Sentenza n. 31/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lazio, notificato

il 23 gennaio 1974, depositato in cancelleria il 1 febbraio successivo

ed iscritto al n. 2 del registro 1974, per conflitto di attribuzione

sorto a seguito del provvedimento 15 novembre 1973, con il quale il

Commissario del Governo si è dichiarato competente per l'istruttoria

del ricorso straordinario al Capo dello Stato avverso un provvedimento

della sezione di controllo sugli atti del Comune di Roma.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 4 dicembre 1974 il Giudice relatore

Guido Astuti;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per la Regione, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso alla Corte costituzionale, notificato il 23 gennaio

1974 e depositato il 1 febbraio successivo, la Regione Lazio ha

sollevato conflitto di attribuzione contro lo Stato, in relazione al

provvedimento in data 15 novembre 1973, prot. 4262/32902. I, ricevuto

il 24 novembre 1973, nel quale risulta affermata dal Commissario del

Governo la competenza propria e del Ministero dell'interno per

l'istruttoria del ricorso straordinario al Capo dello Stato proposto da

Giuseppe Laterza avverso la delibera della sezione di controllo sugli

atti del Comune di Roma del 23 marzo 1973, verbale n. 58, prot. 1.800.

La Regione lamenta, nel ricorso, la violazione dell'art. 125 Cost.,

in relazione agli artt. 55 e seguenti della legge n. 62 del 1953 e agli

artt. 9 e seguenti del d.P.R. n. 1199 del 1971.

Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo il rigetto del ricorso. Considerato in diritto :

1. - Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la Regione

Lazio solleva conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato,

rivendicando la propria competenza per l'istruttoria di un ricorso

straordinario al Presidente della Repubblica, proposto contro un

provvedimento della sezione del comitato regionale di controllo sugli

atti del Comune di Roma. Il Commissario del Governo, con nota 15

novembre 1973, aveva richiesto a detta sezione di trasmettergli copia

del provvedimento impugnato e della relativa delibera consiliare,

"unitamente alle deduzioni che codesto organo ritenesse di formulare in

ordine al gravame nonché ad ogni altro atto o documento ritenuto utile

ai fini del giudizio sulla ricevibilità ed ammissibilità del

ricorso", e di far conoscere se fossero state presentate

controdeduzioni di eventuali controinteressati, e in caso affermativo

di trasmetterne copia; ciò al fine di poter tempestivamente riferire

al Ministero dell'interno, che doveva predisporre l'invio della

prescritta relazione al Consiglio di Stato entro il termine indicato

dall'art. 11 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199. Con questa

richiesta, secondo l'assunto della Regione, sarebbe stata invasa la sua

competenza ad istruire il ricorso in oggetto, che di fatto essa già

aveva trasmesso al proprio Assessorato enti locali per l'istruttoria,

invitando la sezione di controllo ad inviare all'Assessore le proprie

controdeduzioni e i documenti.

La Regione denunzia violazione dell'art. 125 della Costituzione, in

relazione agli artt. 55 e seguenti della legge 10 febbraio 1953, n. 62,

e 9 e seguenti del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, sotto un duplice

profilo.

In primo luogo, nel complesso procedimento cui dà inizio la

proposizione del ricorso straordinario al Capo dello Stato, la fase

istruttoria dovrebbe considerarsi logicamente e positivamente

scindibile da quella decisionale: mentre l'attività di rilievo

costituzionale, consistente nella richiesta di parere al Consiglio di

Stato e nella proposta e controfirma del decreto del Presidente della

Repubblica, è di esclusiva ed incontestata competenza dello Stato, si

dovrebbe invece riconoscere che la istruttoria del ricorso, ai sensi

dell'art. 11 del d.P.R n. 1199 del 1971, appartiene, rispettivamente,

allo Stato o alle Regioni, secondo che al primo o alle seconde spetti

la competenza sostanziale in ordine alle funzioni amministrative nella

materia di cui si controverta.

In secondo luogo, per i ricorsi straordinari in materia di

competenza istituzionale delle Regioni, gli adempimenti successivi

all'istruttoria da queste compiuta dovrebbero ritenersi sempre di

competenza del Presidente del Consiglio (o del Ministro per le Regioni

da esso delegato), quale unico organo costituzionalmente competente ad

esercitare i poteri dello Stato nei confronti delle Regioni; non mai

dei singoli Ministri, e tanto meno del Commissario del Governo, come

rappresentante delle amministrazioni centrali dello Stato, a ciò

ostando il disposto dell'art. 124 della Costituzione, per cui egli

unicamente "sopraintende alle funzioni amministrative esercitate dallo

Stato e le coordina con quelle esercitate dalla Regione".

2. - L'assunto della Regione contrasta apertamente con la

disciplina positiva del ricorso straordinario al Capo dello Stato e del

relativo procedimento. Senza dubbio si tratta di un ricorso

amministrativo: ma di un rimedio singolare, anomalo, alternativo al

ricorso giurisdizionale, e - indipendentemente dalla sua genesi storica

e dall'originaria natura della decisione sovrana cui in altri tempi

dava luogo - caratterizzato da uno speciale procedimento contenzioso

sui generis, con limitato contraddittorio, che si svolge interamente a

livello governativo, e si conclude con un decreto del Capo dello Stato,

- atto ministeriale, non di prerogativa - , di cui il Ministro

proponente, o il Presidente del Consiglio, assume con la controfirma la

responsabilità politica e giuridica.

Come già nel preesistente ordinamento (cfr. artt. 14 e 16, n.4,

r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, e artt. 36,54 e seguenti, 60- 61 del

regolamento approvato con r.d. 21 aprile 1942, n. 444), anche nelle

disposizioni, sotto altri aspetti innovative, del d.P.R. 24 novembre

1971, n. 1199 (Cap. III, artt. 8-15), l'intero procedimento istruttorio

e decisionale è rimasto affidato alla competenza esclusiva dei

Ministri e del Governo. L'organo che ha emanato il provvedimento

definitivo impugnato col ricorso, quando questo sia ad esso presentato,

è tenuto a trasmetterlo immediatamente al Ministro competente, "al

quale riferisce" (art. 9, comma terzo); ma l'istruttoria del ricorso e

la trasmissione al Consiglio di Stato per il parere, sono attribuite al

Ministero competente (art. 11, primo comma), ovvero alla Presidenza del

Consiglio, quando il ricorso abbia ad oggetto "atti di enti pubblici in

materie per le quali manchi uno specifico collegamento con le

competenze di un determinato Ministero" (art. 11, terzo comma). Il

Consiglio di Stato, ove ritenga incompleta l'istruttoria o

insufficiente la documentazione, può richiedere al Ministero

competente nuovi chiarimenti o documenti, ovvero ordinare al Ministero

medesimo di disporre nuove verificazioni, nonché occorrendo, mandare

allo stesso Ministero di ordinare l'integrazione del contradittorio

(art. 13, primo comma). Infine, la decisione del ricorso straordinario

è adottata con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del

Ministro competente, o del Presidente del Consiglio, che, ove intendano

proporre una decisione difforme dal parere del Consiglio di Stato,

debbono sottoporre l'affare alla deliberazione del Consiglio dei

Ministri (art. 14, primo comma).

Questa normativa non contrasta con il disposto dell'art.125 della

Costituzione, che sicuramente non esclude l'ammissibilità del ricorso

straordinario contro gli atti amministrativi definitivi degli organi

regionali, né con gli artt. 55 e seguenti della legge n. 62 del 1953,

cui del pari ha fatto immotivato richiamo la difesa della Regione

Lazio. Ancor meno pertinente appare il riferimento agli artt. 9 e

seguenti del d.P.R. n. 1199 del 1971, nei quali non trova alcuna

giustificazione l'asserita distinzione ed autonomia della fase

istruttoria rispetto alla fase decisoria, né la pretesa spettanza alle

Regioni della competenza a curare l'istruttoria quando l'oggetto del

ricorso concerna materie attribuite alla loro competenza istituzionale

dagli articoli 117 e 118 della Costituzione, e ad esse trasferite con i

decreti legislativi emanati a norma dell'art. 17 della legge 16 maggio

1970, n. 281.

L'attribuzione alle Regioni delle funzioni di amministrazione

attiva nelle materie elencate dall'art. 117 della Costituzione è qui

ovviamente fuori discussione, e con essa non confligge la competenza

governativa ad istruire i ricorsi straordinari al Capo dello Stato.

D'altra parte anche le disposizioni del primo e del terzo comma

dell'art. 11 del d.P.R. n. 1199 del 1971 concernono soltanto una

ripartizione interna di materie di competenza statale, che non tocca i

rapporti costituzionali tra Stato e Regioni.

3. - La difesa della Regione, per coonestare il proprio assunto

circa la scindibilità della fase istruttoria e la sua spettanza

all'Assessorato regionale competente per materia, ravvisa una netta

distinzione, sul piano formale e terminologico, tra l'art. 14 del testo

unico del 1924, che contempla il potere di interrogare il Consiglio di

Stato, potere di rango costituzionale attribuito ai Ministri, e l'art.

11 del d.P.R. n. 1199 del 1971, che fa generico riferimento ai

Ministeri, come uffici investiti di funzioni amministrative; e ne

deduce che la competenza a curare l'istruttoria, conferita ai Ministeri

dal citato art. 11 unicamente sulla base della competenza

amministrativa attiva nella materia cui il ricorso si riferisce,

dovrebbe invece per lo stesso motivo essere riconosciuta alle Regioni,

e per esse ai competenti assessori, in correlazione con le loro

funzioni amministrative.

La prospettata distinzione non ha fondamento testuale: il ricordato

art. 14 del r.d. n. 1054 del 1924 parla bensì di Ministri, ma nelle

disposizioni integrative del r.d. n. 444 del 1942 sono usate

promiscuamente le voci Ministro e Ministero, per indicare l'organo

governativo o gli uffici dipendenti, secondo l'occorrenza, senza

intento di diversificazione (cfr. artt. 36-37, 48-49, 53 e seguenti), e

in particolare nell'art. 61, proprio per i ricorsi straordinari,

ricorrono le stesse formule "Ministero competente", "Ministero a cui

spetta provvedere alla istruzione del ricorso", che troviamo ripetute

negli artt. 9 e seguenti del d.P.R. n. 1199 del 1971 (ove peraltro

l'art. 14, secondo comma, reca: "il Ministro competente per

l'istruttoria"). Dal complesso di questa normativa, nei testi anteriori

come in quello vigente, risulta con chiara evidenza che l'intera fase

istruttoria si svolge a livello ministeriale, e che il Ministro

competente, ovvero il Presidente del Consiglio, richiede il parere del

Consiglio di Stato, organo di consulenza del Governo, e propone quindi

la decisione con decreto del Presidente della Repubblica. Certamente

non è sostenibile la pretesa autonomia del procedimento istruttorio,

che dovrebbe essere attribuito alla Regione nelle materie di sua

competenza, e che - secondo quanto prospettato nella memoria difensiva

della Regione Lazio - dovrebbe estendersi anche alla diretta

trasmissione al Consiglio di Stato, da parte della Regione, degli atti

del ricorso straordinario .È invece ovvio che, ferma la competenza

ministeriale per la cura dell'intero procedimento istruttorio, spetti

alla Regione, come l'Avvocatura dello Stato ha apertamente

riconosciuto, piena facoltà di collaborare alla raccolta degli atti e

documenti necessari per la definizione del ricorso, nonché di

presentare deduzioni o elementi utili ai fini della definizione stessa,

quali precisamente erano stati richiesti dal Commissario del Governo

con la nota 15 novembre 1973, nella quale la Regione Lazio ha ravvisato

una lesione della propria competenza costituzionale.

4. - La denunciata lesione non sussiste nemmeno sotto il profilo

della inammissibilità dell'intervento del Commissario del Governo

nella istruttoria del ricorso straordinario, sia pure come organo di

collegamento con lo Stato, né sotto quello della subordinata pretesa

che, per i ricorsi straordinari vertenti su materie di competenza

sostanziale delle Regioni, la fase istruttoria, e in ogni caso quella

decisionale, dovrebbe sempre ritenersi attribuita al Presidente del

Consiglio, quale unico organo costituzionalmente legittimato, e non mai

ai singoli Ministri.

Come ha esattamente osservato l'Avvocatura dello Stato, oggetto del

conflitto sottoposto alla decisione di questa Corte non è la

discriminazione delle rispettive competenze del Commissario del

Governo, del Presidente del Consiglio, o dei singoli Ministri, bensì

unicamente la discriminazione tra la competenza costituzionale dello

Stato e quella della Regione. Pertanto, gli eventuali vizi che nel

caso di specie potessero ravvisarsi per la partecipazione di uno o

altro organo statale al procedimento di istruzione del ricorso

straordinario, avendo rilevanza solo all'interno del sistema statale,

sarebbero inidonei ad integrare un vizio di incompetenza assoluta dello

Stato, e non potrebbero comunque ritenersi lesivi della competenza

costituzionale della Regione.

D'altro canto, per quanto concerne l'asserita competenza esclusiva

del Presidente del Consiglio ad esercitare i poteri dello Stato nei

confronti delle Regioni, deve anzitutto rilevarsi che né l'art. 126

né altra norma della Costituzione contengono alcuna formale

enunciativa in tal senso, e che anche altre disposizioni, di leggi

ordinarie, come l'art. 39, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n.

87, ricordato dalla difesa della Regione, o l'art. 6, primo e terzo

comma, della legge 10 febbraio 1953, n. 62, non consentono di desumere

al riguardo l'esistenza di un principio generale, incompatibile con la

disciplina del procedimento per i ricorsi straordinari al Capo dello

Stato, quale è stata dettata dagli artt. 9 e seguenti del d.P.R. n.

1199 del 1971. Che anzi, anche i decreti legislativi con i quali è

stato attuato il trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle

funzioni amministrative nelle materie elencate dall'art. 117 della

Costituzione, oltre a prevedere l'esercizio delle funzioni statali di

indirizzo e coordinamento delle attività amministrative delle Regioni

attinenti ad esigenze di carattere unitario "mediante deliberazioni del

Consiglio dei ministri su proposta del Presidente del Consiglio

d'intesa con il Ministro o con i Ministri competenti", dispongono

altresì costantemente che "gli organi statali e le amministrazioni

regionali sono tenuti a fornirsi reciprocamente ed a richiesta, per il

tramite del Commissario del Governo nella Regione, ogni notizia utile

allo svolgimento delle proprie funzioni nelle materie di cui al

presente decreto" (cfr. d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 1, art. 5; d.P.R. n.

2, art. 8; d.P.R. n. 3, art. 12; d.P.R. n. 4, art. 8; d.P.R. n. 5, art.

11; d.P.R. n. 6, art. 6; d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 7, art. 8; d.P.R.

n. 8, art. 9; d.P.R. n. 9, art. 6; d.P.R. n. 10, art. 10; d.P.R. n. 11,

art. 8).

Anche sotto quest'ultimo profilo il ricorso della Regione non

merita accoglimento, dovendosi riconoscere che i poteri di cui si

tratta, relativi al procedimento di istruzione e decisione dei ricorsi

straordinari al Presidente della Repubblica, sono di esclusiva

spettanza dello Stato. Il quale non mancherà, nel farne uso, di aver

riguardo agli interessi delle Regioni, a cui le disposizioni degli

artt. 9 e seguenti del d.P.R. n. 1199 del 1971 non impediscono di

collaborare attivamente con gli organi statali ai quali la legge

attribuisce la cura e responsabilità del procedimento istruttorio.