Sentenza n. 307/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Province autonome di Bolzano e

Trento notificati il 12 e 14 febbraio 1994, depositati in Cancelleria

il 15 febbraio ed il 4 marzo 1994, per conflitti di attribuzione

sorti a seguito dal decreto dei Ministri dell'industria, del

commercio e dell'artigianato, del lavoro e della previdenza sociale e

della sanità 15 ottobre 1993, n. 519, contenente "Regolamento

recante autorizzazione all'Istituto superiore prevenzione e sicurezza

del lavoro ad esercitare attività omologative di primo o nuovo

impianto per la messa a terra e la protezione dalle scariche

atmosferiche" ed iscritti ai nn. 3 e 6 del registro conflitti 1994;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 maggio 1994 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi l'avv. Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano,

l'avv. Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e l'Avvocato

dello Stato Antonino Freni per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con separati ricorsi le Province autonome di Trento e Bolzano

hanno impugnato il decreto interministeriale (industria, lavoro e

sanità) 15 ottobre 1993, n. 519 che detta il "Regolamento recante

autorizzazione all'Istituto superiore di prevenzione e sicurezza del

lavoro ad esercitare attività omologative di primo o nuovo impianto

per la messa a terra e la protezione dalle scariche atmosferiche",

ritenendolo invasivo di proprie attribuzioni e quindi emesso in

violazione di più norme statutarie e di attuazione, nonché privo di

adeguato fondamento legislativo e contrastante con il principio di

legalità sostanziale.

Entrambe le ricorrenti indicano, quali parametri di riferimento,

gli artt. 9, n. 10, e 16 (cui la sola Provincia di Trento aggiunge

l'art. 107) dello Statuto speciale di autonomia, approvato con d.P.R.

31 agosto 1972, n. 670; l'art. 3 n. 10 delle norme di attuazione in

materia di igiene e sanità, approvate con d.P.R. 28 marzo 1975, n.

474, come sostituito, da ultimo, dall'art. 1 del decreto legislativo

16 marzo 1992, n. 267; l'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto

1988, n. 400 in tema di regolamenti ministeriali; l'art. 2, comma 4,

del d.l. 30 giugno 1982, n. 390, convertito nella legge 12 agosto

1982, n. 597, concernente le attività di omologazione affidate

all'ISPESL; ed infine il principio di legalità sostanziale.

In ambedue le impugnative si ricorda che il riparto di competenze

in materia di prevenzione degli infortuni operato dalla legge sul

servizio sanitario nazionale (legge n. 833 del 1978) prevedeva, come

funzioni riservate allo Stato, quelle di "omologazione" di macchine,

impianti e mezzi personali di protezione (art. 6, lett. n) e, tra

quelle affidate alle USL (art. 20, comma 1) le attività di verifica

e di collaudo finalizzate al controllo circa la efficienza di detti

macchinari e impianti, da svolgere nel rispetto dei criteri e delle

modalità (art. 24, commi 1 e 2, n. 6, lett. a) e b) che lo Stato

avrebbe dovuto fissare in sede di esercizio della delega recata per

la creazione dell'Istituto superiore per la prevenzione e la

sicurezza del lavoro. La delega veniva esercitata con l'adozione del

d.P.R. 31 luglio 1980, n. 619 istitutivo dell'ISPESL, cui veniva

demandata in via esclusiva la individuazione dei criteri di sicurezza

e delle modalità di rilevazione ai fini della attività di

omologazione già propria dello Stato.

Il successivo d.l. 30 giugno 1982, n. 390, convertito nella legge

12 agosto 1982, n. 597, attribuiva all'ISPESL la funzione statale di

omologazione dei prodotti industriali e precisava (art. 2, comma 2)

l'ambito di detta attività omologativa come quella consistente nella

"procedura tecnico-amministrativa con la quale viene provata o

certificata la rispondenza del tipo o del prototipo di prodotto prima

della riproduzione e immissione sul mercato, ovvero del primo o nuovo

impianto, a specifici requisiti tecnici prefissati e per i fini

prevenzionali della legge 23 dicembre 1978, n. 833, nonché anche ai

fini della qualità dei prodotti".

In seguito con decreti ministeriali del 23 dicembre 1982 venivano

individuate le attività omologative, già svolte dai soppressi ENPI

e ANCC, di competenza dell'ISPESL, nonché le attività che le USL

avrebbero svolto "in nome e per conto dell'ISPESL", tra cui quelle

relative ad "installazioni e dispositivi di protezione contro le

scariche atmosferiche ed impianti di messa a terra".

Nonostante che su tale riparto ebbe già a pronunciarsi questa

Corte con la sentenza n. 74 del 1987, nella quale si precisava la

distinzione tra le attività di omologazione di competenza statale e

quelle di verifica e collaudo di competenza delle regioni e, quindi,

delle province autonome, e si specificava altresì che le attività

di omologazione potevano svolgersi non soltanto nei luoghi di

produzione, ma anche nei locali di utilizzazione dei prodotti una

volta installati, venendo su di essi così a convergere entrambi i

tipi di attività (omologative, prima, e di verifica dell'efficienza,

poi), le ricorrenti denunciano che gli artt. 40 e 323 del d.P.R. 27

aprile 1955, n. 547, richiamati negli allegati al provvedimento

impugnato, prevedono appunto attività del secondo tipo, ossia di

verifiche e di collaudi periodici per controllare lo stato di

efficienza dei prodotti e non invece attività di omologazione,

mentre tale dizione figura impropriamente nel decreto

interministeriale in esame.

Proprio per fugare le incertezze che si erano determinate, il

decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 267, recante le norme di

attuazione dello Statuto speciale di modifica di norme già emanate,

ha chiarito (all'art. 1, comma 2) che "non è attività di

omologazione (residuata alla competenza dello Stato), quella di

verifica e controllo di macchine, impianti e mezzi installati nella

regione". Sarebbe così provata la violazione delle competenze

statutarie da parte del provvedimento impugnato.

Inoltre entrambe le ricorrenti censurano il decreto ministeriale

che si autoqualifica "regolamento", ma che sarebbe privo di specifico

fondamento legislativo. Ed invero nessuna norma di legge autorizza

l'adozione di un decreto per disciplinare la competenza ad esercitare

attività impropriamente qualificate come omologative; l'unica fonte

normativa può rinvenirsi nell'art. 2, comma 4, del d.l. n. 390 del

1992 che autorizzava l'adozione di decreti interministeriali, previo

parere dell'ISPESL (che nella specie si è omesso di acquisire), per

la determinazione delle procedure e delle modalità amministrative e

tecniche, nonché delle forme di attestazione e delle tariffe di

omologazione e non per disporre in tema di competenza.

Di recente il decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 268, di

riordinamento dell'ISPESL, ha previsto solo l'emanazione di

regolamenti governativi per la sua attuazione (artt. 2 e 5) e di un

regolamento governativo per la disciplina del coordinamento dei

compiti dell'Istituto previsti dalla precedente normativa con quelli

fissati dall'art. 1 del nuovo provvedimento, nonché per la

disciplina delle tariffe e delle "modalità di effettuazione, in via

transitoria, di omologazioni e di visite periodiche .. fino alla

pubblicazione degli elenchi di professionisti abilitati di cui alla

legge 30 dicembre 1991, n. 428 (art. 2, comma 3, lett. a, b, f)".

La Provincia autonoma di Bolzano aggiunge, poi, che sussisterebbe

la violazione delle competenze provinciali anche se si volesse

sostenere che 'l'attribuzione all'ISPESL delle attività in questione

fosse espressione di un potere di controllo sostitutivo del Governo

in ordine ad attività delegate alla Provincia". Sarebbe infatti

violato il principio di leale collaborazione perché - dato che nel

preambolo del provvedimento impugnato è specificato che l'attività

omologativa di primo a nuovo impianto, già affidata alle USL, non

viene svolta da queste con tempestività ed uniformità di indirizzo

- il Governo avrebbe dovuto, prima di adottare l'anzidetto decreto,

sollecitare le USL provinciali o la stessa Provincia autonoma a

svolgere l'attività con maggiore cura e in modo più coerente con

gli indirizzi governativi.

2. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura

generale dello Stato, la quale ha ricordato che la precedente

sentenza della Corte n. 74 del 1987 aveva già riconosciuto la

competenza statale in ordine alle attività omologative indicate nel

decreto interministeriale 23 dicembre 1982, con il quale dette

attività erano state affidate alle USL in nome e per conto

dell'ISPESL e quindi dello Stato, e che il provvedimento ora

impugnato, pur avendo disposto che dette attività siano svolte ora

direttamente dall'ISPESL, non è, sul punto della competenza statale

in materia, innovativo della precedente disciplina.

Quanto poi alla denuncia secondo cui il "regolamento" impugnato

sarebbe privo di fondamento legislativo specifico ed adottato quindi

in contrasto con il principio di legalità sostanziale, dalla difesa

dello Stato si afferma la inammissibilità della questione perché

con essa non si prospetterebbe un profilo di competenza che è il

solo censurabile in questa sede. In ogni caso la base legislativa va

rinvenuta nell'art. 2, comma 4, del d.l. n. 390 del 1982, a norma del

quale le procedure e le modalità amministrative e tecniche nonché

le tariffe di omologazione sono fissate con decreto ministeriale; il

che nella specie è avvenuto con il restituire all'ISPESL l'esercizio

diretto di funzioni prima affidate alle USL in nome e per conto di

detto Istituto.

3. - In prossimità dell'udienza hanno depositato memorie entrambe

le ricorrenti, le quali ribadiscono che la norma di attuazione di cui

all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 267 del 1992, in tema

di omologazione e di verifica e controllo di macchine, impianti e

mezzi, emanata in epoca successiva alla sentenza di questa Corte n.

74 del 1987, ha inteso definire aspetti fino ad allora incerti e non

del tutto chiariti nemmeno da detta pronuncia.

Ma il provvedimento impugnato da un canto ignorerebbe del tutto la

nuova norma di attuazione, così vanificandone l'efficacia, e,

dall'altro, considererebbe come omologative attività che in concreto

non lo sono, dovendo le verifiche richieste dalle norme ivi

richiamate (artt. 40 e 328 del d.P.R. n. 547 del 1955) accertare lo

stato di efficienza dell'impianto e non provare o certificare la

rispondenza dell'impianto medesimo a requisiti prefissati. La

competenza, pertanto, dovrebbe spettare alle province autonome

titolari delle attribuzioni in materia di igiene e sanità e, in

particolare, di prevenzione degli infortuni sul lavoro.

Secondo la Provincia autonoma di Bolzano il provvedimento

lederebbe le competenze provinciali anche sotto il profilo che,

essendosi disposto che le USL continuino ad esercitare le successive

verifiche periodiche, la nuova disciplina verrebbe ad interferire con

l'autonomia della provincia a cui spetta decidere i soggetti e le

modalità per l'esercizio di dette attività.

Inoltre, da un punto di vista tecnico, gli impianti contemplati

nel decreto interministeriale (impianti di messa a terra e

installazioni e dispositivi di protezione dalle scariche

atmosferiche) sono sicuramente privi di quelle caratteristiche di

complessità che avevano indotto la Corte, nella precedente sentenza

n. 74 del 1987, ad ammettere la possibilità, per determinati

impianti, che la omologazione avvenga non nel luogo di produzione ma

al momento della installazione in loco.

Alle considerazioni svolte dalla Avvocatura dello Stato nell'atto

di costituzione la Provincia autonoma di Bolzano obietta che

l'attuale regolamento di competenza non può ritenersi pregiudicato

dalla sentenza più volte ricordata, dal momento che le attività

considerate sono diverse.

Quanto alla eccepita inammissibilità della censura, secondo cui

il provvedimento impugnato sarebbe privo di idonea base legislativa,

la ricorrente ricorda la giurisprudenza della Corte sul punto (sentt.

nn. 278 del 1993 e 204 del 1991). Nel merito, contesta che si possa

ravvisare il fondamento del potere regolamentare esercitato nell'art.

2, comma 4 del D.L. n. 390 del 1982, come asserito dalla difesa dello

Stato, sia per diversa natura e forma del provvedimento ivi previsto

che non è un regolamento, sia per diversità di materia, ed in ogni

caso per inosservanza dell'iter procedurale prescritto essendosi

omesso di acquisire il parere dell'ISPESL. Considerato in diritto

1. - Con distinti ricorsi per conflitto di attribuzione, le province autonome di Bolzano e di Trento hanno chiesto che venga

dichiarato:

1) che non spetta allo Stato (e, per esso, ai Ministri

dell'industria, del commercio e dell'artigianato, della sanità, del

lavoro e della previdenza sociale) disciplinare le attività di

verifica e controllo sugli impianti di messa a terra e sulle

installazioni e dispositivi di protezione dalle scariche

atmosferiche, e, quindi, che non è legittimo il decreto ministeriale

15 ottobre 1993 n. 519 (Regolamento recante autorizzazione

all'Istituto superiore di prevenzione e sicurezza del lavoro ad

esercitare attività omologative di primo o nuovo impianto per la

messa a terra e la protezione dalle scariche atmosferiche), dal

momento che: a) la legge nazionale sanitaria (legge n. 833 del 1978)

ha riservato allo Stato le funzioni di omologazione di macchine e

impianti e mezzi di protezione (art. 6, lett. n), ha affidato alle

USL i collaudi e le verifiche di macchine, impianti e mezzi di

protezione (art. 20, comma 1, lett. a) e ha delegato il Governo a

stabilire i criteri e le modalità di collaudi e verifiche periodiche

di macchine, utensili, apparecchiature, .. (art. 20, comma 1 e 2 n.

6, lett. a e b); in forza di tale delega il d.P.R. n. 619 del 1980 ha

istituito l'ISPESL (Istituto superiore di prevenzione e sicurezza del

lavoro); b) il decreto impugnato chiarisce che l'ISPESL esercita

direttamente le attività di cui agli art. 40 e 328 del d.P.R.

547/55, ma tali norme richiedono l'accertamento dello stato di

efficienza delle installazioni attraverso una verifica, sia iniziale

che periodica, e non invece un'attività di omologazione o controllo

di conformità, una volte per tutte, a requisiti predeterminati; c)

il decreto legislativo 16 marzo 1992 n. 267, recante le norme di

attuazione per il Trentino Alto-Adige, ha sostituito le precedenti

disposizioni di attuazione in materia di igiene e sanità (d.P.R. n.

474 del 1975), precisando che "non è attività di omologazione - e

quindi non resta di competenza dello Stato - quella di verifica e

controllo di macchine, impianti e mezzi installati nella regione"

ovverosia quella comportante verifiche e controlli iniziali e

periodici di efficienza;

2) che il predetto decreto ministeriale 15 ottobre 1993 n. 519

è illegittimo per invasione di competenze provinciali, poiché

artificiosamente considera come omologazione quella che è mera

attività di verifica, facendola così rientrare nella competenza

dello Stato e privandone le province autonome statutariamente

competenti;

3) che il medesimo decreto, che si autoqualifica "regolamento",

è illegittimo perché in contrasto con l'art. 17, comma 3, della

legge n. 400 del 1988, dal momento che: a) l'art. 2, comma 4, del

D.L. n. 390 del 1982 autorizzava solo l'adozione di decreti

interministeriali per la determinazione delle procedure e delle

modalità amministrative e tecniche e delle tariffe di omologazione,

e il d.m. impugnato reca invece la disciplina in tema di competenza a

esercitare attività impropriamente qualificate come di omologazione;

b) la stessa norma legislativa prevedeva il parere dell'ISPESL, che

nella specie non è stato acquisito;

4) che il predetto decreto ministeriale è illegittimo, dal

momento che il decreto legislativo n. 268 del 1993 di riordinamento

dell'ISPESL prevede solo l'emanazione di regolamenti governativi per

la sua attuazione (e non decreti interministeriali), tra cui quello

relativo alla disciplina delle tariffe e delle modalità di

effettuazione in via transitoria di omologazioni e verifiche

periodiche fino alla pubblicazione degli elenchi di professionisti

abilitati di cui alla legge 30 dicembre 1991 n. 428 (art. 2, comma 3,

lett. a, b, f).

Nel solo ricorso della Provincia di Bolzano si chiede altresì che

l'art. 3 del decreto ministeriale impugnato venga dichiarato

illegittimo dal momento che:

5) pretende di regolare un'attività di verifica e di collaudo

(e non di omologazione) affidandola alle USL della Provincia

ricorrente, la quale ha competenza statutaria concorrente in materia

di igiene e sanità ed esclusiva in tema di uffici incaricati di

esercitare attribuzioni provinciali.

Nello stesso ricorso di Bolzano si sostiene altresì che:

6) nell'ipotesi che l'attribuzione di funzioni all'ISPESL sia

espressione di un potere di controllo sostitutivo del Governo in

ordine ad attività già delegate alla Provincia (e per essa alle

USL), e nel presupposto (esplicitato nel preambolo del decreto

impugnato) che le attività in questione, già affidate alle USL, non

siano state svolte con tempestività ed uniformità di indirizzo, il

decreto ministeriale impugnato interferisce con le competenze

provinciali in violazione del principio di "leale collaborazione", in

quanto il Governo, prima di adottare il decreto, non ha sollecitato

la USL o la stessa Provincia a svolgere l'attività con maggiore

tempestività e in modo più coerente con gli indirizzi governativi.

2. - I ricorsi possono, per connessione, essere riuniti e definiti

con unica sentenza.

3. - L'eccezione di inammissibilità - dedotta dall'Avvocatura

generale dello Stato relativamente a talune censure, per il motivo

che le stesse non investirebbero profili di competenza, gli unici

sindacabili in sede di conflitto - non può essere condivisa perché

tutte le questioni, denunciando l'illegittimità del decreto

ministeriale impugnato, censurano in realtà l'invasione di

competenze provinciali, il che, qualunque sia la formula adoperata,

è sufficiente per far ritenere i ricorsi ammissibili (sent. n. 338

del 1989).

4. - Entrambi i ricorsi sono invece inammissibili perché il

decreto impugnato non è lesivo di poteri delle Province autonome.

Il problema della ripartizione delle competenze fra Stato, da un

lato, e Regioni e Province autonome, dall'altro, in materia di

omologazione e di collaudo degli impianti per la protezione dalle

scariche atmosferiche è stato definito dalla sentenza di questa

Corte n. 74 del 1987, mentre altri profili sulla stessa materia sono

stati affrontati e risolti con le sentenze n. 329 del 1988 e 233 del

1992. A tali pronunce si deve fare riferimento, pertanto, per

delineare gli ambiti di rispettiva competenza.

Il decreto ministeriale impugnato non interferisce su tale

assetto, perché esso concerne il "regolamento recante autorizzazione

all'Istituto superiore di prevenzione e sicurezza del lavoro ad

esercitare attività omologative di primo o nuovo impianto per la

messa a terra e la protezione dalle scariche atmosferiche".

Come risulta dall'intero contesto di tale regolamento si è dunque

in presenza di un provvedimento che non introduce alcuna modifica

all'assetto dei rapporti tra Stato e Regioni, come disciplinato in

precedenza e secondo le indicazioni contenute nelle menzionate

sentenze di questa Corte che hanno delineato la portata della

specifica disciplina, individuando i rispettivi ambiti di competenza.

Il decreto ministeriale impugnato regola i rapporti fra lo Stato

ed un suo ente strumentale - ISPESL - per l'esercizio di funzioni

già spettanti al primo e quindi costituisce un atto di

autorganizzazione non contenente alcuna portata innovativa sul piano

delle funzioni. Esso pertanto non è lesivo, sotto alcun profilo,

anche solo potenziale, delle competenze provinciali, per cui manca il

presupposto per l'ammissibilità del conflitto (sent. n. 157 del 1991

e n. 262 del 1990), sia in ordine agli aspetti sostanziali che in

ordine a quelli procedurali oggetto dei motivi dei ricorsi.