Sentenza n. 304/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi della Provincia di Trento (n. 2

ricorsi), delle Regioni Friuli-Venezia Giulia, Lombardia e Toscana

notificati rispettivamente l'11, 12 gennaio, 20 e 19 novembre 1985,

depositati in Cancelleria il 16, 18 gennaio, 27 e 29 novembre 1985 ed

iscritti ai nn. 4, 5, 48, 49 e 50 del Registro 1985 per conflitti di

attribuzione sorti a seguito dei decreti del Ministro

dell'Agricoltura e delle Foreste in data 8 novembre 1984, 12, 21 e 26

settembre 1985 in materia di applicazione dei Regolamenti CEE nn.

857/84 del Consiglio del 31 marzo 1984 e 797/85 del Consiglio del 12

marzo 1985;

visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1987 il Giudice relatore

Ugo Spagnoli;

Uditi l'avv. Sergio Panunzio e Valerio Onida per la Provincia di

Trento, l'avv. Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia,

l'avv. Giovanni C. Sciacca per la Regione Lombardia, l'avv. Antonio

Ragazzini per la Regione Toscana e l'avv. dello Stato Ivo Braguglia

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato l'11 gennaio 1985, la Provincia

autonoma di Trento ha proposto regolamento di competenza nei

confronti dello Stato in ordine al decreto del Ministro

dell'Agricoltura e Foreste dell'8 novembre 1984 (pubblicato nella

G.U. n. 313 del 14 novembre) concernente "Criteri e modalità per la

concessione di una indennità a favore dei produttori che intendono

abbandonare definitivamente la produzione lattiera in applicazione

dell'art. 4, primo comma, lett. a), del regolamento CEE n. 857/84":

decreto mirante - come specificato nelle premesse a "conseguire la

ristrutturazione della produzione lattiera nazionale mediante la

concessione di un premio di riconversione per l'abbattimento di capi

femminili bovini di talune razze da latte, nonché un premio

supplementare per la sostituzione dei capi eliminati con vacche di

razze da carne o con capi femminili di altre specie animali"; e

contenente, perciò, un'analitica disciplina circa "le condizioni e

modalità per la concessione" di tali premi.

La ricorrente, dopo aver richiamato le norme dello Statuto speciale

di autonomia in materia di agricoltura e zootecnia (artt. 8 n. 21 e

16 del d.P.R. n. 670 del 1972), le relative norme di attuazione

(d.P.R. n. 279 del 1974) e la legge provinciale 31 agosto 1981, n. 17

(Interventi organici in materia di agricoltura), premette di non

poter escludere che, nelle intenzioni dell'Autorità statale, il

decreto impugnato possa non riguardare la Provincia di Trento, non

contenendo l'atto alcuna precisa disposizione sul punto, che

comprenda o escluda espressamente le Province autonome dall'ambito di

operatività del decreto, e riferendosi anzi esclusivamente ad organi

"regionali". Nell'ipotesi, tuttavia, ugualmente da non scartare, che

il decreto sia invece diretto anche nei suoi confronti, la Provincia

ne chiede l'annullamento, ritenendolo gravemente lesivo delle proprie

attribuzioni, per le seguenti considerazioni.

Non vi possono essere dubbi, ad avviso della ricorrente, che l'atto

impugnato ricada nella materia riservata alla competenza primaria

della Provincia dalle sopra citate disposizioni dello Statuto

speciale; né rileva che il decreto sia stato emanato in applicazione

di un regolamento CEE, giacché questa spetta alle Regioni e Province

autonome nelle materie di loro competenza ai sensi dell'art. 6 d.P.R.

n. 616 del 1977. In particolare, poi, l'art. 8 del citato d.P.R. n.

279/74 esclude che rientri nella competenza statale l'applicazione

del regolamento in esame, in quanto detta norma, alla lett. b),

riserva allo Stato i soli regolamenti "concernenti la politica dei

prezzi e dei mercati", mentre nel caso di specie trattasi di

interventi sulla produzione.

Non potrebbe neanche valere ad escludere l'incostituzionalità del

decreto il ritenere che trattisi di atto di indirizzo e

coordinamento. A parte, infatti, il suo contenuto analitico e

dettagliato, che dovrebbe portare ad escludere la detta

qualificazione, la ricorrente rileva, in primo luogo, che l'atto non

trova fondamento in alcuna disposizione legislativa che, nella

materia de qua, attribuisca al Governo il potere di indirizzo nei

confronti della Provincia, con conseguente violazione del principio

di legalità (sentenza n. 150 del 1982); in secondo luogo, esso è

stato emanato dal Ministro e non dal Consiglio dei ministri, come

invece richiede l'art. 3 della legge 22 luglio 1975, n. 382; infine,

anche se il decreto volesse considerarsi atto di esercizio della

funzione di indirizzo e coordinamento, esso sarebbe comunque in

contrasto con i principi dettati in materia dalla Corte con la

sentenza n. 340 del 1983, ove sono stati ben circoscritti i limiti di

tale potere nei confronti delle Province autonome: non sussisterebbe,

in particolare, nel caso di specie, il requisito della

"insuscettibilità di frazionamento o localizzazione territoriale"

dell'interesse, che solo legittima l'esercizio dell'indirizzo e del

coordinamento nei confronti di dette Province.

Va anche considerato, prosegue la ricorrente, che il decreto

ministeriale impugnato, stabilendo una disciplina estremamente

analitica, non lascia alcun margine di discrezionalità alla

Provincia in ordine alla sua applicazione e all'eventuale

coordinamento con gli obiettivi programmatici già stabiliti dalla

Provincia stessa in materia con la citata legge provinciale 31 agosto

1981, n. 17: in particolare, l'erogazione indiscriminata dei premi

prevista nel decreto provocherebbe gravi ripercussioni per il settore

agricolo e zootecnico provinciale e creerebbe disorientamento negli

operatori agricoli. Al riguardo, la ricorrente osserva che

l'erogazione indiscriminata di cospicui premi per l'eliminazione

concerne anche bestiame acquistato o mantenuto - proprio in virtù

della citata l.p. n. 17/1981 - grazie a finanziamenti

dell'Amministrazione provinciale, vanificando anche gli esborsi

finanziari da questa sostenuti per ottenere bestiame sempre più

selezionato; ed inoltre, che essa comprometterebbe l'utilizzazione

agricola di alcune aree del territorio provinciale, che è spesso

l'unica possibile trattandosi di zone di montagna.

D'altra parte, poiché il Regolamento CEE n. 857/84 prevede la

possibilità della istituzione dell'indennità in questione, tale

discrezionalità non potrebbe essere radicalmente eliminata mediante

una disciplina amministrativa statale, oltretutto incompatibile con

la valutazione degli interessi pubblici già effettuata in materia

dalla Provincia; in ogni caso non potrebbe essere a questa sottratto

qualsiasi potere discrezionale circa i criteri di applicazione del

Regolamento CEE in questione, specie per quanto concerne

l'individuazione delle zone e dei tipi di imprese cui concedere

l'indennità e la determinazione dell'entità, dei tempi e dei modi

dell'erogazione stessa.

2. - Con ricorso notificato il 12 gennaio 1985, anche la Regione

Friuli-Venezia Giulia ha proposto regolamento di competenza nei

confronti dello Stato in ordine al medesimo d.m. 8 novembre 1984.

Dopo aver riassunto il contenuto del decreto, la ricorrente osserva

che esso rientra nella materia dell'agricoltura, così come definita

dall'art. 4 n. 2 dello Statuto speciale della Regione (l.c. 31

gennaio 1963, n. 1) e dall'art. 66, primo e secondo comma, lett. e),

del d.P.R. 616/77. In detta materia la Regione Friuli ha competenza

primaria ed esclusiva; tutte le pertinenti funzioni amministrative le

furono trasferite con l'art. 1 del d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116.

Spetta, quindi, alla Regione operare le scelte e stabilire le

condizioni per la concessione dell'indennità in questione. Ciò

anche se nel decreto potesse ravvisarsi qualche attinenza alla

materia del commercio, rientrando anche quest'ultima nella competenza

primaria ed esclusiva della Regione (artt. 4 n. 6 dello Statuto e 8

D.P.R. n. 1116/85) Infine, l'atto impugnato violerebbe anche l'art. 4

n. 1 dello Statuto, incidendo sull'ordinamento degli uffici

regionali, creando competenze, attribuzioni e obblighi di organi

regionali.

3. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del

Consiglio dei ministri, tramite l'Avvocatura Generale dello Stato,

chiedendo, con atti di intervento in gran parte identici, il rigetto

dei ricorsi.

L'Avvocatura premette che la norma comunitaria cui fa riferimento

il decreto impugnato (art. 4, primo comma, lett. a), del Regolamento

CEE n. 857/84) rientra nell'ambito degli interventi diretti a

risolvere il grave problema delle eccedenze del latte e dei prodotti

lattiero-caseari, agevolando l'abbandono definitivo della produzione

lattiera. Questa finalità della norma non muta per il fatto che

l'intervento è previsto come facoltativo e non obbligatorio. D'altro

canto il regolamento citato dà facoltà agli Stati Membri di attuare

l'intervento "a livello nazionale, regionale o delle zone di

raccolta" e lo Stato italiano, con l'art. 17 della legge 4 giugno

1984, n. 194, ha già mostrato di voler esercitare tale facoltà a

livello nazionale. Trattandosi, pertanto, di programma nazionale,

finalizzato a raggiungere gli obiettivi perseguiti dal Regolamento

comunitario e finanziato totalmente con spese a carico dello Stato

(v. art. 17 citato), non v'è dubbio, ad avviso dell'Avvocatura, che

la competenza a provvedere spetti allo Stato stesso.

Trattandosi, poi, di applicazione di un Regolamento CEE,

l'Avvocatura rileva che, per quanto riguarda la Provincia di Trento,

la competenza statale è prevista dall'art. 8, lett. b), del d.P.R.

n. 279 del 1974, dovendosi ritenere che l'intervento rientri nella

"politica dei mercati"; mentre, per la Regione Friuli-Venezia Giulia

non esiste nessuna norma che attribuisca ad essa potestà in materia

di applicazione di Regolamenti comunitari.

L'Avvocatura, infine, aggiunge che il decreto impugnato è stato

modificato con decreto 20 dicembre 1984, che consente una valutazione

di problemi ed interessi di livello locale.

4. - In una memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, la

Regione Friuli-Venezia Giulia nega che possa ritenersi cessata la

materia del contendere per effetto delle modificazioni e integrazioni

apportate al d.m. 8 novembre 1984 col successivo d.m. 20 dicembre

1984, atteso che il primo non è stato revocato e che alla base di

entrambi sta l'affermazione di competenza in materia riservata alla

Regione, cui sono imposti determinati adempimenti. Ove questa non si

adegui entro un breve e perentorio termine - ormai scaduto,

nonostante la proroga disposta con d.m. 22 novembre 1985 - l'art. 5,

secondo comma, del nuovo decreto riafferma che "si applicano

esclusivamente le disposizioni del decreto ministeriale 8 novembre

1984, modificate ed integrate dai precedenti artt. 3 e 4": nessuno

dei quali ha di mira le competenze spettanti all'Amministrazione

regionale (così come, del resto, tali competenze vengono trascurate

ed ulteriormente lese dal più recente d.m. 25 marzo 1986, emanato

per l'esercizio 1986).

Quanto alla competenza in materia di applicazione dei Regolamenti

CEE, negata dall'Avvocatura, la difesa della Regione la fonda

sull'art. 6 d.P.R. 616/77, la cui applicabilità alle regioni a

statuto speciale sarebbe deducibile dalle sentt. 223/84 e 81/79 di

questa Corte. La procedura prevista da tale norma per l'esercizio del

potere sostitutivo - osserva la ricorrente - non è stata nella

specie rispettata. D'altra parte, essendo solo facoltativa la

concessione dell'indennità per l'abbandono della produzione lattiera

(art. 4, primo comma, lett. a) Regolamento n. 857/84), il d.m.

impugnato non poteva legittimamente porre - come pretende

l'Avvocatura - un programma a carattere nazionale di ristrutturazione

della produzione lattiera, occorrendo all'uopo quanto meno una

disciplina legislativa di principio. Questa non potrebbe peraltro

rinvenirsi nell'art. 17 l. n. 194/84, giacché la Corte ha al

riguardo precisato (sent. 356/85) che "con il testo normativo in

esame sono soltanto stanziate le somme occorrenti al pagamento delle

indennità e dei premi"; mentre "nulla è disposto circa i

procedimenti e le competenze che vengono in rilievo nell'erogazione

delle provvidenze contemplate".

Né la competenza statale in materia riservata ad una regione a

statuto speciale potrebbe secondo la ricorrente - fondarsi

sull'essere il suddetto programma nazionale finanziato totalmente con

spese a carico dello Stato, posto che persino rispetto a leggi

statali (e non decreti ministeriali) di finanziamento la Corte ha

precisato che il potere di indirizzo e coordinamento può esercitarsi

solo ove trattisi di interesse "insuscettibile di frazionamento o

localizzazione territoriale"; che le regioni speciali godono al

riguardo, rispetto a quelle di diritto comune, di maggiori

possibilità di valutazione e scelta (sent. 340/83); che ad esse,

inoltre, spetta l'impiego nel proprio ambito degli stanziamenti

ripartiti dallo Stato (sent. 356/85), e ciò "non nei limiti della

singola destinazione, ma secondo le finalità in complesso perseguite

con il generale intervento" (sent. 357/85). Sarebbe perciò evidente,

ad avviso della ricorrente, l'anomalia del d.m. impugnato, il quale

"prende addirittura in espressa considerazione una razza da abbattere

come quella "pezzata rossa friulana" (cfr. l'art. 1, primo comma, del

d.m. 8 novembre 1984), senza tenere alcun conto del fatto che essa

costituisce il 75% delle specie bovine allevate nel Friuli-Venezia

Giulia e senza armonizzare questa previsione con le autonome scelte

riservate alla Regione, quanto al patrimonio zootecnico regionale".

5. - Con Regolamento CEE n. 797/85 del Consiglio del 12 marzo 1985

è stata dettata la nuova disciplina comunitaria degli interventi

volti "al miglioramento dell'efficienza delle strutture agrarie",

contenente un'analitica regolamentazione delle varie forme di aiuti

alle aziende agricole, e sostitutivo, tra l'altro, (art. 33), di

varie direttive della stessa CEE (fra cui le nn. 72/159; 72/160;

72/161 del 17 aprile 1972, e la n. 75/268 del 28 aprile 1975) alle

quali lo Stato italiano aveva dato attuazione con la legge 9 maggio

1975, n. 153.

Con d.m. del 12 settembre 1985 (pubblicato nella G.U. n. 223 del 21

settembre 1985) il Ministro dell'Agricoltura e Foreste - "Considerata

l'urgenza di dare immediata attuazione alla nuova azione comune ferma

restando la competenza delle regioni a deliberare nelle materie loro

riservate" - ha emanato "disposizioni recanti criteri e modalità di

ordine generale per l'applicazione" del predetto Regolamento CEE:

decreto cui il medesimo Ministro ha apportato "modificazioni" con

successivo d.m. del 26 settembre 1985 (pubblicato nella G.U. n. 231

del 1 ottobre 1985).

Con ricorsi notificati, rispettivamente, in data 19, 19 e 20

novembre 1985, le Regioni Lombardia (reg. confl. 49/85), Toscana

(reg. confl. 50/85) e la Provincia Autonoma di Trento (reg. confl.

48/85) hanno sollevato conflitto di attribuzioni contro lo Stato in

ordine al suddetto d.m., così come modificato.

6. - La Regione Lombardia contesta la legittimità del decreto

impugnato, sostenendo che spetta ad essa, ai sensi dell'art. 6 d.P.R.

n. 616 del 1977, l'applicazione, nel proprio ambito, dei Regolamenti

comunitari in materia di "agricoltura e foreste"; in particolare,

rileva - in riferimento all'"urgenza" fatta valere nelle premesse del

decreto, ed all'ipotesi che si ravvisi quindi nella specie un

esercizio del potere sostitutivo del governo (art. 6, ultimo comma,

cit.) - che anche a voler ritenere rispettato il requisito

dell'audizione della regione "inattiva" (in quanto vi fu al riguardo

una riunione tra funzionari del M.A.F. e funzionari di tutte le

regioni interessate), mancherebbero pur sempre la richiesta del

parere della commissione parlamentare e la deliberazione del

Consiglio dei ministri.

Egualmente illegittimo dovrebbe ritenersi l'atto censurato ove

dovesse riguardarsi come espressione della funzione,

incontestabilmente statale, di indirizzo e coordinamento, poiché non

sarebbe stato adottato nelle forme e secondo le procedure previste

dall'art. 3 della l. n. 382 del 1975.

Quanto al contenuto del decreto, la Regione sostiene che esso,

anziché "stabilire criteri e modalità di ordine generale" - come

affermato nell'art. 1, primo comma - detta in realtà una disciplina

di assoluto dettaglio e rigorosamente puntuale, oltre la quale

nessuno spazio è consentito alle regioni, cui pur spetta dare

attuazione al Regolamento CEE. Ciò vale in particolare, ad avviso

della ricorrente: 1) per l'analitica disciplina concernente i

beneficiari degli interventi, estesa fino a dettagliare quale debba

essere l'aliquota dei soci di cooperativa in possesso dei prescritti

requisiti soggettivi (art. 2); 2) per la predisposizione di uno

"schema" dei piani di miglioramento e la sottoposizione al vaglio

ministeriale delle "eventuali" modifiche regionali (art. 3), che

toglierebbe alle regioni anche una funzione di mero accertamento dei

contenuti tecnico-economico-funzionali; 3) per il controllo di merito

su ciascuna erogazione che sarebbe sotteso alla previsione

dell'obbligo delle regioni di inviare dettagliate relazioni sui

problemi "particolari" relativi all'attuazione delle misure

comunitarie (art. 19, secondo comma), con il che sembrerebbe si

riservino alle regioni mere funzioni istruttorie; 4) per la

specificazione delle forme giuridiche delle associazioni di

assistenza interaziendali o fornitrici di servizi specializzati

(artt. 11 e 12), che violerebbero, oltre all'art. 6, anche l'art. 14

d.P.R. n. 616/77; 5) per la dettagliata disciplina dei corsi di

formazione professionale, che determinerebbe anche una violazione

degli artt. 35 ss. d.P.R. n. 616/1977.

7. - La Regione Toscana svolge censure analoghe a quelle dianzi

illustrate in riferimento agli artt. 6 d.P.R. n. 616/1977 e 3 l. n.

382/1975, nonché alla ritenuta abrogazione della l. n. 153/1975

richiamata da alcune disposizioni del decreto impugnato.

Nega inoltre l'esistenza dell'"urgenza" posta a base di questo,

precisando che comunque non è l'urgenza ma l'"inerzia" delle regioni

a legittimare - nelle dovute forme - l'esercizio del potere

sostitutivo. Contesta infine, in particolare, la disposizione di cui

all'art. 17 del d.m., assumendo che essa violerebbe la competenza

regionale in materia di istruzione professionale.

8. - La Provincia autonoma di Trento riferisce innanzitutto di

avere, il 16 luglio 1985, adottato un disegno di legge (n. 101)

recante "modifiche alle leggi provinciali in materia di agricoltura"

inteso a dare attuazione al Regolamento CEE n. 797/85, comunicato il

3 settembre alla Commissione della CEE per il prescritto parere di

conformità e seguito, il 3 ottobre dall'invio dell'ulteriore

documentazione da questa richiesta; e di essere stata peraltro, il 30

settembre c.a., invitata dal Ministero, tramite il Commissario del

Governo, a redigere un nuovo testo che risultasse "conforme ed in

armonia" con le disposizioni del d.m. 12 settembre 1985: con ciò

chiaramente intendendosi - in contrasto con la riserva della

competenza regionale di cui alla premessa dello stesso decreto - che

questo vincoli anche la potestà legislativa primaria della Provincia

e non sia derogabile dalla legge provinciale.

Tanto premesso, la ricorrente deduce la violazione della propria

competenza legislativa primaria - e amministrativa propria -

statutariamente stabilita: nella materia dell'agricoltura dall'art. 8

n. 21 dello statuto speciale e dal d.P.R. n. 279 del 1974; nonché

(per quanto riguarda l'art. 17 del decreto) nella materia

dell'addestramento e formazione professionale, dall'art. 8 n. 29

dello stesso statuto e dal d.P.R. n. 689 del 1973. Tale competenza -

secondo la provincia - trova bensì un limite nell'esistenza di

obblighi internazionali (art. 8, in riferimento all'art. 4, dello

statuto), ma non è affatto esclusa, bensì rimane integra, negli

oggetti a cui gli obblighi internazionali (o comunitari) si

riferiscono e cioè per quanto attiene, in particolare,

all'applicazione dei regolamenti comunitari: in ordine alla quale lo

Stato non ha alcuna competenza normativa, tanto meno se esercitata

mediante un atto fonte atipico come un decreto ministeriale, privo di

qualsiasi fondamento legislativo. D'altra parte - prosegue la

ricorrente - trattandosi nella specie di applicare un Regolamento, e

non una direttiva, della CEE, esso non necessita di essere recepito o

"fatto proprio" dallo Stato (come si esprime a proposito delle

direttive CEE l'art. 6, primo comma, d.P.R. n. 616/77); e non è

ipotizzabile, nemmeno ai sensi dell'art. 6, secondo comma, del d.P.R.

n. 616/1977, una normativa di fonte statale a carattere suppletivo e

cedevole; senza dire che tale normativa, ai sensi del citato art. 6,

dovrebbe riguardare le sole regioni ordinarie, e dovrebbe comunque

essere posta con legge, e non con decreto ministeriale.

Quanto poi alle funzioni amministrative, la spettanza ad essa

Provincia di quelle relative all'applicazione dei Regolamenti CEE si

desumerebbe non solo dal citato art. 6 - dettato per le regioni

ordinarie ma valevole a fortiori per le Province autonome - ma anche

dalla norma di attuazione di cui all'art. 8, lett. b), d.P.R. n.

279/1974, ai cui sensi resta ferma la competenza statale solo in

ordine "all'applicazione di regolamenti ed altri atti della Comunità

economica europea concernenti la politica dei prezzi e dei mercati",

non quindi di quelli concernenti - come nella specie - altri aspetti

della materia dell'agricoltura.

La ricorrente nega, inoltre, che il decreto impugnato possa

intendersi come non efficace nei confronti delle regioni speciali e

province autonome: e ciò sia per i molteplici, espliciti riferimenti

a tali enti contenuti in disposizioni del decreto a carattere

vincolante ovvero enuncianti limiti e non facoltà; sia per il dubbio

valore normativo della riserva di competenza regionale di cui alla

premessa del decreto; sia infine per l'ambiguità - a fronte delle

successive disposizioni precettive - del riferimento all'attuazione

degli interventi da parte degli enti predetti "nell'ambito dei

rispettivi statuti" (art. 1, secondo comma), e per il valore cogente

assegnato al decreto dello stesso Ministero con la citata nota del 30

settembre. Vertendosi in materia "interamente di competenza

provinciale", non è ad avviso della ricorrente concepibile che un

semplice decreto ministeriale pretenda di imporsi e di prevalere

sulla legislazione emanata o emananda nell'esercizio della potestà

legislativa primaria della Provincia, e di vincolare l'attività

amministrativa di questa. Né d'altra il decreto in questione

potrebbe intendersi come atto di indirizzo e coordinamento, sia

perché non presenta i requisiti all'uopo precisati nella sent.

340/1983, sia perché non ne ha né la forma, né il contenuto, né

il necessario supporto legislativo. A ritenere altrimenti, la

competenza provinciale in materia di agricoltura "sarebbe

praticamente cancellata, o ridotta a rango di mera potestà di

attuazione e di pedissequa esecuzione di norme e di decisioni

statali".

9. - Il Presidente del Consiglio dei ministri - costituitosi con

atti di identico tenore nei giudizi promossi dalle Regioni Lombardia

e Toscana - dopo aver negato che l'art. 3 l. n. 382/1975 contenga

precetti costituzionali la cui eventuale violazione possa essere

denunciata con lo strumento del conflitto di attribuzione, sostiene

che il Regolamento CEE 797/85 richiede, per le sue finalità ed i

suoi contenuti, l'adozione di una azione comune che, a livello degli

Stati Membri, non può non tradursi in un programma nazionale, che va

necessariamente disegnato dallo Stato ai fini della tutela

dell'interesse nazionale e di quello di tutte le regioni. Di qui la

necessità di stabilire criteri e modalità applicative di interesse

generale, le quali non sottraggono competenze alle Regioni, bensì

consentono ad esse l'esercizio delle loro competenze, nel rispetto

però dell'esigenza del programma nazionale e dell'interesse

generale. E lo stesso Regolamento CEE 797/85 che richiede di

provvedere non solo all'adattamento o integrazione della preesistente

disciplina regionale, ma anche a definire aspetti di ordine generale

(quelli in particolare di cui all'art. 2 reg., precisati negli artt.

2 e 4 d.m.), per i quali una disciplina differenziata da regione a

regione sarebbe inadeguata alla predetta esigenza unitaria. A tal

fine, ad avviso del resistente, è sufficiente un atto statale a

contenuto generale - quale il decreto impugnato - posto che principi

e criteri sono già stabiliti nel regolamento comunitario. Quanto poi

al richiamo, nel decreto impugnato, a talune norme della l. n.

153/1975, il resistente sostiene - particolarmente in riferimento

agli artt. 2, par. 2, 7, 8, par. 2, 14 e 17 - che esse non sono state

modificate dal Regolamento CEE 797/85.

10. - In riferimento alle censure mosse al d.m. in questione dalla

Provincia di Trento, il Presidente del Consiglio dei ministri, oltre

a ribadire anche in tal caso le considerazioni ora illustrate, nega -

in base alle cennate espressioni di cui alle premesse ed all'art. 1,

secondo comma - la dedotta menomazione della competenza provinciale,

la quale si sarebbe realizzata solo per la parte (ad es., art. 20,

primo e secondo comma) in cui sono riprodotti principi e limiti posti

dalla stessa normativa comunitaria; a ciò soltanto si riferirebbe la

citata nota del 30 settembre 1985.

Quanto poi all'espresso richiamo alle province autonome contenuto

in alcune disposizioni ministeriali, il resistente assume trattarsi

di normazione statale che o amplia le possibilità offerte dal

sopracitato regolamento (art. 4: determinazione provinciale anziché

ministeriale del "reddito di riferimento"), o riconosce poteri

rientranti nella competenza esclusiva o concorrente, a seconda dei

casi, delle regioni o province autonome (artt. 3, primo comma e 13,

quarto e quinto comma), oppure indica (art. 19) adempimenti o

procedure di rendicontazione già definite per misure comunitarie

analoghe e mai contestate.

11. - Replicando, in una memoria aggiunta, alle argomentazioni

svolte dal Presidente del Consiglio dei ministri, la Provincia

autonoma di Trento osserva che la tesi per cui gli atti impugnati

(d.m. 12 settembre 1985 e nota 30 settembre 1985) la vincolano solo

nella parte in cui riproducono la normativa comunitaria - pur se

contraddetta dal tenore della predetta nota implica comunque il

riconoscimento che con essi è stata posta una disciplina "cedevole"

nei confronti della legge provinciale 27 febbraio 1986, n. 5 (nella

quale è stato tradotto il già citato disegno di legge n. 101, non

essendosi il Governo opposto al suo corso).

La ricorrente contesta peraltro che tra norma comunitaria e legge

provinciale lo Stato possa inserire una propria disciplina, sia pure

transitoria e "cedevole", soprattutto se dettata con atto

amministrativo.

Spetta infatti al legislatore provinciale adeguare la normativa

preesistente alle nuove disposizioni comunitarie, e ove vi sia

ritardo dovranno applicarsi i consueti principi in tema di rapporti

tra norme di fonte comunitaria e norme di fonte interna.

La ricorrente contesta poi che il d.m. impugnato concretizzi un

"programma nazionale", sostenendo che esso contiene semplicemente una

disciplina della materia oggetto del regolamento comunitario; e

ribadisce che questa non può in alcun modo vincolare o limitare la

competenza primaria della Provincia, tanto più in quanto posta con

un semplice decreto ministeriale (sia pure attuativo del regolamento

comunitario) non fondato su alcuna disposizione di legge.

12. - La Regione Toscana sostiene, in una memoria aggiunta, che

data la natura dei regolamenti comunitari, essi sono suscettibili di

integrazione solo con una normativa secondaria spettante alle regioni

sia in materia di agricoltura che di istruzione professionale - e che

pertanto non vi è spazio per l'esercizio di una concorrente

competenza statale a porre norme di principio, le quali sono già

contenute - come la stessa Avvocatura ammette - nello stesso

Regolamento 797/1985.

Nelle premesse di questo è, d'altra parte, espressamente formulata

la considerazione che "la diversità delle cause, della natura e

della gravità dei problemi strutturali in agricoltura può

richiedere soluzioni distinte a seconda delle regioni e adattabili

nel tempo". Sarebbe perciò priva di base l'esigenza di uniformità

della normativa interna di attuazione posta a base del decreto

impugnato. Né potrebbe ritenersi che tale esigenza sia sostenuta

dall'interesse nazionale all'uniformità della normativa di

attuazione. Ed invero - ricorda la ricorrente, richiamando la sent.

223/84 - "perché l'interesse nazionale possa assurgere a criterio

ispiratore degli organi statali, sembra indispensabile che esso non

rimanga indeterminato e, quindi, apoditticamente rimesso alla

valutazione, di volta in volta, di un Ministro, ma riceva adeguata

qualificazione attraverso un ragionevole fondamento normativo

demandato, pertanto, all'individuazione del legislatore".

Nella specie si sarebbe, d'altra parte, al di fuori dell'ipotesi di

esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento, giacché le

disposizioni del decreto non contengono "direttive" rivolte agli

organi amministrativi regionali, ma "norme indirizzate alla

generalità circa le modalità degli interventi e circa i requisiti

per usufruire degli interventi stessi (artt. 2, 5, 6, 7, 8, 9, 10,

11, 12, 13 e 14)".

Quanto, poi, alla censura concernente il mancato rispetto delle

forme e procedure fissate per l'esercizio di tale funzione dall'art.

3 l. n. 382/1975, la ricorrente ricorda come la giurisprudenza di

questa Corte abbia già chiarito che il parametro dei giudizi sui

conflitti deve essere integrato anche dalle norme esecutive di

disposizioni formalmente costituzionali quali sono la l. n. 382 del

1975 e il d.P.R. n. 616/77 - e che l'inosservanza di disposizioni

procedimentali può essere fatta valere come lesioni di competenze

demandate dalla Costituzione dal momento che le disposizioni stesse

concorrono alla garanzia di dette competenze (sentenze 217/1985 e

206/1985).

13. - La stessa Regione Toscana ha, nell'imminenza dell'udienza del

5 maggio 1987, depositato un'altra memoria aggiunta in cui,

contestando le deduzioni dell'Avvocatura dello Stato, sostiene: a)

che il Regolamento comunitario n. 797/85 - relativo al miglioramento

dell'efficienza delle strutture agrarie - non richiede l'adozione di

un'azione comune, sia perché in tal caso avrebbe direttamente

dettato una normativa particolareggiata, sia perché nella premessa

di esso si dice espressamente (terzo "considerando") che la

diversità dei problemi in agricoltura richiede soluzioni

differenziate tra le varie regioni; b) che non vi è neanche un

interesse nazionale ad un'azione comune, posto che nelle materie di

competenza regionale - quale quella in questione - è

istituzionalmente prevista una disciplina differenziata per tener

conto delle esigenze locali; c) che in ogni caso l'individuazione

dell'interesse nazionale spetta al legislatore e non al Ministro

(cfr. sent. n. 223/84).

La Regione sostiene, inoltre, che un intervento statale in materia

di applicazione di regolamenti comunitari potrebbe giustificarsi solo

come esercizio o di un potere sostitutivo o di un potere di indirizzo

e coordinamento. La prima ipotesi è stata esclusa dallo stesso

Ministero dell'Agricoltura, che - nella relazione conseguente

all'ord. n. 318/86 - ha riferito di aver predisposto i decreti

impugnati sulla base di informazioni ed analisi fornitegli dalle

regioni nell'apposita riunione ivi citata. La seconda ipotesi sarebbe

contraddetta dal fatto che, all'epoca dell'emanazione dei decreti

impugnati, regioni e province autonome stavano già predisponendo gli

strumenti per dare applicazione al regolamento comunitario (ad es.,

il disegno di legge n. 101 del 16 luglio 1985 della Provincia di

Trento).

14. - Con ordinanza istruttoria n. 318 del 31 dicembre 1986 la

Corte, riuniti i ricorsi relativi ai conflitti di attribuzione nn. 4,

5, 48, 49 e 50 del reg. confl. 1985, ha chiesto alle parti "di dare

informazioni: a) sui rapporti eventualmente intercorsi fra lo Stato,

le Regioni nonché le Provincie autonome successivamente alla data

dei Regolamenti comunitari nn. 857/84 e 797/85 ed a quella degli

impugnati provvedimenti ministeriali; b) sugli effetti derivati

dall'applicazione degli stessi provvedimenti nell'ambito delle varie

regioni e delle due Provincie autonome".

15. - In riferimento al d.m. 8 novembre 1984, relativo alla

concessione di indennità per l'abbandono della produzione lattiera,

il Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste, con nota n. 20970 del

27 febbraio 1987, dopo aver ricordato che le leggi nn. 194/1984 e

887/1985 avevano stanziato, ciascuna, 60 miliardi per il pagamento di

tale indennità, riferisce che successivamente si è provveduto a

ciò "con i fondi nazionali dell'AIMA, nell'ambito degli interventi

per la regolazione del mercato agricolo".

Per tener conto delle problematiche emerse nel corso della sua

pratica attuazione, il predetto d.m. - aggiunge il M.A.F. - è stato

modificato con i dd.mm. 20 dicembre 1984, 12 febbraio 1985, 7

settembre 1985 e 22 novembre 1985.

Le somme stanziate dalle leggi finanziarie sono state ripartite tra

regioni e province autonome con i dd.mm. 8 novembre 1984 e 14

febbraio 1985, assumendo a base, per le regioni, la consistenza, in

ciascuna, delle bovine da latte, risultante da rilevazioni ISTAT, e

per le province autonome i criteri di cui all'art. 78 d.P.R. n. 670

del 1972.

I principi ispiratori dei criteri e modalità di concessione

dell'indennità - soggiunge il M.A.F. - sono stati discussi con

regioni e province autonome, ancor prima dell'emanazione del d.m. 8

novembre 1984, in incontri periodici informali nei quali si sono

raggiunte le intese - "informali ma politicamente vincolanti" -

necessarie per la messa a punto di detto d.m. e di quelli successivi.

Tali incontri "hanno poi trovato riconoscimento ufficiale con la

norma dell'art. 2, comma quarto, della legge 8 novembre 1986, n. 752,

la quale ha istituito, nell'ambito della istituenda Conferenza

permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni, una Commissione

di settore composta dal Ministro dell'Agricoltura e dagli Assessori

regionali e provinciali delegati dai Presidenti delle rispettive

Giunte": Commissione nelle cui riunioni partecipano anche gli

Assessori dell'Agricoltura delle ricorrenti.

Quanto poi all'applicazione del d.m. in questione, il M.A.F.

precisa che quindici regioni e province autonome (tra cui la Regione

Friuli-Venezia Giulia) hanno stabilito con propria delibera una serie

di priorità per la graduazione delle domande di abbattimento in

relazione alla variabilità e complessità delle realtà geografiche

e socio-economiche, tenuto conto anche dei limitati fondi disponibili

per gli abbattimenti e per le eventuali riconversioni aziendali.

Il M.A.F. ha inoltre allegato dei prospetti, desunti da quelli

inviati da regioni e province autonome (ivi comprese quelle

ricorrenti), relativi alle domande presentate dagli operatori

agricoli (in totale, 14.673, di cui 2.804 richiedenti il premio

supplementare per la sostituzione con vacche da carne), al numero dei

capi di cui è stato preventivato l'abbattimento (in totale,

207.305), alle indennità spettanti a fronte di esso (oltre 228

miliardi), al numero delle domande favorevolmente istruite (7.317) ed

al numero dei capi abbattuti (86.544): dati questi che, secondo il

Ministero, evidenzierebbero il favorevole accoglimento

dell'iniziativa da parte degli operatori agricoli, testimoniato anche

dalle richieste di assegnazione di ulteriori disponibilità

finanziarie da parte di regioni e province autonome

16. - Con nota del 24 febbraio 1987 la Provincia Autonoma di Trento

ha riferito di non aver avuto rapporti diretti con lo Stato per

l'attuazione del Reg. CEE n. 857/84 e di aver avuto assegnati al

riguardo, nel periodo novembre '84 - marzo '85, 1.610 milioni. Con

d.m. 25 marzo 1986, al pagamento del premio è stata delegata l'AIMA.

Nel fornire i dati circa le domande presentate (455) e gli

abbattimenti di capi effettuati od effettuandi nel biennio '85 - '86

(2.084), la Provincia pone in rilievo che in tal modo hanno cessato

l'attività zootecnica il 7,5% delle aziende, ed è stato eliminato

quasi il 10% del bestiame da latte esistente in Provincia. Ne

risulterebbero, perciò, da un lato realizzati gli obiettivi indicati

nel Regolamento CEE, ma dall'altro stravolti quelli di programmazione

di settore posti con la l. prov. n. 17/1981, in quanto sono stati

eliminati anche capi in selezione e provenienti da stalle

ristrutturate o potenziate col concorso di sovvenzioni pubbliche, e

ciò soprattutto nelle zone marginali, in cui l'attività zootecnica

è l'unica possibile ed è lo strumento fondamentale per il

mantenimento del territorio e presupposto per lo sviluppo di altre

realtà economiche, come il turismo.

17. - Con nota del 25 febbraio 1987, la Regione Friuli-Venezia

Giulia segnala di aver immediatamente protestato - peraltro, senza

esito - per l'inclusione tra le razze da abbattere della pezzata

rossa friulana, sia perché tecnicamente razza non solo da latte ma

anche da carne, sia perché, rappresentando essa circa il 90%

dell'intero patrimonio zootecnico regionale, il favorirne

l'abbattimento contrasta con la politica agricola di essa Regione,

costantemente rivolta ad incentivare ed incrementare lo sviluppo

degli allevamenti di tale razza.

La Regione aggiunge di avere poi, in applicazione del d.m. 20

dicembre 1984, fissati i criteri di priorità per l'accoglimento

delle domande e di avere, sugli stanziamenti assegnatile (pari a L.

2.885.679.000), liquidato indennizzi per complessivi Lire

2.518.450.000 a 438 allevatori per un totale di n. 2.442 capi

abbattuti (di cui ben 2.198 classificabili nella razza pezzata rossa

friulana). È rimasta invece inutilizzata per mancanza di richieste

di premio - precisa infine la Regione - la quota di L. 435 milioni

assegnatale sullo stanziamento di 15 miliardi di cui all'art. 2 l. 8

agosto 1985, n. 430 per incentivi rivolti ad eliminare dal circuito

produttivo nazionale vacche lattifere o giovenche mediante

concessione di premi alla esportazione verso Paesi terzi degli

animali vivi e/o macellati provenienti dagli allevamenti per i quali

le Regioni e le Province autonome avessero già accolto le domande di

abbattimento (senza che questo fosse avvenuto).

18. - Per quanto attiene al Regolamento CEE n. 795/85, il MAF

riferisce, con la predetta nota, di avere esaminato con le regioni e

province autonome tale normativa sia prima della sua approvazione sia

in una riunione successiva. Alla luce degli elementi di giudizio

emessi in tale sede, nonché di appositi studi dell'INEA (Istituto

Nazionale di Economia Agraria) sarebbero stati predisposti i dd.mm.

12 e 26 settembre 1985 e 26 marzo 1986 (ritenuti conformi al diritto

comunitario con decisione CEE del 23 luglio 1986).

In base alle disposizioni di carattere generale contenute in tali

dd.mm. - aggiunge il MAF quasi tutte le regioni, ivi comprese quelle

ricorrenti, hanno predisposto le necessarie normative di attuazione,

per la maggior parte delle quali l'istruttoria a livello comunitario

sarebbe già in fase avanzata. In particolare, precisa la nota, per i

provvedimenti adottati dalle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Sicilia

e dalla Provincia autonoma di Trento, l'iter nazionale e comunitario

è stato concluso con la conseguenza che gli interventi previsti

nell'"azione comune" sono già in corso di attuazione.

Il MAF sostiene inoltre che i provvedimenti normativi regionali di

attuazione del Regolamento CEE - compresi quelli adottati dalle

ricorrenti - hanno avuto corso a livello sia nazionale che

comunitario e non avrebbero incontrato ostacoli per incompatibilità,

nei dd.mm. impugnati: il mantenimento dei quali sarebbe opportuno per

far retroagire al momento della loro emanazione l'imputazione alla

CEE delle spese regionali per domande di contributo anteriori

all'emanazione della normativa regionale di dettaglio, e per impedire

- rispetto alle regioni che non hanno ancora presentato provvedimenti

attuativi del regolamento - la scadenza del termine per fruire della

maggiorazione di contributi per investimenti prevista dall'art. 4,

par. 2, ultimo capoverso del regolamento medesimo.

19. - La Provincia autonoma di Trento, con la nota sopraindicata,

riferisce di aver dato attuazione al regolamento in questione con la

l. prov. 27 febbraio 1986, n. 5, nella quale si tiene essenzialmente

conto delle particolari esigenze locali, peraltro considerando anche

talune indicazioni contenute nel d.m. 12 settembre 1985. Sulla base

di detta legge sono stati approvati 101 piani di miglioramento

biennale, accolte richieste di indennità compensativa per

complessive L. 2.750.000 e concessi aiuti agli investimenti

collettivi per la produzione di foraggi per L. 1.177.000.000.

20. - La Regione Toscana, con nota del 25 febbraio 1987, informa

che nel maggio 1985 funzionari ministeriali comunicarono che per

l'attuazione del regolamento sarebbe stato emanato un atto

d'indirizzo e coordinamento previo interpello delle regioni, che

questo non avvenne, e che a tale attuazione essa ha provveduto con

delibera consiliare n. 223 del 25 giugno 1986.

21. - La Regione Lombardia ha inviato la delibera consiliare n.

IV-248 del 29 aprile 1986 di attuazione del medesimo regolamento,

allegando il parere su di essa espresso dalla Commissione della

Comunità Europea. Considerato in diritto

1. - I conflitti nn. 4 e 5 (reg. confl. 1985) sollevati

rispettivamente dalla Provincia Autonoma di Trento e dalla Regione

Friuli-Venezia Giulia investono il decreto del Ministero

dell'Agricoltura e delle Foreste dell'8 novembre 1984 concernente

"criteri e modalità per la concessione di una indennità a favore

dei produttori che intendono abbandonare definitivamente la

produzione lattiera in applicazione dell'art.4, primo comma, lett.

a), del Regolamento CEE n. 857/84." I conflitti nn. 48, 49 e 50 (reg.

confl. 1985) sollevati rispettivamente dalla Provincia Autonoma di

Trento, dalla Regione Lombardia e dalla Regione Toscana, riguardano

il decreto del Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste del 12

settembre 1985 - così come modificato dal successivo d.m. 26

settembre 1985 - contenente "criteri e modalità di ordine generale

per l'applicazione del Regolamento CEE n. 797/85 del Consiglio in

data 12 marzo 1985 relativo al miglioramento dell'efficienza delle

strutture agrarie". I due gruppi di conflitti possono essere riuniti

e decisi con unica sentenza poiché la loro risoluzione pone il

comune problema della titolarità della competenza ad adottare le

misure necessarie per l'attuazione di regolamenti comunitari per

varie ragioni non immediatamente applicabili, incidenti in materie

che le Regioni e le Province ricorrenti affermano essere loro

riservate.

2.1. - Il decreto 8 novembre 1984 è stato emanato dal Ministero

dell'Agricoltura e delle Foreste per dare attuazione a quanto

disposto nell'art. 4, primo comma, lett. a) del Regolamento CEE

857/84 che prevede la possibilità per gli Stati membri - al fine di

realizzare la ristrutturazione della produzione lattiera a livello

nazionale, regionale e delle zone di raccolta - di concedere ai

produttori che si impegnano ad abbandonare detta produzione, una

indennità versata in una o più mensilità. Prima ancora della

emanazione del detto decreto ministeriale, la legge 4 giugno 1984 n.

194, recante "interventi a sostegno dell'agricoltura" all'art. 17

aveva stabilito che "Per il pagamento dell'indennità prevista

dall'art. 4, primo comma, lett. a), del regolamento CEE n. 857/84 è

stanziata la somma di lire 60 miliardi per l'anno 1984".

Il decreto impugnato, richiamato in premessa l'art.4 del

Regolamento CEE 857/84 nonché l'art.17 della legge n.194/84,

prevede, nell'art.1, a favore dei produttori agricoli che, nel quadro

della ristrutturazione della produzione lattiera a livello nazionale,

si impegnano ad abbandonare tale produzione per l'intero periodo di

validità del Reg. CEE n. 857/1984 e per l'intero patrimonio bovino

da latte presente in azienda, la corresponsione di un premio di

riconversione di (Lira Sterlina).1.100.000 per ogni vacca da latte o

giovenca gravida abbattuta. Un premio supplementare pari a (Lira

Sterlina). 500.000 a capo viene previsto, nell'art. 2, a favore degli

stessi produttori nel caso in cui procedano alla sostituzione delle

bovine eliminate con altre razze da carne o con capi femminili, in

età riproduttiva, di altre specie animali. Il decreto stesso elenca

(art. 1, primo comma) le razze delle bovine da abbattere e del

bestiame ammesso in sostituzione di quello eliminato (allegato n. 1)

e detta poi specifiche modalità per la concessione dei premi,

affidando agli organi regionali compiti esecutivi in ordine alla

istruttoria delle relative domande - i cui schemi analitici sono

anch'essi fissati nel provvedimento (allegati 2 e 3) - alla verifica

della regolarità delle operazioni di abbattimento e di immissione in

azienda del bestiame sostitutivo, nonché al pagamento dei premi, con

l'obbligo di comunicare - seguendo schemi prefissati e riportati

negli allegati 6, 7, 8 e 9 - l'elenco delle domande favorevolmente

istruite e di quelle ammesse a liquidazione.

Al decreto 8 novembre 1984 il Ministro dell'Agricoltura e delle

Foreste apportava alcune modificazioni con successivo decreto in data

20 dicembre 1984, nel quale si consentiva entro il 20 gennaio 1985

alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano di

stabilire "criteri di priorità per la graduazione delle domande di

indennizzo in relazione alla disponibilità finanziaria a ciascuna di

esse a tal fine assegnate" (art.1) e consentiva alle regioni e

province autonome medesime di aggiungere altre razze di vacche da

latte a quelle indicate nel decreto ai fini dell'abbattimento (art.

3). In mancanza di adozione di provvedimenti da parte degli enti

suddetti nel termine indicato si sarebbero applicate esclusivamente

le disposizioni del d.m. 8 novembre 1984 con alcune modificazioni

contenute negli artt. 3 e 4 del nuovo provvedimento.

Successivi dd.mm. provvedevano poi a prorogare i termini stabiliti

in origine per le diverse fasi del procedimento di concessione

dell'indennità. Il finanziamento delle operazioni, già previsto,

per il 1984 dal ricordato art. 17 l. n. 194 del 1984, veniva

disposto, per il 1985, per lo stesso importo di 60 miliardi, dalla l.

n. 887 del 1984; i relativi fondi venivano ripartiti tra le Regioni e

le Province autonome con il d.m. 14 febbraio 1985. In seguito, con il

d.m. 25 marzo 1986, il pagamento dei premi veniva demandato

all'A.I.M.A. e pressoché contemporaneamente entrava in vigore il

Reg. CEE 1336/86 che istituiva a favore dei produttori che si

impegnassero ad abbandonare definitivamente la produzione lattiera,

una indennità pari a 6 ECU/anno/100 Kg. di latte ritirato dal

mercato, pagata per 7 anni, a carico del bilancio comunitario e con

possibilità di integrazioni nazionali, escludendo i produttori che

avessero beneficiato di indennità concesse ai sensi dell'art.4 lett.

a) del precedente Reg. CEE n. 857/84.

2.2. - La Provincia autonoma di Trento e la Regione Friuli

Venezia-Giulia hanno impugnato il d.m. 8 novembre 1984, ritenendolo

invasivo delle proprie competenze. Entrambe le ricorrenti infatti non

dubitano che questo decreto incida nella materia dell'agricoltura e

zootecnia, demandata alla propria potestà legislativa primaria, e

corrispondente potestà amministrativa, dai rispettivi Statuti e

relative norme di attuazione. La Provincia di Trento inoltre fa

presente di avere già adottato una organica disciplina della materia

con l. 31 agosto 1981, n. 17.

Ad avviso delle ricorrenti, in tale materia spetta ad esse e non

allo Stato la competenza ad applicare i regolamenti comunitari, così

come prevede l'art. 6 del d.P.R. n. 616 del 1977, estensibile anche

agli enti a speciale autonomia a seguito delle sentenze di questa

Corte nn. 81 del 1979 e 223 del 1984.

Ciò posto, l'intervento dello Stato, concretatosi nel d.m.

impugnato, potrebbe considerarsi legittimo - sempre a parere delle

ricorrenti - solamente se potesse ritenersi un atto di indirizzo e

coordinamento, anche finanziario, delle attività regionali e

provinciali. Ma ciò dovrebbe escludersi nel caso di specie, sia per

l'inesistenza di appositi atti legislativi che attribuiscano

all'autorità governativa il relativo potere, sia per il difetto dei

requisiti formali richiesti dall'art. 3 l. n. 382 del 1975 per il

corretto esercizio del potere medesimo. Sotto il profilo sostanziale,

poi, indurrebbero a tale esclusione, da un lato, l'assenza di un

"interesse insuscettibile di frazionamento o localizzazione

territoriale";

dall'altro, il carattere estremamente analitico e dettagliato della

disciplina posta dall'atto censurato, che priverebbe la Provincia e

la Regione di qualsiasi discrezionalità in ordine alla sua

applicazione, impedendo loro anche di realizzarne il necessario e

razionale coordinamento, per quanto riguarda Trento, con gli

obbiettivi programmatici e le erogazioni già disposte in materia con

la citata l. n. 17 del 1981 per il miglioramento e il potenziamento

della produzione zootecnica; per quanto riguarda la Regione

Friuli-Venezia Giulia, con le esigenze di tutela delle bovine di

razza pezzata caratteristiche della zona, incluse, dal decreto,

nell'elenco degli animali da abbattere.

2.3. - Prima di iniziare l'esame delle censure mosse all'atto che

ha dato origine ai presenti conflitti, è necessario chiarire che

esso investe certamente anche le Province autonome. Come questa Corte

ha anche di recente ribadito, "riguardo alle fonti normative statali

è il territorio nazionale che designa l'ambito naturale della loro

efficacia, in quanto elemento normale, nel quale tali fonti sono

destinate ad operare, a meno che particolari disposizioni derogatorie

ne circoscrivano l'efficacia soltanto ad una parte dello spazio, al

quale esse sono astrattamente riferibili" (sent. n. 165/1986). Non

può intendersi infatti in questo ultimo senso il riferimento alle

sole Regioni da parte del decreto, considerato che esso è

espressamente inteso a realizzare la ristrutturazione produttiva "a

livello nazionale" e che i fondi stanziati per la concessione delle

indennità sono ripartiti tra tutti gli enti autonomi, comprese le

Province di Trento e Bolzano. Del resto i successivi interventi

ministeriali in argomento presuppongono tutti l'applicazione del

decreto stesso anche nel territorio delle Province.

Ciò premesso, questa Corte ritiene che, in effetti, la materia

oggetto del decreto ministeriale censurato rientra in ambiti di

competenza attribuiti alle ricorrenti dalle rispettive disposizioni

statutarie e conseguenti norme di attuazione.

Lo Statuto del Trentino-Alto Adige affida alle Province di Trento

e Bolzano la potestà legislativa esclusiva (art. 8, n. 21), e la

corrispondente potestà amministrativa (art. 16), in tema di

"agricoltura" e "patrimonio zootecnico", mentre lo Statuto del

Friuli-Venezia Giulia demanda alla regione identica potestà

legislativa (art. 4, n. 2), e le relative attribuzioni amministrative

(art. 8, trasferite con d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116), riguardo

alla "agricoltura", "zootecnia" ed "economia montana".

Così individuata la sfera di competenza spettante alle

ricorrenti, non sembra contestabile che il d.m. impugnato, e lo

stesso art. 4, lett. a) Reg. CEE n. 857/1984, investano tale sfera e

non invece la sub-materia della "regolazione (o "politica") dei

prezzi e dei mercati", riservata, in presenza di particolari

presupposti, alla competenza dello Stato da altre disposizioni (art.

8, lett. b) d.P.R. n. 279 del 1974 di attuazione dello Statuto

T.A.A.; art. 71, lett. b) d.P.R. n. 616 del 1977).

Il comparto della produzione e delle strutture produttive intese

in senso lato (pianificazione della produzione, interventi sulle

dimensioni produttive e quindi riconversioni produttive) costituisce

infatti un settore essenziale della materia "agricoltura" (v. l'art.

66 del d.P.R. n. 616 del 1977) ed assume un rilievo distinto ed

autonomo rispetto alla regolazione dei prezzi e dei mercati (v. i

documenti preparatori del d.P.R. n. 616 del 1977 ed in particolare i

lavori della c.d. Commissione Giannini).

Ora, il decreto in esame, (come la norma comunitaria che intende

attuare) ha ad oggetto diretto, immediato e specifico la

ristrutturazione della produzione lattiera, prevedendo interventi di

vario tipo che ne promuovano la riconversione o il ridimensionamento,

con rilevanti conseguenze sul piano economico e sociale, specie nei

confronti dei piccoli produttori o allevatori. Naturalmente, una

simile ristrutturazione può produrre ripercussioni e riflessi sui

prezzi dei prodotti e sul mercato, e questa può essere stata la

prospettiva nella quale è stato adottato il decreto medesimo: ma

essa non si è tradotta in alcun modo nel contenuto dell'atto. Il

solo (possibile) nesso strumentale tra l'oggetto specifico del

provvedimento e la politica del mercato agricolo non può perciò

giustificare l'attrazione del primo nell'ambito della seconda.

D'altra parte, se si dovesse far rientrare in quest'ultima ogni atto

- quale che sia il suo contenuto - solo perché strumentale a tale

politica, si rischierebbe di vanificare pressoché integralmente la

competenza regionale in materia di agricoltura, anche in correlazione

alle numerose iniziative comunitarie, dal momento che ogni attività

agricola può essere strumentale al mercato.

Ciò è ribadito del resto anche dal più recente orientamento di

questa Corte, che, sempre in ordine al riparto delle attribuzioni tra

Stato e Regioni, ha negato la possibilità che le materie incise

dalle norme impugnate si possano identificare in base a soli criteri

strumentali e finalistici (v. per es. sentt. nn. 94 e 165 del 1986).

Per contestare la conclusione raggiunta, non ha rilievo il fatto

che nel d.m. 25 marzo 1986 - che contiene una riedizione del decreto

impugnato - si riconduca all'A.I.M.A. l'onere del finanziamento del

premio, sul presupposto che si tratti di un intervento di mercato da

classificare tra quelli il cui finanziamento è affidato all'A.I.M.A.

dal penultimo comma dell'art. 18 della legge finanziaria del 1985 (n.

887/84). Non è esatto, invero, il richiamo a quest'ultima

disposizione, che non è applicabile al premio per l'abbandono della

produzione lattiera, per un duplice

ordine di ragioni: innanzi tutto perché, in relazione al medesimo

premio, la stessa legge dispone, nel precedente terzo comma dell'art.

18, un autonomo e specifico finanziamento di 60 miliardi (già

previsto dall'art. 17 l. n. 194 del 1984); in secondo luogo perché

l'imputazione a carico delle assegnazioni dell'AIMA riguarda soltanto

le occorrenze finanziarie relative alla "parte nazionale" delle spese

previste da regolamenti comunitari e non può dunque riferirsi al

caso del Reg. n. 857/84, il quale non prevede contributi da parte

della Comunità e, quindi, una ripartizione di spese tra questa e lo

Stato italiano.

In sostanza, lo spostamento sull'AIMA dell'onere di pagamento di

tali premi, non sorretto da una apposita previsione normativa ed

esulante dai compiti istituzionali di tale ente, si risolve

oggettivamente in una pretesa di definire a posteriori la natura del

decreto contestato come intervento in materia di regolazione del

mercato agricolo, che non può certo infirmare la sopra acclarata

competenza della Regione e Provincia ricorrenti.

2.4. - Una volta accertato che la materia investita dal decreto

impugnato è demandata alla competenza delle ricorrenti, resta da

precisare che nella medesima competenza è da considerare ricompresa

anche la potestà di dare applicazione ai regolamenti comunitari, ai

sensi dell'art. 6, primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977. Questa

disposizione, pur essendo stata dettata per le Regioni ad autonomia

ordinaria e non essendo riprodotta in apposite norme concernenti gli

enti ricorrenti, è da ritenere, in assenza di contrarie

disposizioni, applicabile anche a questi ultimi: la giurisprudenza di

questa Corte ha infatti più volte affermato che la normativa posta

da questo decreto legislativo si deve estendere - salva contraria

disposizione - anche alle Regioni e alle Province ad autonomia

differenziata, ogni qual volta essa preveda poteri più ampi per le

Regioni ordinarie, sull'ovvio rilievo che a queste non può essere

riservato un trattamento più favorevole rispetto alle prime (sent.

n. 216 del 1985, e, già prima, sent. n. 223 del 1984).

Tale potestà delle ricorrenti, una volta escluso che si verta,

nella specie, in materia di politica dei prezzi e dei mercati, non

può peraltro essere negata invocando l'art. 8, lett. b) d.P.R. n.

279 del 1974, già ricordato, che riserva allo Stato, privandone le

Province di Trento e Bolzano, la competenza ad attuare le norme

comunitarie concernenti appunto quella politica, oppure,

eventualmente, appellandosi all'art. 71, lett. b) d.P.R. n. 616 del

1977, che esclude dal trasferimento alle Regioni gli "interventi di

interesse nazionale per la regolazione del mercato agricolo"; e ciò

anche a prescindere, quanto a quest'ultima disposizione, dalla

concreta esistenza o meno, nel caso di specie, di un simile

interesse.

Il riconoscimento agli enti ricorrenti, nelle materie di loro

competenza, della potestà di adottare le misure necessarie per dare

applicazione ai regolamenti comunitari, implica che, in via di

principio, l'intervento dello Stato debba considerarsi precluso,

salvo che non esista su un idoneo presupposto giustificativo,

contemplato, o comunque consentito, dalle norme costituzionali. Si

tratta delle ipotesi in cui sia necessario assicurare il

soddisfacimento di ben individuate esigenze unitarie o di garantire

l'effettivo e puntuale adempimento degli obblighi comunitari a fronte

dell'inerzia degli organi regionali o in eccezionali situazioni di

urgenza in cui il tempestivo adempimento in sede regionale si riveli

oggettivamente impossibile.

La disposizione dell'art. 6 del d.P.R. n. 616 del 1977, cui si è

fatto più sopra riferimento, sembra contemplare la sola applicazione

in via amministrativa dei regolamenti comunitari. E, in effetti

questa dovrebbe considerarsi l'ipotesi normale, posto che, come

questa Corte ha più volte affermato (v. per es. sentt. nn. 205 del

1976 e 170 del 1984), i regolamenti stessi, se dotati di contenuto

dispositivo completo, si applicano immediatamente nell'ordinamento

italiano, illegittima essendo l'interposizione di fonti normative

nazionali che in qualunque modo ne condizionino l'efficacia

obbligatoria. Ciò tuttavia non esclude la necessità che in talune

ipotesi l'attuazione di questi atti comunitari esiga non una mera

attività esecutiva, ma l'intervento di atti normativi nazionali,

anche di grado primario. Ciò avviene quando lo richieda

espressamente lo stesso regolamento, ovvero occorra fornire idonea

copertura, ex art. 81 Cost., a nuove o maggiori spese derivanti dal

medesimo, oppure sia indispensabile istituire nuovi uffici o servizi

amministrativi o predisporre concrete modalità applicative (sent. n.

205 del 1976). L'esigenza del ricorso allo strumento legislativo è

poi particolarmente pressante quando, come di frequente accade, il

regolamento comunitario, o singole statuizioni in esso ricomprese,

non siano pienamente "autosufficienti", ma presentino un contenuto

per vari aspetti incompleto, e siano perciò insuscettibili di

immediata applicazione.

In questi casi, la competenza ad adottare anche le necessarie

misure normative richieste per la concreta attuazione degli atti

comunitari non può essere in principio preclusa alle Regioni e alle

Province autonome, sempre naturalmente nei limiti derivanti dalle

disposizioni costituzionali e dagli statuti speciali.

Negli stessi casi tuttavia resta salva per lo Stato la facoltà di

intervenire, secondo quanto s'è detto più sopra, quando lo richieda

la necessità di garantire, in particolari situazioni, il puntuale e

corretto adempimento degli obblighi comunitari, ovvero lo esigano

interessi unitari, che impongano l'attuazione uniforme della

normativa comunitaria nell'intero territorio nazionale: in

quest'ultima ipotesi, proprio perché si tratta di vincolare a

precise scelte e a criteri uniformi anche la potestà legislativa

degli enti autonomi, è indispensabile che l'intervento statale

avvenga mediante legge o atto equiparato, o con il congruo supporto

di questi ultimi.

2.5. - La disciplina del Reg. CEE n. 857/1984 cui si ricollega il

decreto ministeriale impugnato è certamente priva di quella

completezza di contenuto dispositivo idonea a consentirne

l'automatica, immediata applicazione, com'è dimostrato dal fatto che

la sua attuazione è rimessa alla facoltà degli Stati membri, e

quindi alla loro scelta discrezionale - anche in relazione a diverse

ipotesi alternative poste dalle lett. b) e c) dello stesso articolo -

di realizzare la ristrutturazione produttiva del settore lattiero

mediante la concessione di un'indennità per l'abbandono della

produzione. Era indispensabile dunque l'adozione di un'apposita

normativa nazionale nella quale si traducesse tale scelta e nella

quale si determinassero la misura e le modalità di corresponsione

della indennità e le relative fonti di finanziamento.

La titolarità della competenza ad adottare tale normativa, per

quanto s'è detto, spetta alle Regioni, ed in particolare agli enti

ricorrenti, titolari in materia di potestà primarie. Al fine di

ulteriormente suffragare tale conclusione, non sembra priva di

significato la constatazione dell'emergere, nella recentissima

legislazione nazionale (l. 16 aprile 1987, n. 183), della tendenza ad

ampliare la consistenza della partecipazione delle Regioni a Statuto

speciale e delle Province di Trento e Bolzano all'attuazione della

normativa comunitaria, con l'attribuzione alle medesime, nell'ambito

delle loro competenze esclusive, della facoltà di dare immediata

attuazione, anche legislativa, alle direttive comunitarie, senza

attendere l'interpositio del legislatore nazionale, salvo l'obbligo

di adeguarsi alle norme di principio eventualmente poste da questo,

nei limiti previsti dalle disposizioni costituzionali e statutarie.

Anche nel caso di specie, la riconosciuta competenza locale non

impediva interventi dello Stato che, constatata la presenza di

interessi non suscettibili di frazionamento o localizzazione

territoriale, fossero intesi a imporre, in apposite leggi, principi o

programmi che servissero da guida per l'attuazione della normativa

comunitaria in sede regionale, o diretti ad adottare, in forma

legislativa, misure di indirizzo e coordinamento o almeno a dettare i

necessari criteri e presupposti per la fissazione di queste ultime in

via amministrativa. Egualmente ammissibile infine doveva considerarsi

l'esercizio da parte delle autorità centrali di poteri sostitutivi

nell'eventualità che l'inerzia, o l'oggettiva impossibilità ad

adempiere tempestivamente, da parte degli organi regionali rischiasse

di compromettere il rispetto degli obblighi comunitari.

La fattispecie, però, non può ricondursi a nessuna delle ipotesi

ora considerate.

Innanzi tutto, l'atto impugnato non può ritenersi adottato nel

quadro di un programma nazionale, come sostiene l'Avvocatura. Non

può infatti essere considerata normativa di principio o di programma

la disposizione, cui esso fa richiamo, posta dall'art. 17, primo

comma della legge 4 giugno 1984, n. 194, consistendo quest'ultima, in

una pura e semplice previsione di spesa, priva di qualsiasi diverso

contenuto sostanziale.

Né il decreto ministeriale censurato può essere inteso come atto

di esercizio del potere sostitutivo di cui all'art. 6, terzo comma,

d.P.R. n. 616 del 1977: sono assenti infatti non solo tutti i

requisiti di forma imposti da quest'ultimo, ma, soprattutto, difetta

ogni possibilità di addebitare alle ricorrenti comportamenti inerti,

del resto mai contestati. Né si ravvisano, nella specie, quelle

ragioni di urgenza che, in particolari circostanze possono

giustificare la sostituzione provvisoria dell'autorità statale a

quelle locali per consentire il rispetto dei termini per

l'adempimento fissati nelle norme comunitarie (v. punto 3.4 mot.

dir.): nel caso presente, non esiste un simile termine né, d'altra

parte, il decreto in esame dispone alcuna riserva a favore della

competenza regionale e provinciale.

2.6. - Il decreto impugnato non può poi neppure essere

considerato un atto di esercizio della funzione di indirizzo e

coordinamento, per la mancanza dei requisiti formali e sostanziali

necessari per il corretto espletamento di questa funzione.

Innanzi tutto, infatti, non è rispettato il principio di

legalità, che richiede che l'atto governativo trovi fondamento in

una apposita legge che individui le esigenze unitarie che sollecitano

l'esercizio della funzione, nonché almeno i criteri che debbono

dirigere e vincolare l'attività degli organi governativi (sentt. nn.

150 del 1982, 245 del 1984, 195 del 1986 e 64 del 1987).

L'art. 17 della legge n. 194 del 1984 - che, come si è detto, è

limitato al mero finanziamento dei premi - non può costituire valido

supporto per l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento,

non indicando quali siano le esigenze unitarie, né prevedendo

l'emanazione di atti di indirizzo, né precisando i criteri con cui

la funzione medesima avrebbe dovuto essere esercitata. D'altra parte,

questa Corte, con la sentenza n. 356/1985 (confermata dalla più

recente decisione n. 64/1987), ha escluso che detta norma abbia

disposto alcunché circa procedure e competenze e che quindi abbia

definito criteri e limiti di interventi di indirizzo nei confronti

delle Regioni, tali da incidere sulla loro competenza.

Né il necessario supporto legislativo può essere ravvisato

nell'art. 4, lett. a) del Reg. CEE n. 857/1984 che, come già

rilevato, si è limitato a prospettare alle autorità nazionali una

mera, generica facoltà, senza quindi imporre obblighi né precetti

con contenuti determinati.

Il decreto in esame, inoltre, viola l'art. 3 l. n. 382 del 1975

che, nel fissare i requisiti formali per l'esercizio della funzione

di indirizzo e coordinamento, non prevede in linea di principio che

la stessa possa essere svolta individualmente, da un solo Ministro

(v. pure la sent. n. 111 del 1975); né esiste, nel caso di specie,

alcuna apposita disposizione legislativa che espressamente autorizzi

il solitario intervento del Ministro dell'Agricoltura.

Infine, l'atto contestato non può considerarsi espressione della

funzione di indirizzo e coordinamento, per l'assenza del presupposto

sostanziale che ne giustifica l'esercizio e per le caratteristiche

del suo contenuto dispositivo.

Non si può sostenere, infatti, che esista un'esigenza di

regolamentazione uniforme del settore, imposta dalla normativa

comunitaria o da ragioni di interesse nazionale.

Il Regolamento CEE n. 857/1984, cui si richiama il decreto

impugnato, lungi dall'imporre una necessaria uniformità di scelte,

in campo nazionale, in ordine all'attuazione del suo complessivo

disegno di interventi, prospetta invece la necessità che si tenga

conto delle "esigenze dello sviluppo regionale, soprattutto al fine

di evitare la desertificazione di alcune zone" (art. 1).

Neppure sussiste la necessità di perseguire un interesse

"insuscettibile di frazionamento o localizzazione territoriale"

(sentt. nn. 340 del 1983, 177 e 195 del 1986, 49 del 1987), posto che

la situazione regionale della produzione lattiero-casearia è assai

diversificata nel nostro Paese - essendo concentrata per larga parte

in tre regioni (e, più ancora, in quattro province) - e si presenta,

soprattutto per quanto riguarda la struttura e la produttività delle

aziende, in termini assai difformi da regione a regione ed

all'interno delle singole regioni.

La normativa posta dal decreto impugnato è, poi, estremamente

analitica e dettagliata, ben oltre i limiti della "penetrante e

capillare interferenza" che, specie riguardo agli enti dotati, come i

ricorrenti, di autonomia differenziata, circoscrivono l'ingerenza

statale, imponendole di lasciare un congruo margine di

discrezionalità alle autorità locali (sentt. nn. 340 del 1983 e 195

del 1986). La pressoché totale compressione di quest'ultima non

trova nella specie giustificazione in alcuna norma della

Costituzione, la quale anzi, imponendo alla legge di adottare

provvedimenti a favore delle zone montane (art. 44, ult. comma) e

quindi, di tenere in adeguata considerazione le condizioni e le

esigenze particolari di queste. Confortano l'assunto della necessità

di una attuazione diversificata del Regolamento CEE nell'ambito degli

enti ricorrenti anche le informazioni rese a questa Corte dagli enti

medesimi a seguito della ordinanza istruttoria n. 318 del 1986. Da

tali informazioni risulta che, come effetto dell'applicazione del

decreto del Ministro dell'Agricoltura, nella Provincia di Trento sono

stati eliminati capi di bestiame in selezione e provenienti da stalle

ristrutturate o potenziate con il concorso di sovvenzioni pubbliche

promosse dalla l. prov. n. 17 del 1981, specie in zone marginali in

cui l'attività zootecnica è l'unica possibile ed è lo strumento

fondamentale per la salvaguardia del territorio e il presupposto per

lo sviluppo di altre attività economiche, come il turismo; per

quanto riguarda la Regione Friuli-Venezia Giulia, la grandissima

maggioranza dei capi abbattuti appartiene alla razza pezzata rossa

friulana, la quale costituisce il 90% dell'intero patrimonio

zootecnico regionale e il cui sviluppo è stato sempre incrementato

ed incentivato dalla politica agricola della stessa Regione.

2.7. - Escluso pertanto che il d.m. 8 novembre 1984 abbia

legittimamente compresso o vincolato le attribuzioni della Regione e

della Provincia ricorrenti, i ricorsi da esse proposti debbono essere

ritenuti fondati e di conseguenza accolti.

3.1. - Il decreto del Ministero Agricoltura e Foreste 12 settembre

1985, oggetto dei ricorsi proposti dalla Provincia Autonoma di

Trento, dalla Regione Lombardia e dalla Regione Toscana

(rispettivamente, nn. 48, 49 e 50 reg. confl. 1985) è stato emesso

in attuazione del Regolamento CEE n. 797/1985 del Consiglio in data

12 marzo 1985 relativo al miglioramento della efficienza delle

strutture agrarie.

Il Regolamento 797/85 si propone di "aiutare l'agricoltura degli

Stati comunitari a migliorare l'efficienza delle proprie strutture".

In relazione a tali impegnativi obbiettivi il regolamento istituisce

una "azione comune" di vasto respiro prevedendone una durata sino al

1994, con un notevole investimento di risorse economiche; azione che

gli Stati membri dovranno mettere in atto per migliorare l'efficienza

delle aziende e contribuire alla evoluzione delle loro strutture,

garantendo nel contempo una duratura conservazione delle risorse

naturali all'agricoltura.

Il regime di aiuti previsto e disciplinato dal regolamento

comprende investimenti per interventi di miglioramento, riconversione

o ristrutturazione delle aziende agricole, anche al fine di

realizzare risparmi energetici e tutela dell'ambiente; per

l'insediamento dei giovani agricoltori; per l'introduzione di forme

di contabilità aziendale; per la costituzione di associazioni per lo

svolgimento di servizi destinati a più aziende; per interventi

specifici per l'agricoltura delle zone di montagna e di talune zone

svantaggiate; per misure forestali nelle aziende agricole e per

l'adeguamento

della formazione professionale alle esigenze di una agricoltura

moderna. È prevista poi, a carico dei singoli Stati membri, la

corresponsione di aiuti alle zone sensibili dal punto di vista

ambientale. Sono dettate infine numerose norme finanziarie e

procedurali, tra le quali l'art. 32, che impone agli Stati membri un

termine di sei mesi dalla sua entrata in vigore per porre in

applicazione le misure necessarie per conformarsi al regolamento

(termine poi scaduto il 30 settembre 1985) e l'art. 33, che dichiara

non più applicabili alle domande presentate dopo tale data le

direttive CEE nn. 72/159, 72/160, 72/161, 75/268 (artt. da 4 a 17).

La normativa del regolamento è molto complessa ed articolata e

contiene una descrizione particolareggiata ed analitica della

tipologia degli aiuti nonché delle condizioni e requisiti ai quali

essi sono subordinati. Tuttavia, la sua disciplina non può di

massima essere oggetto di diretta applicazione da parte degli

operatori economici, ma abbisogna dell'interposizione di atti delle

competenti autorità nazionali che ne specifichino e indichino le

concrete modalità di attuazione, come del resto è richiesto dallo

stesso regolamento, il quale - sia per il richiamo espresso del

preambolo (penultimo "considerando"), sia per le numerose norme che

impongono compiti agli Stati membri, sia per le specifiche

disposizioni che espressamente contemplano l'adozione, da parte di

questi, di "disposizioni legislative, regolamentari o amministrative"

in applicazione della sua normativa (artt. 24 e 32) - mostra di

ritenere indispensabile l'intervento integrativo ad opera di quelle

autorità.

3.2. - Il decreto del Ministero dell'Agricoltura e Foreste del 12

settembre 1985, richiamato innanzitutto l'art.6 del d.P.R. n. 616 del

1977 che trasferisce alle Regioni le funzioni amministrative relative

alla applicazione dei Regolamenti CEE nelle materie di loro

competenza, rileva, nella premessa, l'urgenza di dare immediata

attuazione alla azione comune prevista dal Regolamento CEE n.797/85,

"ferma restando la competenza delle Regioni a deliberare nelle

materie loro riservate". Nell'art.1 (finalità generali) si precisa

che il decreto ha lo scopo di stabilire criteri e modalità di ordine

generale per l'applicazione del Regolamento CEE; che gli interventi

nei diversi settori sono attuati dalle Regioni a statuto ordinario in

conformità alle disposizioni contenute nei d.P.R. 15 gennaio 1972 n.

11 e 24 luglio 1977 n. 616, dalle Regioni a statuto speciale e dalle

Province autonome nell'ambito dei rispettivi statuti; che le Regioni,

ai fini degli interventi e per le finalità previste dal regolamento,

provvedono ad istituire servizi di sviluppo agricolo integrati,

comprendenti attività di assistenza tecnica, di divulgazione

agricola, di qualificazione e aggiornamento professionale, di

informazione socio-economica, di dimostrazione e sperimentazione

agraria.

Le successive norme specificano le modalità di attuazione del

regolamento, determinando le figure dei beneficiari, le condizioni

oggettive per ottenere gli aiuti, e la tipologia degli aiuti in

relazione ai diversi tipi di intervento previsti nel regolamento

medesimo.

3.3. - Le Regioni ricorrenti e la Provincia autonoma di Trento

lamentano che il predetto decreto 12 settembre 1985 (così come

modificato dal d.m. 26 settembre 1985), disponendo su materie ad esse

attribuite da norme costituzionali, quali l'agricoltura e la

formazione professionale, vulnera la loro sfera di competenza, ivi

compresa la potestà di dare applicazione ai regolamenti comunitari,

riconosciuta dall'art. 6, primo comma, d.P.R. n. 616 del 1977.

A loro avviso infatti, il decreto contestato non potrebbe

considerarsi atto di esercizio del potere sostitutivo di cui all'art.

6, terzo comma del menzionato d.P.R., non essendo giustificato da

alcuna inadempienza da parte degli enti autonomi, ed essendo stato

adottato senza i requisiti formali richiesti dalla predetta

disposizione.

Il decreto in questione inoltre non potrebbe neppure qualificarsi

come atto di indirizzo e coordinamento, mancando dei necessari

requisiti formali e sostanziali e difettando di idoneo supporto

legislativo.

Per altro verso, l'atto censurato non conterrebbe solo criteri e

modalità di ordine generale per l'applicazione del regolamento

comunitario, ma porrebbe una disciplina di notevole dettaglio, in

particolare per quanto riguarda la indicazione dei beneficiari degli

interventi, la sottoposizione al vaglio del Ministero delle eventuali

modifiche regionali apportate agli schemi dei piani di miglioramento,

la specificazione delle forme giuridiche delle associazioni di

assistenza, la disciplina dei corsi professionali. Tale

particolareggiata regolamentazione vanificherebbe la competenza

spettante alle ricorrenti per l'applicazione della normativa

comunitaria, né sarebbe richiesta per l'attuazione di quest'ultima,

trattandosi di regolamento e non di direttiva; né, si aggiunge,

potrebbe ritenersi una disciplina statale di tipo cedevole, ex art.

6, secondo comma, d.P.R. n. 616 del 1977, la quale, eventualmente,

dovrebbe essere adottata con legge e non con semplice regolamento

ministeriale.

L'Avvocatura dello Stato, premesso che l'assenza dei requisiti

fissati per l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento

dall'art. 3 l. n. 382 del 1975, semplice legge ordinaria, non

potrebbe costituire vizio denunciabile in sede di conflitto di

attribuzione davanti a questa Corte, oppone comunque che il

Regolamento CEE 797/85 richiede l'adozione di una azione comune che

non potrebbe non tradursi in un programma nazionale ai fini della

tutela dell'interesse nazionale e di quello di tutte le Regioni. Di

qui la necessità, soddisfatta dal decreto, di stabilire criteri e

modalità applicative di interesse generale che consentano ad esse

l'esercizio della loro competenza nel rispetto del programma, mentre

le sue disposizioni di dettaglio consisterebbero nella riproduzione

di principi e criteri già posti dal Reg. CEE, o in previsioni che

ampliano possibilità offerte da esso, riconoscono poteri rientranti

nella competenza concorrente o esclusiva di Regioni e Province,

indicano adempimenti o procedure di rendicontazione già definite per

misure comunitarie analoghe e mai contestate.

3.4. - Ad avviso della Corte, si può innanzi tutto considerare

fuori discussione - essendo ammesso dallo stesso decreto impugnato e

non contestato peraltro dalla Avvocatura dello Stato - che il

Regolamento CEE e il conseguente decreto ministeriale incidano in

materie demandate alla competenza delle ricorrenti. In tali materie,

come si è rilevato più sopra (punto 2.4. mot. dir.) spetta ad esse

dare applicazione alla normativa comunitaria di fonte regolamentare,

adottando tutte le misure eventualmente necessarie, mentre resta

riservato allo Stato il potere di intervenirvi in forza di

determinati presupposti e con le forme dovute.

Per risolvere il presente conflitto occorre allora verificare se,

nella specie, l'ingerenza dell'autorità governativa possa ritenersi

giustificata e, perciò, legittima.

Il decreto ministeriale impugnato, non può, innanzi tutto,

ricondursi alla figura dell'atto di indirizzo e coordinamento, anche,

eventualmente, in vista di una programmazione nazionale: manca

infatti l'apposita ed idonea copertura legislativa e non sono state

osservate le forme prescritte dall'art. 3 l. n. 382 del 1975 (la

quale, pur essendo una legge ordinaria ben può, per le sue

particolari caratteristiche, secondo la consolidata giurisprudenza di

questa Corte, integrare il parametro costituzionale del giudizio).

L'atto in esame concretizza invece una forma particolare di

intervento sostitutivo, reso indispensabile dalla impellente

necessità di dare sollecita attuazione ad un obbligo comunitario

prossimo alla scadenza, in presenza di un'obbiettiva impossibilità

delle Regioni di provvedervi tempestivamente. Come si è ricordato,

infatti il Reg. CEE imponeva che fossero poste in applicazione le

necessarie misure attuative entro il termine del 30 settembre 1985,

ricollegando anche alla scadenza di questo l'inapplicabilità di

precedenti direttive comunitarie alle domande di aiuto nel frattempo

presentate.

Questa Corte ha già più volte riconosciuto la legittimità

dell'esercizio, da parte statale, di poteri sostitutivi nei confronti

delle Regioni, anche ad autonomia speciale, la cui accertata e

perdurante inerzia comporti inadempimento degli obblighi comunitari:

ciò per consentire la puntuale esecuzione di tali obblighi e

sollevare così lo Stato dalla responsabilità internazionale

conseguente all'inadempimento; in tale caso, l'incisione nella sfera

di competenza locale è giustificata in forza del limite del

"rispetto degli obblighi internazionali" ad essa imposto dalle norme

costituzionali (sentt. nn. 182 del 1976, 81 del 1979, rese in

relazione ai meccanismi sostitutivi previsti rispettivamente dalle

leggi nn. 153 del 1975 e 352 del 1976, tradottisi poi, con qualche

modifica, nel terzo comma dell'art. 6 d.P.R. n. 616 del 1977).

Un simile potere è però da riconoscere allo Stato, per le

identiche ragioni - sia pure con le caratteristiche e i limiti che si

preciseranno in seguito - anche nella diversa ipotesi in cui

sussistano comprovati motivi di urgenza determinati dalla imminente

scadenza dei termini per l'adempimento degli obblighi comunitari,

senza che le Regioni o le Province abbiano la effettiva possibilità

di intervenire tempestivamente.

In tali casi ben può l'autorità statale adottare in via

provvisoria i necessari provvedimenti che garantiscano l'adempimento

nei termini e siano destinati ad operare in attesa e fino al momento

dell'entrata in vigore delle corrispondenti misure regionali o

provinciali. Del resto, la legittimità di un simile potere statale

di sostituzione (in via suppletiva) è stata riconosciuta anche in

una recente pronunzia di questa Corte (n. 49 del 1987) nella ipotesi

in cui l'urgenza di provvedere, in carenza di disposizioni regionali,

era provocata dalla necessità di soddisfare senza ritardo esigenze

fondamentali dei cittadini.

L'urgenza di provvedere, in simili ipotesi, non può però indurre

a trascurare che la competenza nella materia incisa è pur sempre

rimessa agli enti autonomi da norme costituzionali; di conseguenza,

essa non può essere totalmente e definitivamente vanificata

dall'intervento dello Stato in via sostitutiva. Sarà dunque

necessario che gli enti medesimi siano preventivamente e per tempo

sentiti in merito alla loro possibilità di adempiere e, in caso

negativo, in ordine alla natura e al contenuto dell'atto statale

sostitutivo, mentre la disciplina posta da quest'ultimo, non potrà

che porsi come "suppletiva" o "cedevole" nei confronti dei successivi

atti di esercizio da parte delle autorità regionali e provinciali,

delle competenze ad esse attribuite.

3.5. - Ponendo a raffronto con i principi testé enunciati il

decreto del Ministro dell'Agricoltura 12 settembre 1985, si può

ritenere che nella specie sussistano effettivamente i presupposti e

le condizioni che legittimano il provvisorio intervento dello Stato

nella sfera di competenza delle ricorrenti in ordine alla attuazione

del Regolamento comunitario n. 797/85.

Per ciò che concerne l'urgenza, invocata nella premessa del

decreto, di "dare immediata attuazione alla nuova azione comune",

risulta che essa è in effetti collegata alla prossima scadenza del

termine posto dall'art. 32 dello stesso Reg. CEE, termine entro il

quale, oltre tutto, occorreva espletare la complessa procedura

prevista dagli artt. 24 e 25 Reg. per ottenere, in sede comunitaria,

la valutazione di conformità delle misure nazionali e la loro

ammissione a finanziamento CEE.

Il decreto, recante la data del 12 settembre 1985 - con le

modifiche contenute nel provvedimento del successivo 26 settembre

1985 - anticipa di pochi giorni la scadenza del termine comunitario.

Esso - come risulta dalle informazioni acquisite da questa Corte con

la più volte ricordata ordinanza n. 318 del 1986 - fu preceduto da

una comunicazione inviata in data 27 aprile 1985 (e, quindi, non

molti giorni dopo la pubblicazione del regolamento, avvenuta il 30

marzo 1985) dal Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste agli

assessori all'Agricoltura delle Regioni ordinarie e a statuto

speciale e delle Province autonome, con la quale - in relazione alla

emanazione del Regolamento 797/85 e alla necessità di adottare

disposizioni integrative e complementari di attuazione da parte degli

Stati membri - si faceva presente l'opportunità di indire una

riunione per il 15 maggio 1985 con i rappresentanti delle predette

Regioni e Province per un esame complessivo dei problemi, di ordine

giuridico e tecnico, connessi all'applicazione delle nuove normative

comunitarie. I suggerimenti e i dati forniti dagli enti autonomi

costituiscono - secondo le notizie fornite alla Corte dalla ricordata

nota ministeriale - la base del decreto emanato dal Ministero

dell'Agricoltura e delle Foreste, preannunziato come atto di

indirizzo e coordinamento, ma poi attuato con le caratteristiche

sopra descritte. Non si può non ammettere che sussistessero

prevedibili difficoltà per le Regioni di riuscire ad adottare le

necessarie normative di attuazione prima della data del 30 settembre,

come emerge dal fatto che, per quanto rapidamente impegnatesi in tale

compito, le Regioni hanno emanato dette normative in tempi

notevolmente successivi alla data del 30 settembre 1985 (la delibera

cons. della Lombardia è del 29 aprile 1986, quella della Toscana del

25 giugno 1986, la l. prov. Trento è del 27 febbraio 1986).

Le rilevate circostanze rendono evidente che il ricorso da parte

dello Stato ad altri strumenti di intervento diversi da quello

concretamente utilizzato non sarebbe stato idoneo ad evitare il

superamento del termine imposto in sede comunitaria.

L'atto impugnato, inoltre, si limita a porre le concrete modalità

di attuazione di istituti già sufficientemente disegnati, sia pure

per linee generali, dalle norme del Reg. CEE e, soprattutto si pone

senz'altro come "cedevole" rispetto alle successive iniziative

regionali e provinciali, com'è dimostrato sia dai suoi ripetuti

riconoscimenti delle competenze degli enti autonomi, sia dal fatto

che, come informa la menzionata nota del Ministero dell'Agricoltura,

tutti i provvedimenti normativi locali di attuazione della disciplina

comunitaria - ivi compresi quelli delle Regioni ricorrenti - hanno

avuto corso, senza impedimenti, sia a livello nazionale che

comunitario.

3.6. - In conclusione, i ricorsi possono ritenersi non fondati,

dovendosi escludere che il d.m. 12 settembre 1985, come atto inteso a

specificare la normativa comunitaria in via meramente provvisoria e

suppletiva, motivato dall'urgenza di evitare l'inutile scadenza di

termini prescritti dal Reg. CEE, altrimenti non tempestivamente

osservabili, ed adottato con il coinvolgimento degli enti autonomi,

leda la competenza delle Regioni e delle Province ricorrenti per

l'attuazione del Regolamento comunitario n. 797/85.

È da ribadire, infine, che il ricorso a simili interventi da

parte dello Stato deve essere tassativamente circoscritto all'ipotesi

sopra descritta, non essendo ammissibile, al di fuori di questa, che

la stessa autorità governativa che contribuisce in sede comunitaria,

in rappresentanza del nostro Paese, alla formazione del regolamento,

provveda poi a dettare le relative norme di attuazione

nell'ordinamento interno, così non solo vanificando le competenze

regionali, ma eludendo anche la partecipazione collegiale del

Consiglio dei ministri ed, eventualmente, del Parlamento. Del resto,

la recente legislazione nazionale (l. n. 183 del 1987) è intesa a

realizzare un maggiore coinvolgimento sia delle Regioni sia delle

Camere nella formazione degli atti normativi comunitari e detta, con

riguardo alle direttive e raccomandazioni, rinnovati criteri e

modalità di attuazione che valorizzano ed ampliano il margine di

intervento riconosciuto alle Regioni, specie se ad autonomia

differenziata.