Sentenza n. 314/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale del

Lazio, approvata il 23 ottobre 1992 e riapprovata il 10 novembre

1993, avente per oggetto "Individuazione delle strutture

organizzative degli Istituti per il diritto allo studio universitario

- II.DI.S.U. - del Lazio e determinazione dell'organico del ruolo del

personale degli Istituti", promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei ministri, notificato il 21 dicembre 1993, depositato in

cancelleria il 28 successivo ed iscritto al n. 81 del registro

ricorsi 1993;

Udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 1994 il Giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno, per il ricorrente, e

l'Avvocato Franco Gaetano Scoca per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il

Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di

legittimità costituzionale in via principale della legge regionale

del Lazio, approvata il 23 ottobre 1992 e riapprovata il 10 novembre

1993, recante "Individuazione delle strutture organizzative degli

Istituti per il diritto allo studio universitario - II.DI.S.U. - del

Lazio e determinazione del ruolo del personale degli Istituti".

Formano, in particolare, oggetto di censura:

a) l'art. 8, secondo comma, che - prevedendo, ai punti uno e

due, il reinquadramento, nella qualifica immediatamente superiore,

del personale che già usufruì di benefici di carriera ai sensi

delle precedenti legislazioni regionali o statali e, al punto tre, il

conseguimento, per il restante personale, del duplice passaggio di

livello - comporterebbe violazione del principio di "omogeneizzazione

delle posizioni giuridiche", di cui all'art. 4 della legge n. 93 del

1983, nonché del principio di buona amministrazione di cui all'art.

97 della Costituzione;

b) l'art. 8, quinto e sesto comma, che - fissando la decorrenza

degli effetti giuridici dei reinquadramenti, previsti dalla legge, al

1 febbraio 1981 e al 1 gennaio 1983 - viene denunciato, oltre che per

la sua incongruità, anche per il contrasto con l'art. 97 della

Costituzione;

c) l'art. 8, ottavo comma, che - estendendo, al personale ivi

indicato le disposizioni a carattere transitorio ed eccezionale di

cui alla legge regionale n. 33 del 1990 recante l'inquadramento nella

qualifica superiore del personale non dirigente già preposto alle

varie strutture - contrasterebbe con la "disciplina contrattuale",

recepita dalla Regione, in tema di "mobilità verticale", oltre che

con il principio di buona amministrazione di cui all'art. 97 della

Costituzione;

d) l'art. 9, che - consentendo, a seguito dell'esperimento di

concorsi speciali interni per la copertura dei posti ancora vacanti,

concluse le procedure dei reinquadramenti giusta il precedente art.

8, "la possibilità dell'attribuzione del duplice passaggio di

livello" - colliderebbe, oltre che con il principio di buona

amministrazione, con la disciplina contrattuale in tema di "mobilità

verticale".

Secondo l'atto di impugnazione, l'illegittimità delle ricordate

disposizioni sarebbe ancora più evidente alla luce del nuovo

ordinamento del pubblico impiego introdotto con la legge 23 ottobre

1992, n. 421 e relativo decreto legislativo n. 29 del 1993,

modificato dal decreto legislativo n. 470 del 1993, secondo cui non

sono più consentiti i passaggi automatici alla qualifica superiore e

vengono stabiliti i criteri dell'organica regolamentazione delle

modalità di accesso sia all'impiego sia a ciascuna qualifica.

2. - Davanti a questa Corte si è costituita la Regione Lazio,

chiedendo, nell'atto di costituzione, che le questioni siano

dichiarate non fondate.

Nell'imminenza dell'udienza, la Regione Lazio ha depositato una

ulteriore memoria nella quale si sostiene che:

a) l'art. 8, secondo comma, lungi dal provocare l'asserita

sperequazione, tende ad eliminarla, allineando il personale delle ex

opere universitarie al personale proveniente dallo Stato e da altri

enti, che, dopo essere stato inquadrato in base alle leggi regionali

nn. 2 e 3 del 1983, a decorrere dal 1 febbraio 1981, aveva avuto la

possibilità di chiedere un nuovo inquadramento in base alla legge

regionale n. 15 del 1988;

b) la decorrenza retroattiva del reinquadramento ai soli fini

giuridici ( ex art. 8, quinto e sesto comma) è dovuta al fatto che

un inquadramento perequativo deve retrodatare la sua efficacia in

ordine allo stato giuridico, se non anche in ordine agli effetti

economici;

c) l'art. 8, ottavo comma, ha come presupposto e fondamento le

analoghe ragioni di eccezionalità che hanno giustificato, a suo

tempo, l'adozione della legge regionale n. 33 del 1990, atteso che la

definizione degli organici viene disposta solo oggi, mentre per dieci

anni il personale non dirigente è stato preposto alla direzione

degli uffici; ciò non senza rammentare che al legislatore regionale

è data facoltà di derogare agli accordi che contengano disposizioni

in materie riservate alla legge, ex art. 2 legge n. 93 del 1983, e

non senza sottolineare, altresì, che il legislatore si è posto

l'obiettivo di operare una perequazione vincolata alle reali funzioni

svolte dai dipendenti;

d) infine, i concorsi speciali di cui all'art. 9 sono quelli

già previsti dalla legge regionale n. 6 del 1985 dei quali i

dipendenti degli II.DI.S.U. non avevano potuto beneficiare per la

mancata determinazione dei ruoli, non senza rilevare, nel contempo,

che l'art. 97, ultimo comma, della Costituzione, consente di derogare

alla regola del pubblico concorso, quando le procedure siano congrue

e ragionevoli. Considerato in diritto

1. - L'oggetto del presente giudizio di costituzionalità,

introdotto dal ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri

indicato in epigrafe, è dato dalla legge regionale del Lazio,

riapprovata il 10 novembre 1993, riguardante l'organizzazione degli

Istituti per il diritto allo studio universitario (II.DI.S.U.) e la

determinazione del ruolo del relativo personale.

Le doglianze investono gli artt. 8 e 9 della legge, per i quali si

deduce violazione dell'art. 97 della Costituzione e si lamenta, nel

contempo, la contrarietà a taluni principi fondamentali in materia

di pubblico impiego, prospettando così censure riferibili,

plausibilmente, alla pretesa violazione dell'art. 117 della

Costituzione, ancorché non espressamente invocato.

2. - Quanto all'art. 8, si sostiene che detta disposizione:

a) nel prevedere, al secondo comma, punti uno e due, "il

reinquadramento nella qualifica immediatamente superiore" del

personale appartenente alle qualifiche ivi specificate e, al punto

tre, "il conseguimento, per il restante personale, del duplice

passaggio di livello", si pone in contrasto con il principio di

"omogeneizzazione delle posizioni giuridiche di cui all'art. 4 della

legge n. 93 del 1983", nonché con il principio di buona

amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione;

b) nello stabilire, al quinto e sesto comma, la decorrenza

degli effetti giuridici dei reinquadramenti al 1 febbraio 1981 e al 1

gennaio 1983, deve essere censurato, oltre che per la sua

incongruità, per il contrasto con il predetto art. 97 della

Costituzione;

c) infine, nell'estendere, all'ottavo comma, al personale ivi

indicato, le disposizioni a carattere eccezionale di cui alla legge

regionale n. 33 del 1990, recante l'inquadramento nella qualifica

superiore del personale non dirigente già preposto alle varie

strutture, contrasta sia con l'art. 97 della Costituzione, sia con la

disciplina contrattuale accolta dalla Regione in tema di mobilità

verticale.

La Corte è chiamata, inoltre, a stabilire se l'art. 9 della legge

impugnata urti contro il principio di buona amministrazione e contro

la disciplina contrattuale in materia di mobilità verticale, là

dove prevede, a seguito dell'esperimento di concorsi speciali

interni, per la copertura dei posti vacanti nelle qualifiche e nei

profili dal quinto all'ottavo, "la possibilità di attribuzione del

duplice passaggio di livello".

Ad avviso del ricorrente, il contrasto delle disposizioni

ricordate con i principi generali del pubblico impiego sarebbe reso

ancor più evidente dal nuovo ordinamento della materia - recato

dalla legge 23 ottobre 1992, n. 421 e dal susseguente decreto

legislativo n. 29 del 1993, modificato dal decreto legislativo n. 470

del 1993 - secondo il quale, da una parte, non sono più consentiti

passaggi automatici alla qualifica superiore e, dall'altra, vengono

stabiliti i criteri dell'organica regolamentazione delle modalità di

accesso sia all'impiego sia a ciascuna qualifica.

3. - Per una più chiara visione del quadro legislativo

nell'ambito del quale si collocano le questioni portate all'esame

della Corte, giova ricordare che, per il personale delle ex opere

universitarie, trasferito alle regioni per effetto dell'art. 44 del

d.P.R. n. 616 del 1977, fu disposto un iniziale inquadramento con

l'art. 6, primo comma, della legge regionale del Lazio 17 gennaio

1981, n. 5, la quale stabilì che, al medesimo, si applicassero dal 1

novembre 1979, sia pure nei termini e nei limiti dalla norma stessa

precisati, le disposizioni sullo stato giuridico e sul trattamento

economico dei dipendenti della Regione Lazio.

Successivamente, la legge regionale n. 14 del 7 marzo 1983, nel

dare vita agli Istituti per il diritto allo studio universitario,

dispose (art. 18) che essi si avvalessero, per l'espletamento delle

loro funzioni, di personale facente parte di un apposito ruolo, nel

quale (art. 48) veniva inserito il personale di ruolo delle soppresse

opere universitarie.

In tale occasione, l'art. 49 (a modifica dell'art. 6 della

precedente legge n. 5 del 1981) anticipò che, con successiva legge

regionale, sarebbero state dettate norme intese ad eliminare le

eventuali situazioni di sperequazione economica in seno al personale

delle disciolte opere.

Momento di rilievo per la definizione dello stato giuridico del

personale in questione è costituito, infine, dalla legge regionale

11 gennaio 1985, n. 6, che, nel collocare, all'art. 24, i dipendenti

regionali nei tre ruoli del personale degli uffici, del personale

della formazione e del personale degli II.DI.S.U., rinviò, per

questi ultimi, la determinazione della consistenza del ruolo di

appartenenza a successiva legge. Lo stesso provvedimento, facendo

riferimento all'organico previsto dall'art. 24, autorizzò intanto,

con l'art. 26, la copertura, mediante concorsi interni, di posti

vacanti nelle qualifiche funzionali dalla seconda all'ottava.

4. - Afferma, nella propria memoria difensiva, la Regione

resistente che la legge impugnata ha inteso realizzare, per i

dipendenti delle soppresse opere universitarie, quella perequazione

di posizioni giuridiche, della quale si era fatta espressa riserva

con la già menzionata legge n. 14 del 1983. Perequazione realizzata,

estendendo a detto personale le disposizioni della legge regionale 25

marzo 1988, n. 15, di cui avevano fruito altre categorie di

dipendenti e cioè quelli già inquadrati secondo le leggi regionali

n. 2 e n. 3 del 1983.

Tale assunto, confortato, invero, dai lavori preparatori della

legge impugnata, induce a ritenere non fondata la doglianza avanzata

nei confronti dell'art. 8, secondo comma, punti uno, due e tre della

legge impugnata, in relazione sia ai principi in materia di pubblico

impiego, sia all'art. 97 della Costituzione.

Difatti, come più volte affermato dalla giurisprudenza di questa

Corte, la violazione del principio di buon andamento non può essere

utilmente invocata se non quando si assuma l'arbitrarietà o la

manifesta irragionevolezza della disciplina impugnata (sentenze nn.

65 del 1989; 269 del 1988 e 277 del 1983), mentre lo stesso principio

non impedisce al legislatore di modificare l'assetto di rapporti

definiti da precedenti leggi, quando risulti, ad un più approfondito

esame o a seguito dell'esperienza derivata dalla loro applicazione,

che esse non rispondano a criteri di equità.

Nel caso di specie, la legge regionale impugnata dà modo, al

personale delle ex opere universitarie, di ottenere, a domanda, un

nuovo inquadramento per far valere titoli e anzianità che altri

avevano già potuto far valere, evidenziando, così, intenti

correttivi delle sperequazioni derivanti dalle diverse normative, in

base alle quali, in vari tempi, era stato inquadrato il personale

comandato o comunque passato alla Regione.

5. - Neppure fondata è la doglianza rivolta all'art. 8, quinto

comma, che fa decorrere il nuovo inquadramento, agli effetti

giuridici, dal 1 febbraio 1981, in quanto tale data, rispecchiando

analoghi criteri temporali desumibili dalla legge n. 15 del 1988 (v.

art. 10 della medesima), ha il fine di ricondurre gli effetti del

reinquadramento, sia pure sotto il solo profilo giuridico e non anche

sotto quello economico, al momento in cui la sperequazione ha avuto

inizio.

Per le stesse ragioni non può essere accolta la censura proposta

nei riguardi del sesto comma del medesimo art. 8, il quale dispone

l'inquadramento, nella sesta qualifica funzionale di cui alla legge

regionale 11 gennaio 1985, n. 6, del personale indicato al precedente

terzo comma facendo decorrere, a fini giuridici, gli effetti dal 1

gennaio 1983. Anche detta data tiene, infatti, conto delle decorrenze

a suo tempo previste dalla legge n. 6 del 1985 (art. 28), ai sensi

della quale la norma impugnata opera il reinquadramento;

reinquadramento che, in sé, non forma oggetto di doglianza da parte

del Governo.

6. - Altro motivo di censura investe poi - sotto il profilo del

contrasto con la disciplina contrattuale e con il principio di buona

amministrazione - l'art. 9, che consente, a seguito dell'esperimento

di concorsi speciali interni per la copertura dei posti ancora

vacanti nei ruoli II.DI.S.U., "la possibilità di attribuzione del

duplice passaggio di livello".

Benché la doglianza risulti formulata in termini non del tutto

puntuali e circostanziati, la Corte ha motivo di ritenere che essa,

per il fatto di censurare "la possibilità del duplice passaggio di

livello", intenda aver riguardo a quella parte della norma che

ammette ai concorsi speciali, per l'accesso alla sesta qualifica

funzionale, anche il personale di quarta qualifica.

È da precisare, in proposito, che il detto art. 9, al primo

comma, nel prevedere concorsi interni per titoli ed esami per i posti

vacanti nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali dal

quinto all'ottavo, li riserva, in via di principio, al personale che,

alla data di entrata in vigore della legge, rivesta la qualifica

immediatamente inferiore a quella per cui concorre, alla duplice

alternativa condizione che sia in possesso di una anzianità minima

di anni tre, nella predetta posizione giuridica inferiore, e del

titolo di studio richiesto per l'accesso dall'esterno a quest'ultima,

ovvero del titolo di studio richiesto per l'accesso dall'esterno alla

qualifica cui concorre. Con norma di carattere derogatorio, la

seconda parte dello stesso primo comma dispone che "al concorso

speciale per l'accesso alla sesta qualifica funzionale è altresì

ammesso il personale di quarta qualifica".

In proposito la difesa della Regione, indugiando sulle linee

generali della ricordata disciplina, tende ad evidenziarne le

finalità perequative, deducendo che si tratterebbe di concorsi

speciali già previsti dalla legge n. 6 del 1985, dei quali non

avevano potuto fruire i dipendenti delle ex opere universitarie, in

mancanza della definizione del ruolo di appartenenza.

Tuttavia, come già detto, il punto sul quale verte la doglianza

non risulta tanto quello dei concorsi, quanto piuttosto quello della

prevista possibilità del duplice passaggio di livello. Sicché,

prescindendo da ogni altra valutazione della norma in sé e restando

nei limiti dell'impugnativa - secondo quello che appare esserne il

plausibile specifico oggetto - la Corte non può non rilevare

l'incongruità della disposizione che ammette anche il personale di

quarta qualifica ai concorsi per la sesta qualifica funzionale.

Poiché detto personale viene parificato, quanto a presupposti di

ammissione e quanto a criteri valutativi, al personale di quinta

qualifica, il motivo di ricorso proposto su questo punto va accolto,

non essendo corrispondente a principi di buon andamento, sotto il

profilo della ragionevolezza, una identica considerazione, ai detti

effetti, di esperienze maturate nell'esercizio di attività diverse

quanto a livello e contenuti.

7. - Fondata è, altresì, la doglianza concernente l'estensione

al personale non dirigente delle disposizioni della legge regionale

n. 33 del 1990, così come previsto dall'ottavo comma dell'art. 8,

secondo il quale, nei limiti dei posti vacanti, dopo l'effettuazione

delle operazioni di cui al medesimo articolo, "il personale non

dirigente che nell'arco temporale di cui all'art. 1 della legge

regionale 23 marzo 1990, n. 33 abbia diretto per almeno tre anni, una

delle strutture organizzative denominate settore, purché istituita

con regolare formale provvedimento o abbia formalmente svolto le

funzioni di direttore per almeno tre anni dalla data di costituzione

dell'II.DI.S.U. alla data di entrata in vigore" della legge

impugnata, è inquadrato nella qualifica immediatamente superiore a

quella posseduta.

Come altre volte chiarito da questa Corte, il legislatore può, in

presenza di peculiari situazioni giustificatrici, derogare al

principio del pubblico concorso - previsto dall'art. 97 della

Costituzione, secondo una regola riferibile anche al passaggio ad una

fascia funzionale superiore - purché i diversi criteri seguiti

soddisfino l'esigenza di buon andamento della pubblica

amministrazione. Ma neanche in questa prospettiva la norma appare

idonea a superare lo scrutinio di costituzionalità. La precedente

legge regionale 23 marzo 1990, n. 33, alla quale la norma impugnata

fa rinvio, teneva conto, infatti, di esigenze peculiari che, proprio

per la loro eccezionalità, non consentono di apprezzare l'argomento

addotto, sul piano analogico, dalla difesa della Regione, in chiave

di mera trasposizione delle regole della stessa precedente legge.

Sotto questo aspetto, va osservato che la norma impugnata, nel dare

rilievo alla preposizione di fatto ad una struttura a livello di

settore o allo svolgimento delle funzioni di direttore per un certo

periodo di tempo, fa riferimento ad un arco temporale - quello

ricompreso, secondo l'art. 1 della legge 23 marzo 1990, n. 33, tra il

1 gennaio 1983 e il 16 febbraio 1988 - che aveva una sua specifica

ratio e giustificazione in relazione a quelle particolari situazioni.

È evidente, perciò, l'incongruità della norma, la cui portata

precettiva è quella di assicurare agli interessati, a fronte di

situazioni di fatto tutt'altro che puntualmente definite,

l'acquisizione della qualifica superiore a quella posseduta, con un

automatismo che, oltre a contrastare con i canoni dell'art. 97 della

Costituzione, collide con i principi generali del pubblico impiego

richiamati in via generale nell'impugnativa del Governo, ai quali è

estranea la regola secondo la quale lo svolgimento di fatto delle

mansioni fonda il diritto all'acquisizione della qualifica superiore.

Di ciò è recente conferma l'art. 57, secondo comma, del decreto

legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, che, recependo il principio di

cui all'art. 2, lettera n) della legge 23 ottobre 1992, n. 421,

prevede che, nel caso di attribuzione temporanea di mansioni

superiori, il dipendente ha diritto soltanto al trattamento economico

corrispondente all'attività svolta per il periodo di espletamento

delle medesime.