Sentenza n. 31/1959

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri con

ricorso notificato il 16 agosto 1958, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 26 agosto 1958 ed iscritto al n. 23 del

Registro ricorsi 1958, per conflitto di attribuzione tra lo Stato e la

Regione siciliana sorto a seguito dell'atto 18 giugno 1958 con il quale

la Regione siciliana ha trasferito al Comune di Agrigento l'immobile

denominato caserma Francesco Crispi.

Udita nell'udienza pubblica del 4 marzo 1959 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e l'avv.

Angelo Falzea, per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - Il 16 giugno la Regione siciliana, assumendo che il demanio

regionale fosse proprietario dei ruderi e dell'area annessa

all'edificio denominato caserma Francesco Crispi, situato nel Comune di

Agrigento (art. 5646, n. 3642 di mappa del catasto fabbricati di

Agrigento), su conforme richiesta del Sindaco di Agrigento, a ciò

autorizzato da una deliberazione della Giunta municipale del 14 dello

stesso mese e anno, trasferì al Comune di Agrigento "l'area di risulta

delle predette demolizioni nonché tutto il materiale accatastato nel

perimetro dell'area stessa", con espressa riserva di regolare con

apposita convenzione i conseguenti rapporti tra l'Amministrazione del

demanio della Regione siciliana e il Comune di Agrigento. Tutto ciò

risulta da un verbale di consegna redatto in pari data e sottoscritto

per la Regione da un Ispettore regionale per incarico dell'Assessore

per le finanze, bilancio e demanio della Regione siciliana e per il

Comune di Agrigento dal Sindaco.

In relazione a questo atto il Presidente del Consiglio ha sollevato

conflitto di attribuzione, ritenendo invasa la sfera della competenza

amministrativa statale e lamentando la violazione degli artt. 32 e 33

dello Statuto per la Regione siciliana.

2. - Nel ricorso depositato in cancelleria il 26 agosto 1958,

l'Avvocatura dello Stato, che rappresenta e difende come per legge il

Presidente del Consiglio dei Ministri, precisa in punto di fatto che

l'immobile in contestazione era stato dismesso dall'Amministrazione

militare il 13 febbraio 1948, in un momento, cioè, successivo

all'entrata in vigore dello Statuto della Regione siciliana e che

successivamente, ed esattamente il 14 giugno 1958, la stessa

Amministrazione militare ha richiesto la riconsegna dell'immobile. In

diritto la tesi dell'Avvocatura dello Stato è la seguente: una retta

interpretazione degli articoli 32 e 33 dello Statuto siciliano comporta

che sono passati a far parte del demanio e del patrimonio della Regione

quei beni e soltanto quei beni che al momento dell'entrata in vigore

dello Statuto stesso si trovavano a far parte del demanio e del

patrimonio statale, con le eccezioni che le norme contenute in quegli

articoli stabiliscono. In particolare il secondo comma dell'art. 33,

che indica quali sono i beni che devono costituire il patrimonio

indisponibile della Regione, esclude da questi beni le caserme, dato

che si limita a ricordare "gli edifici destinati a sede di pubblici

uffici della Regione... e gli altri beni destinati a un pubblico

servizio della Regione". Né codesta situazione può essere stata

modificata dalla circostanza che il bene sia stato dismesso dal

patrimonio indisponibile, perché tale dismissione, avvenuta dopo

l'entrata in vigore dello Statuto, non può aver operato il passaggio

del bene dal patrimonio indisponibile dello Stato al patrimonio

disponibile della Regione, dovendosi intendere trasferiti a questo

patrimonio disponibile regionale quei beni soltanto che al momento

della entrata in vigore dello Statuto facevano già parte del

patrimonio disponibile dello Stato. La difesa dello Stato conclude

chiedendo l'accoglimento del ricorso per conflitto di attribuzione e la

conseguente dichiarazione d'illegittimità dell'atto 18 giugno 1958.

3. - Il Presidente della Giunta regionale siciliana, rappresentato

e difeso dall'avv. Angelo Falzea, si è costituito in giudizio,

depositando le sue controdeduzioni il 4 settembre dello scorso anno.

Sostiene in primo luogo la difesa regionale la inammissibilità del

ricorso in quanto la presente controversia non comporterebbe alcun

conflitto di attribuzione tra Stato e Regione, quale è previsto

dall'art. 134 della Costituzione e dall'art. 39 e seguenti della legge

11 marzo 1953, n. 87, ma soltanto la questione dell'appartenenza del

bene allo Stato o alla Regione, una questione che la difesa regionale

qualifica di disponibilità e che sostiene debba essere risolta per le

normali vie giurisdizionali. La Regione non avrebbe preteso di operare

in una materia sottratta alla sua competenza, ma avrebbe compiuto un

atto di disposizione di un bene nel convincimento che questo rientrasse

nella sua disponibilità: sicché, anche quando codesto convincimento

fosse errato, ne conseguirebbe l'illegittimità amministrativa

dell'atto per difetto nella Regione del potere di disposizione, non

già la sua illegittimità costituzionale, non potendo contestarsi che

per la materia del demanio e del patrimonio regionale la competenza in

sede amministrativa spetta alla Regione. In secondo luogo sostiene la

difesa regionale che, se si potesse discutere in questa sede la natura

dei beni in contestazione e il relativo potere di disposizione da parte

della Regione, sarebbe necessaria un'istruttoria per accertare il

momento nel quale è venuta a cessare la destinazione dell'immobile

alla difesa. Non sarebbe sufficiente a questo fine il verbale del 13

febbraio 1948, perché la cessazione della destinazione e dunque della

qualifica di un bene pubblico potrebbe avvenire per fatto naturale, nel

qual caso il provvedimento amministrativo avrebbe natura meramente

dichiarativa. Il che sarebbe proprio del caso presente, dato che

l'immobile in questione sarebbe divenuto inutilizzabile per i fini

inerenti all'originaria destinazione in seguito agli eventi bellici

anteriori all'entrata in vigore dello Statuto siciliano.

4. - L'Avvocatura dello Stato, in una memoria depositata il 16

febbraio 1959, ha replicato alla difesa regionale soprattutto

sull'eccezione pregiudiziale dell'inammissibilità del ricorso, che

dovrebbe essere a suo avviso respinta, dato che, se la presente

controversia trae origine dall'atto di consegna del 16 giugno 1958 e

dall'affermazione che vi si contiene di proprietà della Regione

sull'ex caserma Crispi, essa "ha come oggetto diretto e immediato la

questione della spettanza del potere di disporre dei beni situati nella

Regione, appartenenti, all'atto dell'entrata in vigore dello Statuto

speciale per la Regione siciliana, al demanio o al patrimonio

indisponibile dello Stato e interessanti la difesa dello Stato o

servizi di carattere nazionale, ancorché siano successivamente

classificati e siano passati al patrimonio disponibile dello Stato".

Gli artt. 32 e 33 dello Statuto, i quali assegnano alla Regione

alcuni beni situati in Sicilia già appartenenti al demanio o al

patrimonio dello Stato, devono essere interpretati dalla Corte

costituzionale, che è l'unico organo competente a risolvere le

questioni che sorgono tra Stato e Regione, in relazione alle singole

disposizioni degli Statuti regionali.

Inoltre l'assegnazione di quei beni già dello Stato alla Regione

non è che il presupposto logico e giuridico di un'attività di natura

pubblica diretta alla conservazione, tutela e amministrazione di beni

pubblici. Se codesta attività - dello Stato o della Regione -, si

rivolga rispettivamente a beni trasferiti o a beni non trasferiti dallo

Stato alla Regione, è evidente, prosegue l'Avvocatura, che l'attività

amministrativa svolta dallo Stato o dalla Regione esorbita dalla

competenza di un Ente e invade la sfera di competenza riservata

all'altro Ente dallo Statuto. Sostiene in secondo luogo l'Avvocatura

dello Stato che nella specie la sussistenza di un conflitto

costituzionale è tanto meno discutibile in quanto lo Stato contesta

alla Regione la spettanza di ogni e qualsiasi potere in merito

all'amministrazione dei beni che ricorrono negli artt. 32 e 33 dello

Statuto fino a quando non siano state emanate le norme di attuazione

che devono determinare quali siano i beni di interesse statale, quali

le modalità e decorrenze del trasferimento, quali, infine, gli effetti

degli atti compiuti finora e la spettanza dei redditi maturati.

Nel merito, citando largamente un parere del Consiglio di Stato del

26 aprile 1956, l'Avvocatura ribadisce la tesi dell'appartenenza

dell'immobile al patrimonio indisponibile dello Stato al momento

dell'entrata in vigore dello Statuto siciliano e il conseguente difetto

nella Regione di ogni potere di amministrazione e di disposizione.

Conclude chiedendo alla Corte di dichiarare che "appartiene allo Stato

l'immobile ex caserma Crispi in Agrigento e quindi la titolarità dei

relativi poteri amministrativi" o quanto meno "che spettano allo Stato

finché non saranno emanate le norme di attuazione degli artt. 32 e 33

dello Statuto siciliano tutti i poteri di disposizione e

amministrazione dei beni pubblici esistenti nei territorio della

Regione siciliana" e che, in ogni caso, annulli "l'atto del 16 giugno

1958 con il quale la Regione ha ceduto e dato in consegna al Comune di

Agrigento il suddetto immobile".

5. - Anche la difesa regionale ha depositato una memoria il 19

febbraio 1959 nella quale ribadisce le sue due tesi della

inammissibilità o irricevibilità del ricorso, e dell'avvenuta

dismissione dal patrimonio indisponibile dello Stato dell'immobile in

questione prima dell'entrata in vigore dello Statuto siciliano,

aggiungendo che la questione che questa seconda tesi implica circa la

natura e gli effetti di una dismissione tacita dal patrimonio

indisponibile dello Stato non sarebbe di competenza della Corte

costituzionale, rafforzandosi, così, anche sotto questo profilo, la

prima e principale tesi dell'improponibilità del ricorso.

6. - All'udienza del 4 marzo 1959 tanto la difesa dello Stato,

quanto quella della Regione hanno illustrato oralmente gli argomenti

già svolti negli scritti difensivi. Considerato in diritto :

1. - La Corte deve prendere in esame in primo luogo l'eccezione di

inammissibilità sollevata dalla difesa della Regione.

Non ritiene la Corte che questa eccezione sia fondata. Oggetto del

presente giudizio è, in via principale, l'appartenenza allo Stato o

alla Regione di una potestà pubblica relativamente a un bene che la

Regione assume trasferito al suo patrimonio e lo Stato ritiene rimasto

nel proprio. La "disponibilità" del bene è soltanto un presupposto

del legittimo esercizio di questa potestà e soltanto come tale viene

all'esame della Corte.

D'altra parte, più esattamente, si dovrebbe parlare in luogo di

"disponibilità" (che la difesa regionale pare adoperi come sinonimo di

proprietà), di assegnazione alla Regione di beni o categorie di beni

dello Stato, in base alle norme contenute negli artt. 32 e 33 dello

Statuto per la Regione siciliana. E poiché è di tutta evidenza che

codesta assegnazione è stata fatta in relazione alle funzioni

pubbliche attribuite dalle norme costituzionali alla Regione, ogni

questione relativa non può essere risolta se non con riferimento

appunto alle funzioni rispettive dello Stato e della Regione, in

definitiva, alle sfere di competenza dei due Enti. Perciò l'atto della

Regione o dello Stato concernente un bene della cui appartenenza si

discuta, può costituire un atto di invasione della sfera di competenza

costituzionale dello Stato o della Regione che, in quanto tale, è

idoneo a dar luogo a un conflitto di attribuzione ai sensi dell'art. 39

della legge 11 marzo 1953, n. 87.

Né vale dire, come fa la Regione più distesamente nella sua

memoria difensiva, che un conflitto di attribuzione deve in ogni caso

presupporre un contrasto intorno a un potere generale, di cui lo Stato

o la Regione, con l'emanazione dell'atto, pretendono concretamente la

"titolarità". Osserva la Corte che, a prescindere dalla difficoltà

di stabilire i confini tra "potere generale" e "potere speciale" o

"particolare" che ne dovrebbe essere il contrapposto, la distinzione è

irrilevante ai fini della valida proposizione di un conflitto di

attribuzione, perché un siffatto conflitto sorge quante volte un atto

dello Stato invada la sfera di competenza costituzionalmente assegnata

alla Regione (e lo stesso vale per il caso in cui sia l'atto regionale

a invadere la sfera di competenza dello Stato), senza che sia

necessario riferire l'atto che suscita il conflitto a una potestà

esecutiva o amministrativa fornita di particolari caratteri di

generalità. Nel caso, pare che la difesa regionale ritenga sufficiente

condizione, per l'esistenza di codesto potere generale, che l'atto sia

riferibile a una categoria di beni e non a un solo bene. Ma ritiene la

Corte che questa condizione, così posta, sia stata soddisfatta. Basta

osservare che il conflitto, indirettamente, si riferisce

all'assegnazione o meno alla Regione di una categoria di beni del

patrimonio indisponibile dello Stato o di quelli tra essi per i quali

l'indisponibilità sia cessata "tacitamente" prima dell'entrata in

vigore dello Statuto per la Regione siciliana e quindi, in definitiva,

si riferisce alla effettiva composizione delle tre categorie di beni

che sul modello del Codice civile sono considerati e regolati dallo

Statuto per la Regione siciliana.

2. - La Corte non ritiene che possa essere accolta nemmeno l'altra

eccezione sollevata dalla difesa regionale secondo la quale essa

dovrebbe dichiarare la sua incompetenza a stabilire il momento nel

quale, in base alle norme dello Statuto per la Regione siciliana, è

avvenuto il passaggio dei beni dal demanio e dal patrimonio dello Stato

al demanio e al patrimonio della Regione. L'affermazione che la Corte

ha testé fatta della sua competenza a giudicare dell'appartenenza di

un bene allo Stato o alla Regione come presupposto del legittimo

esercizio delle potestà amministrative relative a questi beni,

ricomprende, come è ovvio, anche quella di stabilire, qualora se ne

dubiti, il momento in cui il passaggio del bene dallo Stato alla

Regione ha avuto luogo e quindi quello dal quale ha inizio la

possibilità di esercizio, da parte della Regione, delle relative

potestà, anche se questa determinazione (come quasi sempre accade nei

conflitti di attribuzione), comporti la necessità di considerare e

risolvere pregiudizialmente quesiti di diritto amministrativo.

Senonché, l'eccezione della Regione, respinta come eccezione

pregiudiziale, si ripresenta come questione di merito che può essere

così formulata: il bene in contestazione era già entrato per

dismissione tacita nel patrimonio disponibile dello Stato al momento

dell'entrata in vigore dello Statuto per la Regione siciliana dato che

gli eventi bellici gli avevano tolta, già nel 1943, l'idoneità a

soddisfare le esigenze dell'amministrazione militare, con la

conseguenza che esso era passato nel patrimonio della Regione in virtù

della norma contenuta nell'art. 33 dello Statuto speciale.

Giova, in primo luogo, rilevare che, com'è chiaro, la Regione non

contesta l'interpretazione che la difesa dello Stato sostiene delle

norme degli artt. 32 e 33 dello Statuto speciale, secondo la quale il

momento in cui è avvenuto il passaggio dei beni dello Stato alla

Regione è quello dell'entrata in vigore dello Statuto stesso.

Non ritiene, per altro, la Corte che possa applicarsi al caso in

esame il concetto di "dismissione tacita". La cessazione

dell'indisponibilità regolata dall'art. 828 Cod. civ. è cosa diversa

dal passaggio dei beni dal demanio al patrimonio, che più generalmente

viene designato nell'uso col termine di dismissione e che è regolato

dall'art. 829 del medesimo codice. L'indisponibilità che sorge dalla

destinazione di un bene a un fine o a un servizio pubblico presuppone

una manifestazione di volontà dell'amministrazione e altrettanto è da

richiedere per la sua cessazione. I danni subiti da un edificio per

gravi che possano essere non sono sufficienti, come del resto è

giurisprudenza costante, a determinare la fine del vincolo

dell'indisponibilità, prima che vi sia una manifestazione di volontà

dell'Amministrazione alla cui base è un giudizio sull'idoneità o no

del bene a perseguire i fini alla cui soddisfazione era stato

destinato.

Ora, nel caso del presente giudizio, un atto dell'Amministrazione

è stato emanato soltanto nel 1948 e precisamente il 13 febbraio di

quest'anno, quando già era avvenuto il passaggio dei beni dallo Stato

alla Regione, passaggio che non poté comprendere la caserma Crispi

sita nel Comune di Agrigento, che in quel momento faceva ancora parte

dei beni del patrimonio indisponibile dello Stato o, più esattamente,

di quelli eccettuati dal passaggio alla Regione.