

costituzionale della Regione si fosse, in ipotesi, verificata, tale

invasione sarebbe, sempre in ipotesi, avvenuta col primo D. M. 22

dicembre 1956 e non col successivo decreto 8 giugno 1957, con il quale

si era disposta una semplice sospensione, parziale e temporanea,

dell'esecuzione del precedente decreto. L'Avvocatura pertanto

concludeva che la Regione, non avendo impugnato il primo decreto, era

decaduta, per acquiescenza, dalla potestà di ricorrere contro il

secondo.

L'Avvocatura infine aggiungeva che la Regione non aveva pro posto

ricorso, a suo tempo, neppure contro il D.P.R. 24 ottobre 1955, n.

1323, che prevede provvedimenti particolari del Ministro per il lavoro

anche per singole provincie e regioni, senza alcuna distinzione fra

regioni di diritto comune e regioni a statuto speciale.

4. - Nel merito della controversia l'Avvocatura dello Stato

sostiene l'infondatezza del ricorso. Contro l'assunto che gli articoli

17 lett. f e 20 dello St. sic., nonché l'art. 1 del D.P. 25 giugno

1952, n. 1138, conferiscano alla Regione la competenza di emanare il

provvedimento contenuto nell'impugnato decreto, l'Avvocatura osserva

che, anche ammesso che la materia dell'assicurazione contro la

disoccupazione sia senz'altro da comprendere nella dizione dell'art. 17

lett. f dello St. sic., si tratterebbe pur sempre di una competenza non

esclusiva e soggetta, anche per quanto riguarda la corrispondente

attività amministrativa, ai limiti stabiliti nel primo comma e nella

stessa lett. f dell'art. 17 dello St. sic. Tali limiti, prosegue

l'Avvocatura, "importano, tra l'altro, che la funzione legislativa e le

corrispondenti funzioni esecutive ed amministrative della Regione non

debbano, nel loro esercizio, interferire sulle corrispondenti funzioni

attribuite agli organi dello Stato a tutela di interessi nazionali e

non semplicemente regionali, e disciplinate, in conseguenza, sia dal

punto di vista tecnico che dal punto di vista giuridico, in maniera

uniforme su piano nazionale".

Al riguardo, l'Avvocatura osserva che l'impugnato decreto è stato

emanato in base ad un sistema di norme "che disciplinano la materia

previdenziale su base e piano nazionali a tutela di un interesse

generale e con un trattamento che, per tutto il territorio nazionale,

non può essere che obbligatorio ed uniforme per ogni particolare

categoria di lavoratori". In tale sistema si inserisce e "si inquadra

il libretto di lavoro di cui si discute, libretto che, previsto da un

regolamento a carattere nazionale, costituisce un mezzo per

l'accertamento, non solo della sussistenza del diritto alla prestazione

previdenziale, ma anche del quantum della prestazione da

corrispondersi". Pertanto, "trattandosi di prestazioni che, in

definitiva, devono essere regolate con unicità di criterio per tutto

il territorio nazionale, è chiaro come non possa ammettersi l'adozione

di un diverso criterio o sistema di accertamento del diritto alle

prestazioni". "Se deroghe, sospensioni temporanee (come è quella

disposta nel caso in esame) ecC.S.ono consentite, ciò è sempre in

conseguenza di una valutazione di opportunità fatta su base nazionale,

anche se con riferimento alle condizioni locali".

Nell'ultima parte delle sue deduzioni l'Avvocatura considera poi la

questione sotto un altro profilo. Osserva cioè che, in ordine alla

materia di cui si discute, la competenza esecutiva ed amministrativa

non potrebbe in nessun caso ritenersi passata alla Regione per quelle

materie rispetto alle quali, pur avendone facoltà, la Regione non

abbia ritenuto di esercitare il potere di emanare proprie leggi. Dato

ciò, continua l'Avvocatura, è vano richiamarsi al D. P. 25 giugno

1952, n. 1138, che, nei limiti invalicabili risultanti dall'art. 17 in

relazione all'art. 20, ha provveduto alla necessaria regolamentazione

del passaggio delle funzioni amministrative, nelle materie di cui alla

lett. f dell'art. 17, dallo Stato alla Regione ed alla disciplina della

concreta attuazione di questo passaggio. Né gioverebbe, sempre secondo

l'Avvocatura, invocare in contrario le sentenze n. 7 e 38 del 1957 di

questa Corte citate dalla Regione; come non gioverebbe invocare il

provvedimento regionale D.L. P. 18 aprile 1951, n. 25, il quale tratta

del collocamento della mano d'opera disoccupata, ma non già

dell'assicurazione contro la disoccupazione.

L'Avvocatura conclude che la Corte voglia in via pregiudiziale

dichiarare inammissibile il ricorso e nel merito respingerlo.

5. - Alle deduzioni dell'Avvocatura dello Stato la Regione

rispondeva con memoria del 20 marzo 1958. Circa l'eccezione di

inammissibilità del ricorso per acquiescenza, in quanto non era stato

impugnato il D. M. 22 dicembre 1956, del quale il successivo decreto 8

giugno 1957, impugnato, non avrebbe contenuto che una semplice

modalità di esecuzione, la difesa regionale nega anzitutto che il

secondo decreto, della cui legittimità si discute, sia strettamente

consequenziale al primo decreto; e, in ogni caso, la pretesa

acquiescenza non potrebbe riguardare che l'adozione del libretto

personale che costituisce il contenuto del primo decreto, non mai

l'acquiescenza alla sospensione disposta dal secondo decreto, in quanto

tale sospensione appare esplicitamente motivata da "particolari

esigenze locali" la cui valutazione spetta esclusivamente alla Regione.

Si sarebbe avuta un'indebita invasione della competenza regionale, onde

sarebbe perfettamente ammissibile il ricorso di cui trattasi.

Nel merito la Regione contesta che la competenza amministrativa

regionale incontri gli stessi limiti della corrispondente competenza

legislativa e osserva che, in ogni caso, l'art. 20 dello St. sic. e

l'art. 1 del D.P. 25 giugno 1952, n. 1138, richiamano l'art. 17 dello

Statuto solo per la determinazione delle materie rientranti nella

funzione amministrativa della Regione. Né, si aggiunge, appare fondata

la tesi dell'Avvocatura che il D. M. detti una disciplina uniforme sul

piano nazionale, ché, anzi, esso detta disposizioni particolari per

singole provincie, tra cui quelle di Messina e di Palermo.

Per ultimo, la difesa della Regione si occupa della tesi, sostenuta

dall'Avvocatura, che nella specie la Regione, non avendo in concreto

legiferato sulla materia prevista dall'art. 17, lett. f, St. sic,

mancherebbe sempre il presupposto per l'esercizio da parte della

Regione della funzione amministrativa nella stessa materia. A ciò la

difesa della Regione oppone che nelle materie di legislazione

concorrente la competenza amministrativa della Regione è determinata

dalla competenza legislativa e non dall'esercizio concreto di questa,

onde la competenza amministrativa sussiste anche quando la materia sia

stata disciplinata da una legge nazionale. Nel caso concreto poi la

Regione ha dettato anche in sede legislativa una propria disciplina del

collocamento della mano d'opera, onde devesi riconoscere la competenza

amministrativa della Regione in materia di disoccupazione e di

provvidenze a favore dei disoccupati, anche se la disciplina regionale

non regola specificatamente l'assicurazione contro la disoccupazione

dei lavoratori agricoli.

In base a tutto quanto sopra, la Regione insiste per l'accoglimento

del ricorso.

6. - Anche l'Avvocatura dello Stato, in data 20 marzo 1958, ha

presentato una memoria nella quale, rispondendo alla difesa della

Regione, riafferma le proprie tesi.

Circa l'eccezione di inammissibilità insiste nell'osservare che il

conflitto di attribuzione investe in sostanza non lo spostamento,

disposto col secondo decreto, della data di applicazione del primo,

bensì solo ed esclusivamente il potere esercitato dal Ministro del

lavoro con il primo decreto con l'adozione del libretto di lavoro anche

per le provincie di Palermo e di Messina. Sennonché, osserva

l'Avvocatura, tale primo decreto non è stato impugnato e in ogni caso

sono ormai decorsi infruttuosamente i termini per impugnarlo.

Nel merito, l'Avvocatura dello Stato ribadisce e sviluppa le tesi

già svolte nelle sue prime deduzioni.

Per quanto riguarda il caso in esame, cioè l'adozione del libretto

personale, l'Avvocatura osserva che trattasi anche qui di una forma di

assicurazione contro la disoccupazione che è concepita su piano

nazionale e soggetta quindi alla valutazione tecnico discrezionale del

Ministero del lavoro, onde evitare eventuali disfunzioni e squilibri

nella disciplina della materia.

L'Avvocatura pertanto insiste nell'infondatezza e nella reiezione

del ricorso. Considerato in diritto :

La difesa dello Stato ha sollevato preliminarmente l'eccezione di

inammissibilità del ricorso della Regione. Di essa, dato il suo

carattere pregiudiziale, la Corte deve anzitutto occuparsi.

La Corte ritiene che l'eccezione sia fondata. A1 riguardo, conviene

considerare il contenuto dei due decreti ministeriali di cui trattasi e

il rapporto che intercorre fra di essi. Col primo (22 dicembre 1956)

veniva istituita una formalità speciale per l'assicurazione contro la

disoccupazione, consistente nel rilascio ai lavoratori agricoli di un

libretto personale. A ciò il Ministro per il lavoro e la previdenza

sociale era autorizzato dall'art. 5 del già citato regolamento 24

ottobre 1955. L'adozione del libretto poteva avvenire per singole

regioni e provincie: e infatti il decreto 22 dicembre 1956 lo adottò

in 39 provincie, fra le quali Messina e Palermo. "Il libretto - così

il decreto - avrà valore per l'anno agrario 1957 - 58 o per quello

1958 - 59 a seconda che si tratti di Provincie ove l'anno agrario ha

termine rispettivamente nel secondo o nel primo semestre dell'anno

solare".

Col secondo decreto (8 giugno 1957), in alcune provincie, fra le

quali Messina e Palermo, l'adozione del libretto fu "rinviata

all'annata agraria 1958 - 59".

Lo Stato e la Regione controvertono circa le conseguenze della

mancata impugnazione, da parte della Regione, del primo decreto (22

dicembre 1956); se, cioè, la Regione potesse poi impugnare il secondo

decreto (8 giugno 1957).

La questione generale fu già affrontata da questa Corte con la

sentenza n. 18 del 6 luglio 1956, la cui fattispecie ha notevole

analogia con quella della presente causa. In tale sentenza la Corte ha

fissato il principio che, se la lesione della sfera di competenza e la

violazione dello statuto speciale di una Regione si siano, in ipotesi,

verificate con un dato provvedimento statale, qualora questo non sia

stato impugnato non può la Regione impugnare successivi provvedimenti

che contengano norme di mero carattere strumentale ed esecutivo del

provvedimento precedente, non impugnato.

Il suindicato principio di diritto è applicabile al caso in

disputa. Ed invero il secondo decreto impugnato dalla Regione contiene

una semplice modifica di un punto secondario del primo decreto ed è a

questo strettamente collegato.

La disposizione del secondo decreto non è che accessoria a quella

del primo, le quali dal secondo decreto non sono state per nulla

toccate nella loro sostanza, costituita dall'adozione ex novo del

libretto personale ai fini della previdenza assicurativa contro la

disoccupazione involontaria nel settore agricolo. Nel secondo decreto,

infatti, si tratta di un semplice rinvio, a data determinata,

dell'adozione in alcune provincie (4 su 39) del libretto personale; né

vi si contiene nessuna modifica delle molte e minuziose formalità

esecutive previste dall'art. 5 del Regolamento 24 ottobre 1955, n.

1323, bensì e solo - ripetesi - un puro e semplice rinvio. Non

trattasi cioè di una proroga del provvedimento, la quale

presupporrebbe che questo avesse già avuto esecuzione e, scaduto il

termine fissato, una nuova disposizione lo avesse prorogato. Appunto

l'ipotesi della proroga era stata considerata dalla giurisprudenza

dell'Alta Corte per la Sicilia alla quale la Regione ha accennato. In

sostanza, anche la Regione possa impugnare un provvedimento successivo

ad un provvedimento precedente non impugnato la Corte ritiene che il

secondo provvedimento non debba essere meramente accessorio del primo

e, benché vertente sulla stessa materia, abbia una propria autonomia.

È appunto questa condizione che difetta nel caso in disputa, in quanto

il secondo decreto, impugnato dalla Regione, non può dirsi, come si è

visto, abbia una propria autonomia, contenendo esso una semplice

disposizione accessoria del primo decreto non impugnato.

Lo stabilire quando un provvedimento successivo abbia una propria

autonomia in confronto ad uno precedente, è questione da decidere caso

per caso. E pertanto infondato il richiamo che il patrocinio della

Regione fa alla sentenza 7 marzo 1957, n. 44, di questa Corte. Tale

sentenza infatti riguardava un caso diverso, cioè l'interpretazione

autentica di una legge precedente e, del resto, la sentenza ribadiva

espressamente il principio fissato con la già citata sentenza della

Corte del 6 luglio 1956, n. 18. Di fronte a tale principio non può

avere influenza in contrario la circostanza, addotta dalla Regione, che

il rinvio disposto dal secondo decreto sia stato motivato da

difficoltà locali di ordine tecnico ed organizzativo verificatesi

nelle quattro provincie per le quali il rinvio era stato disposto, in

quanto ciò non toglie il rapporto di accessorietà fra il secondo

decreto ed il primo, rapporto che costituisce il motivo fondamentale

che ha indotto la Corte ad accogliere l'eccezione di inammissibilità

del ricorso di cui trattasi.

L'inammissibilità ha inoltre un fondamento razionale e pratico.

Infatti, se l'autorità che ha emanato un provvedimento che - per non

essere stato impugnato - è ormai pienamente operativo, non potesse poi

emanare disposizioni accessorie opportune o queste dovessero venire

rimesse ad altra diversa autorità, sorgerebbe possibilità di

contrasti e di incertezze, ostacolandosi così il raggiungimento dei

fini che il provvedimento principale si era proposto. Ciò avverrebbe -

ad es. - nella specie, se lo Stato non potesse, per sopraggiunte

esigenze tecniche, rinviare l'adozione del provvedimento, non ancora in

atto, a data successiva determinata o se, per di più, la Regione

potesse sospendere o rinviare essa, a suo giudizio, il provvedimento

stesso.

L'accoglimento dell'eccezione pregiudiziale preclude l'esame del

merito della controversia.