Sentenza n. 31/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione del decreto legislativo 25

luglio 1998, n. 286, recante "Testo unico delle disposizioni

concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione

dello straniero"; giudizio iscritto al n. 113 del registro

referendum.

Vista l'ordinanza del 7-13 dicembre 1999 con la quale l'Ufficio

centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha

dichiarato conforme a legge la richiesta;

Udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 il giudice

relatore Francesco Guizzi;

Udito l'avvocato Mario Salerni per le associazioni "Progetto

Diritti", "Servizio legale immigrati", "Lunaria" e "Centro di ricerca

ed elaborazione per la democrazia".

Ritenuto in fatto Il 13 maggio 1999 quattro cittadini italiani depositavano presso la

cancelleria della Corte di cassazione la richiesta di referendum

popolare volta a ottenere l'abrogazione del decreto legislativo 25

luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la

disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello

straniero), proponendo il seguente quesito: "Volete voi che sia

abrogato il decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, recante

"Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina

dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero" ?".

L'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di

cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme

sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa

legislativa del popolo), esaminata tale richiesta, ne dichiarava la

legittimità con ordinanza del 13 dicembre 1999, assegnandole il

numero identificativo "1", per distinguerla dalle altre

congiuntamente presentate, e stabiliva altresì che il referendum

fosse così denominato: "Immigrazione e condizione dello straniero".

L'ordinanza dichiarativa della legittimità della richiesta

referendaria perveniva alla cancelleria della Corte costituzionale lo

stesso 13 dicembre, e il 7 gennaio 2000 presentavano memoria le

associazioni "Progetto diritti", "Servizio legale immigrati", il

"Centro di ricerca ed elaborazione per la democrazia" e

l'associazione "Lunaria", chiedendo di intervenire nel procedimento e

pronunciandosi per l'inammissibilità.

La Corte si riuniva quindi in camera di consiglio, per il giudizio

di ammissibilità, il 13 gennaio 2000. Considerato in diritto

1. - Questa Corte è chiamata a valutare - ai sensi dell'art. 75,

secondo comma, della Costituzione, dell'art. 2 della legge

costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e dell'art. 33, quarto comma,

della legge 25 maggio 1970, n. 352 - l'ammissibilità della richiesta

di referendum popolare avente a oggetto il decreto legislativo 25

luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la

disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello

straniero), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 18 agosto 1998,

n. 191, serie ordinaria.

Emanato in attuazione della delega contenuta nell'art. 47, comma 1,

della legge 6 marzo 1998, n. 40 (Disciplina dell'immigrazione e norme

sulla condizione dello straniero), il predetto testo unico presenta

chiara natura innovativa, come risulta dal tenore del citato art. 47,

comma 1, che abilita il Governo a riunire e coordinare fra loro le

disposizioni in materia, "con le modifiche a tal fine necessarie". E

infatti il decreto legislativo n. 286 ha innovato le norme

previgenti, disponendo fra l'altro ulteriori abrogazioni rispetto a

quelle di cui all'art. 46 della legge n. 40 del 1998.

2. - Questa Corte deve preliminarmente sciogliere la riserva sulla

ritualità, in questo procedimento, della memoria depositata da

soggetti diversi dai presentatori del referendum e della sua

illustrazione in camera di consiglio. In proposito è necessario

ricordare le regole sul controllo di ammissibilità del referendum

abrogativo e la prassi formatasi a tal riguardo.

Secondo l'art. 33 della legge 25 maggio 1970, n. 352, il controllo

rimesso alla Corte costituzionale (art. 2 della legge costituzionale

11 marzo 1953, n. 1) costituisce la fase del procedimento

referendario che segue l'ordinanza dell'Ufficio centrale presso la

Corte di cassazione, al quale compete di decidere sulla legittimità

della richiesta. Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza, il

Presidente della Corte costituzionale fissa la data della camera di

consiglio, di cui è data comunicazione d'ufficio ai delegati o

presentatori della richiesta di referendum e al Presidente del

Consiglio dei Ministri, i quali possono presentare memorie non oltre

tre giorni prima della data fissata per la deliberazione.

Dalla disciplina così richiamata risulta che:

il procedimento di fronte alla Corte costituzionale si attiva

automaticamente e del tutto indipendentemente dall'interesse di

soggetti esterni, quale mera conseguenza della comunicazione

dell'ordinanza dell'Ufficio centrale;

non esistono domande giudiziali su cui la Corte debba provvedere;

la legge riconosce espressamente a delegati, presentatori o Governo

il potere di depositare memorie che entrano a far parte degli atti

del procedimento;

a differenza di quanto disposto nei giudizi innanzi alla Corte

costituzionale, nei quali è ammessa la costituzione di parti, nulla

di ciò è previsto nel procedimento di controllo sull'ammissibilità

del referendum perché il deposito di memorie non fa assumere la

posizione di parte;

nulla infine la legge dice circa il potere d'illustrare,

oralmente, il contenuto delle memorie di fronte alla Corte

costituzionale convocata per la decisione.

A partire dal giudizio di ammissibilità deciso con la sentenza n.

16 del 1978, questa Corte, riunita in camera di consiglio per la

decisione, ha tuttavia ammesso gli avvocati - rappresentanti dei

delegati o dei presentatori o del Presidente del Consiglio - a

illustrare le memorie, instaurando una prassi non prevista dalla

legge e quindi, di per sé, non obbligatoria, sebbene conforme

all'esigenza di dare accesso ad ulteriori argomentazioni rilevanti ai

fini del decidere.

Ciò ha potuto aver luogo, poiché la Corte ha ritenuto che il

silenzio serbato dalla legge non valesse divieto circa la

possibilità di disporre l'audizione dei presentatori di memorie, pur

avendo riconosciuto (sin dalla sentenza n. 10 del 1972) che il citato

art. 33 della legge n. 352 garantisce "le condizioni necessarie e

sufficienti per un legittimo contraddittorio".

Questa Corte ha costantemente escluso il diritto dei soggetti

diversi da quelli menzionati nell'art. 33 a prendere parte al

procedimento di controllo dell'ammissibilità del referendum tramite

la presentazione di memorie scritte e la loro illustrazione orale,

negando, per le caratteristiche di esso e la natura della pronuncia

cui è preordinato, la configurabilità di un diritto di intervento

"di parte" (sentenze nn. 38 e 32 del 1997; 37, 33 e 32 del 1993; 47

del 1991; 64 e 63 del 1990; 28 del 1987; 27 del 1981; 10 del 1972).

Il che non esclude, peraltro, che nel medesimo ordine di

considerazioni - che ha indotto la Corte a permettere ai delegati o

presentatori della richiesta referendaria e al Presidente del

Consiglio dei Ministri l'illustrazione dei loro scritti - si possa

consentire altresì l'ingresso di memorie provenienti da altri

soggetti senza che costoro assumano la posizione di parti

intervenienti e che se ne possa ammettere l'illustrazione, in limine

alla decisione in camera di consiglio, come avviene per le memorie

depositate dai soggetti indicati dalla legge, purché non si

pregiudichi lo svolgimento del controllo di ammissibilità che deve

tenersi, e concludersi, secondo una scansione temporale definita.

Ciò per assicurare l'opportunità di accesso ad argomentazioni

potenzialmente rilevanti, ai fini del decidere, in un procedimento,

come quello in questione, teso a far valere i limiti obiettivi di

ammissibilità del referendum risultanti dalla Costituzione, e non a

giudicare su posizioni soggettive di parte.

Nel caso di specie, non vi è ragione per escludere l'ammissione

delle memorie depositate dai soggetti prima menzionati e la loro

illustrazione in camera di consiglio.

3. - La richiesta è inammissibile per i motivi che si espongono.

Il testo unico sull'immigrazione costituisce un corpus composito

che include norme di natura e contenuto diversi, poiché raccoglie

disposizioni di principio (artt. 1-3), una normativa organica

sull'ingresso e il soggiorno nel territorio nazionale, sul controllo

alle frontiere e sull'espulsione, sulla partecipazione alla vita

pubblica e l'integrazione degli immigrati (artt. 4-11, 34-42, 45 e

46), norme incriminatrici e processuali (rispettivamente art. 12 e

artt. 13-17), previsioni di carattere umanitario (artt. 18-20,

28-33), sul diritto al lavoro (artt. 21-27), sui diritti civili

(artt. 43 e 44) e, infine, norme di coordinamento e transitorie

(artt. 47-49).

Di precipuo interesse, ai fini del presente giudizio, è il titolo

II che concerne l'ingresso, il soggiorno e l'allontanamento dal

territorio dello Stato e che disciplina:

le condizioni in base alle quali lo straniero extracomunitario è

ammesso in Italia;

quelle per cui può soggiornarvi, anche a tempo indeterminato;

il tipo di controlli cui è tenuta la polizia di frontiera;

le condizioni per l'irrogazione, l'esecuzione e l'impugnazione

dei provvedimenti di respingimento o di espulsione;

le sanzioni penali da irrogare a chi illecitamente introduca o

favorisca la permanenza di extracomunitari nel nostro Paese.

Per effetto delle abrogazioni disposte dall'art. 47 del decreto

legislativo n. 286 del 1998, le norme di cui sopra sono le uniche

che, attualmente, regolano la materia, sì che - nell'ipotesi di

abrogazione referendaria - verrebbe meno, da un lato, la disciplina

circa l'ingresso e il soggiorno degli stranieri e, dall'altro, si

determinerebbe una lacuna per quanto concerne le sanzioni penali a

carico di coloro che sfruttano il fenomeno dell'immigrazione

clandestina.

Occorre ricordare che il Trattato di Roma, ratificato e reso

esecutivo con la legge 14 ottobre 1957, n. 1203, di recente

modificato dal Trattato di Amsterdam (ratificato e reso esecutivo con

la legge 16 giugno 1998, n. 209), stabilisce che gli Stati membri

adottano tutte le misure di carattere generale o particolare idonee

ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti da esso ovvero

determinati dagli atti delle istituzioni della comunità. Gli Stati

membri hanno altresì l'obbligo di adempiere i compiti comunitari e

di astenersi da qualsiasi misura che rischi di compromettere la

realizzazione degli scopi del Trattato (art. 10 nel testo

consolidato). E tra gli scopi fondamentali della comunità rientra in

particolare, sulla base delle modifiche apportate dal Trattato di

Amsterdam, quello di regolare in modo uniforme l'ingresso e il

soggiorno dei cittadini extracomunitari (Trattato di Roma, come

modificato, artt. 61 e 63).

Vincoli altrettanto significativi si rinvengono nel Trattato di

Maastricht, istitutivo dell'Unione europea, ratificato e reso

esecutivo con la legge 3 novembre 1992, n. 454, anch'esso modificato

dal Trattato di Amsterdam. Tra i suoi fini vi è quello di conservare

e sviluppare l'Unione "quale spazio di libertà, sicurezza e

giustizia in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone

insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle

frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione della

criminalità e la lotta contro quest'ultima", nonché la repressione

del razzismo e della xenofobia (rispettivamente, artt. 2, comma 1,

quarto periodo, e 29 del Trattato).

Già da questo esame preliminare risulta in maniera

incontrovertibile che i Trattati assicurano la piena libertà

nell'attraversamento delle frontiere interne dell'Unione e, per

converso, richiedono efficaci controlli alle frontiere esterne, anche

al fine di prevenire e combattere la criminalità (artt. 61 e 63 del

citato Trattato di Roma). Sì da apparire evidente che la materia

dell'ingresso e del soggiorno degli extracomunitari non potrebbe

restare priva di disciplina e, soprattutto, carente di strumenti

adeguati per assolvere gli obblighi imposti dai Trattati.

4. - Bisogna inoltre osservare - ed è un punto essenziale - che

gli artt. 1 e 2 del Trattato di Amsterdam hanno sottratto la materia

dell'immigrazione e dei visti d'ingresso alla mera cooperazione

intergovernativa, elevandola a oggetto di politica e di normazione

comuni. Tali norme prevedono in particolare che, entro cinque anni

dall'entrata in vigore del Trattato, il Consiglio adotti norme per

garantire uniformità in materia di controllo dell'attraversamento

delle frontiere esterne, di asilo e immigrazione (art. 61 del

Trattato di Roma, come modificato da quello di Amsterdam). Ed è

ancora da rilevare che l'art. 63, comma 2, dello stesso Trattato

stabilisce che i singoli Stati possono disciplinare le suddette

materie, ma soltanto attraverso norme compatibili con il Trattato e

con gli accordi internazionali.

Fra questi ultimi rientra il cosiddetto "Acquis di Schengen", che

ricomprende convenzioni, protocolli e dichiarazioni immediatamente

applicabili ai tredici Paesi membri dell'Unione per effetto del

protocollo B, artt. 1 e 2, del Trattato di Amsterdam. In base

all'Acquis i singoli Stati aderenti hanno assunto numerosi obblighi

in materia di controlli al passaggio delle frontiere interne, di

transito dei cittadini extracomunitari che si rechino in altro Paese

contraente o di attraversamento delle frontiere esterne e, infine, in

tema di sanzioni penali nei confronti di chi favorisca l'immigrazione

clandestina.

Sebbene l'art. 2, comma 2, del Protocollo sull'articolo J.7 del

trattato sull'Unione europea, allegato al trattato di Amsterdam,

riservi al Consiglio il compito di determinare, fondandosi sulle

"pertinenti disposizioni dei trattati, la base giuridica di ciascuna

delle disposizioni o decisioni che costituiscono l'Acquis di

Schengen", non v'è dubbio che gli artt. 5, 6 e 27 della Convenzione

di applicazione dell'accordo di Schengen costituiscano espressione di

un preciso indirizzo normativo, rigidamente vincolante, al quale il

nostro legislatore non potrebbe sottrarsi.

I Trattati di Maastricht e di Amsterdam hanno, dunque, inteso

armonizzare le normative nazionali, assicurando libertà di

circolazione all'interno dell'Unione, rigore nel controllo degli

accessi dalle frontiere esterne,

lotta all'immigrazione clandestina, scambio tra i Paesi membri di

dati e informazioni attinenti al fenomeno immigratorio.

In questo quadro normativo l'eventuale abrogazione dell'intero

testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 - in alcune

disposizioni del quale si riflettono valori fondamentali della nostra

Carta costituzionale - renderebbe inadempiente l'Italia agli obblighi

derivanti dagli artt. 2, 5, 6, 18, 23 e 27 della Convenzione di

applicazione dell'Accordo di Schengen e quindi dal Trattato di

Amsterdam. E in linea con i principi costantemente affermati da

questa Corte secondo cui, ai sensi dell'art. 75 della Costituzione,

non si può svolgere referendum abrogativo sulle leggi di

autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e anche

sulle altre disposizioni normative che producono effetti collegati in

modo così stretto all'ambito di operatività di tali leggi tanto da

ritenersi implicita nel sistema la preclusione, si deve dichiarare

inammissibile la presente richiesta referendaria (sentenze nn. 27 del

1997; 63 del 1990; 25 del 1987; 30 e 31 del 1981).