Sentenza n. 302/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 39, commi 1, 5,

8, 9, 13 e 16, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di

razionalizzazione della finanza pubblica), promosso con ordinanza

emessa il 10 luglio 1995 dal pretore di Roma nel procedimento penale

a carico di Zaccaria Giuseppe, iscritta al n. 945 del registro

ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 4, prima serie speciale, dell'anno 1996;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 10 luglio 1996 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1. - Il pretore di Roma - nel corso di un procedimento penale a

carico di Giuseppe Zaccaria, imputato dei reati di cui agli artt.

20, lettera c), della legge n. 47 del 1985, 734 cod. pen., e 1-sexies

della legge n. 431 del 1985 - ha sollevato, in riferimento agli artt.

9, 117 e 118 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 39, commi 1, 5, 8, 9, 13 e 16 della legge 23

dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza

pubblica).

Il rimettente - dopo aver premesso che sussistono nella

fattispecie, oggetto del giudizio a quo, "le condizioni minime (ivi

compresa la volumetria realizzata non superiore a metri cubi 750)

affinché possa operare la complessa causa di estinzione dei reati di

cui agli artt. 38 e 39 della legge n. 47 del 1985 cui rinvia l'art.

39 della legge n. 724 del 1994" - denuncia il contrasto della norma

censurata con i parametri costituzionali surrichiamati.

In particolare ritiene il giudice a quo che il condono edilizio

attui "la palese espropriazione della potestà di pianificazione

territoriale" spettante a comuni e regioni in virtù degli artt. 117

e 118 della Costituzione. Invero la sanatoria, intervenuta con la

disposizione censurata, priverebbe di significato qualsivoglia

"intento di programmazione territoriale" che risulterebbe, per

l'appunto, vanificato da "fenomeni di urbanizzazione incontrollata,

successivamente legalizzata mediante condoni e piani di recupero". E

ciò nonostante il ruolo centrale dei comuni e delle regioni in

materia urbanistica, ruolo che emergerebbe anche dalla legislazione

ordinaria e segnatamente dalla legge n. 1150 del 1942, dalla legge n.

10 del 1977, nonché dalla legge n. 47 del 1985.

I dubbi di costituzionalità risulterebbero, altresì, rafforzati

dalla finalità della norma censurata che risulterebbe

sostanzialmente preordinata a costituire "un'ulteriore fonte di

entrate per l'erario", nell'ambito di una complessa manovra di

riequilibrio dei conti pubblici. Dette finalità sarebbero

ulteriormente dimostrate dalla previsione dello stesso art. 39, comma

13, censurato, per la quale l'importo della oblazione è calcolato in

misura ridotta in presenza di situazioni di disagio abitativo. Nella

ricostruzione operata dal giudice a quo infatti, la detta riduzione

corrisponde a "specifiche minorate condizioni reddituali" con la

conseguenza che le "pretese esigenze di equità contributiva"

travolgerebbero "ogni considerazione di natura urbanistica e di

programmazione territoriale".

L'ordinanza di rinvio sottolinea, inoltre, che il nuovo condono

smentisce gli intendimenti che accompagnarono quello vecchio ovvero

"la definizione una volta per tutte degli abusi pregressi e di

inflessibile repressione di quelli futuri", intendimenti che erano

stati pure confermati dalla sentenza n. 369 del 1988 di questa Corte.

In sostanza le esigenze poste dalla tutela del territorio sarebbero

comunque destinate a cedere in virtù delle esigenze di bilancio

dello Stato. Per contro continuerebbe a gravare sugli enti locali il

peso finanziario di interventi di riequilibrio territoriale, non

sopperibili con le scarse risorse derivanti dal gettito corrisposto

dai contravventori a titolo di oneri di concessione, ove dovuti.

2. - Infine viene denunciato il contrasto della normativa censurata

con l'art. 9 della Costituzione.

Il giudice a quo, dopo avere premesso che la tutela del paesaggio -

originariamente ancorata alla valorizzazione di aspetti

estetico-culturali - si sarebbe successivamente "integrata" con la

nozione più lata di urbanistica e sarebbe stata, altresì,

considerata dalla stessa giurisprudenza costituzionale come valore

primario, insuscettibile di essere subordinata ad altri valori,

rileva che la normativa censurata sacrifica "senza dubbio" il valore

tutelato dall'art. 9 della Costituzione. Al riguardo il rimettente

richiama la sanatoria delle opere abusive, eseguite in aree

sottoposte a vincolo paesaggistico e subordinata al parere favorevole

delle Amministrazioni preposte alla tutela del vincolo, per

evidenziare che comunque, anche nel caso di parere negativo o di

soccombenza in sede di giudizio di impugnazione del silenzio-rifiuto,

"troverà piena applicazione il meccanismo di estinzione dei reati di

cui all'art. 39 della legge n. 724 del 1994 che richiama

espressamente il primo comma dell'art. 33 della legge n. 47 del 1985,

dettato per i casi in cui non può essere rilasciata la concessione

in sanatoria".

Si rileva, altresì, che a maggior ragione, ove venga conseguita

l'autorizzazione da parte dell'autorità preposta al vincolo si

determinerà anche la estinzione dei reati eventualmente concorrenti

di cui agli artt. 734 cod. pen. e 1-sexies della legge n. 431 del

1985.

Inoltre il giudice a quo rileva che dal tenore dell'art. 39, primo

comma, non sarebbe chiaro se la sanatoria operi solo con riguardo

alle opere di volumetria pari o inferiore a 750 metri cubi, e non

invece a quelle di volumetria superiore. Detta norma, infatti -

prevedendo che le disposizioni sulla sanatoria valgono anche per le

opere abusive, relative a nuove costruzioni non superiori a 750 metri

cubi, per singola richiesta di concessione edilizia in sanatoria -

autorizzerebbe "fondatamente a pensare che il condono riguardi in

concreto volumetrie anche superiori al predetto limite, purché esso

venga osservato dal singolo richiedente la concessione edilizia, in

ipotesi riferita alla frazione di un più grande complesso

immobiliare". Infine, il rimettente rileva che comunque il predetto

limite di volumetria verrebbe travolto nella fattispecie disciplinata

dall'art. 39, comma 16, il quale, stabilendo i casi in cui l'importo

della oblazione deve essere ridotto, dispone che si applichino le

riduzioni di cui all'art. 34, comma 7, della legge n. 47 del 1985,

concernente impianti destinati ad attività industriali, commerciali,

turistico- ricreative ecc. "anche in deroga ai limiti di cubatura di

cui al primo comma dello stesso art. 39". Il che evidenzierebbe che

il predetto limite volumetrico risulterebbe ancora più "evanescente"

con riguardo alle opere abusive "aventi destinazioni d'uso

maggiormente confliggenti con le esigenze della tutela del

paesaggio".

3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, il quale ha concluso chiedendo che la questione sia dichiarata

manifestamente infondata.

Preliminarmente l'Avvocatura rileva che le censure proposte sono

state già esaminate dalla Corte costituzionale con le sentenze n.

416 e n. 427 del 1995.

In particolare si osserva che - come pure sottolineato da questa

Corte - la diffusione del fenomeno dell'abusivismo edilizio è

addebitabile anche alla scarsa incisività e tempestività

dell'azione di controllo e di repressione degli enti locali e delle

regioni. Si ribadisce, altresì, che il legislatore ha previsto la

sanzione penale solo per le fattispecie più gravi, il tutto in

un'ottica di rafforzamento della stessa sanzione penale.

Inoltre viene rilevato che la normativa censurata, complessivamente

valutata, appare preordinata, non già a procurare entrate

all'erario, bensì a dare alla materia una sistemazione organica,

semplificando molti procedimenti e ponendo la sanzione penale solo a

tutela dei beni fondamentali per la collettività.

Da ultimo e con riguardo alle questioni dei limiti di cubatura

delle opere abusive sanabili si osserva che si tratta di questione

concernente l'interpretazione delle disposizioni sulla sanatoria. Considerato in diritto

1. - Le questioni sottoposte all'esame della Corte concernono

l'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 il quale,

disciplinando l'effetto estintivo dell'illecito edilizio,

contrasterebbe: a) con gli artt. 117 e 118 della Costituzione, in

quanto vanificherebbe l'azione di controllo e di repressione delle

amministrazioni competenti, espropriandole delle potestà di

programmazione e pianificazione e sacrificando le esigenze poste

dalla tutela del territorio a quelle volte a consentire il

riequilibrio dei conti pubblici; b) con l'art. 9, comma secondo,

della Costituzione, in quanto la regolamentazione del condono

edilizio con riferimento alle opere realizzate in zone sottoposte a

vincolo paesaggistico, violerebbe la tutela del paesaggio. Oggetto di

censura è, altresì, l'art. 39, primo comma, nella parte in cui -

stabilendo che le disposizioni sulla sanatoria valgono anche per le

opere abusive relative a nuove costruzioni non superiori a 750 metri

cubi, per singola richiesta di concessione edilizia in sanatoria -

violerebbe l'art. 9 della Costituzione ove sia interpretato nel senso

che " il condono possa riguardare anche volumetrie superiori a 750

metri cubi, purché detto limite venga osservato dal singolo

richiedente la concessione edilizia, in ipotesi riferita alla mera

frazione di un più grande complesso immobiliare".

Infine, è censurato l'art. 39, comma 16, della legge n. 724 del

1994 il quale, prevedendo i casi in cui l'oblazione deve essere

ridotta e stabilendo che si applichino le riduzioni di cui all'art.

34, settimo comma, della legge n. 47 del 1985 (ovvero le riduzioni

riguardanti costruzioni o impianti destinati ad attività

industriali, artigianali, commerciali, turistico-ricreative), anche

in deroga ai limiti di cubatura di cui all'art. 39, primo comma,

contrasterebbe con l'art. 9 della Costituzione in quanto il limite

volumetrico posto dall'art. 39, primo comma, risulterebbe

maggiormente "evanescente" proprio con riguardo ai casi in cui le

opere abusive realizzate posseggono destinazioni d'uso maggiormente

confliggenti con le esigenze della tutela paesaggistica.

2. - Preliminarmente deve essere dichiarata l'inammissibilità

della questione relativa all'art. 39, comma 16, della legge n. 724

del 1994, posto che dalla stessa ordinanza di rinvio risulta che il

giudizio a quo non ha riguardato alcuna ipotesi di deroga ai limiti

di cubatura di cui al primo comma dell'art. 39 della legge n. 724 del

1994, né ha riguardato l'applicazione di oblazione ridotta ai sensi

del suddetto comma 16.

3. - Deve, invece, essere scrutinato il profilo relativo

all'ampiezza della sanatoria prevista dall'art. 39, primo comma,

della legge n. 724 del 1994, con riguardo alla volumetria

dell'ampliamento o della nuova costruzione (non superiori a 750 metri

cubi).

La norma dell'art. 39, primo comma, ha un chiaro intento

limitativo, cioè di escludere in radice, dall'applicazione della

riviviscenza delle disposizioni del condono-oblazione di cui ai Capi

IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e successive modificazioni

ed integrazioni, le opere abusive ultimate dopo il 31 dicembre 1993 o

che abbiano comportato un "ampliamento del manufatto superiore al

trenta per cento della volumetria della costruzione originaria

ovvero, indipendentemente dalla volumetria iniziale, un ampliamento

superiore a 750 metri cubi".

Come correttivo è stato, inoltre, disposto che le anzidette

disposizioni "trovano, altresì, applicazione alle opere abusive

realizzate nel termine di cui sopra e relative a nuove costruzioni

non superiori ai "750 metri cubi" per singola richiesta di

concessione edilizia in sanatoria".

La previsione massima di cubatura di "750 metri cubi" è un limite

assoluto ed inderogabile, che si aggiunge come norma di chiusura al

limite di ampliamento che deve essere contenuto nel trenta per cento

della volumetria originaria, ad evitare che fabbricati, inizialmente,

di cubatura considerevole possano ampliarsi in modo ulteriormente

notevole.

Il limite di "750 metri cubi" trova un temperamento nelle nuove

costruzioni (e solo per queste), anche perché per i nuovi edifici

non è possibile un raffronto con una costruzione originaria.

Infatti per le nuove costruzioni è prevista la possibilità

(derogatoria e, come tale, di stretta interpretazione) di calcolare

la volumetria per singola richiesta di concessione edilizia in

sanatoria, cioè presupponendo ipotesi di legittima ed ammissibile

scissione della domanda di sanatoria per effetto della suddivisione

della costruzione o limitazione quantitativa del titolo che abilita

la presentazione della domanda di sanatoria. I casi possono essere

molteplici: proprietà di parte della costruzione a seguito di

alienazione o di singole opere da sanare (art. 31, primo comma, della

legge 28 febbraio 1985, n. 47) o titolarità di diritto di usufrutto

o di abitazione (ad es. limitata a singola porzione di immobile),

titolarità di diritto personale di godimento, quando la legge o il

contratto abiliti a fare le opere (art. 31, terzo comma, della legge

n. 47 del 1985, in relazione all'art. 4 della legge 28 gennaio 1977,

n. 10) o ogni altro soggetto interessato al conseguimento della

sanatoria (art. 31, terzo comma, della legge n. 47 del 1985), come

l'istituto di credito mutuario, con ipoteca su singola porzione di

immobile, il locatario o altri aventi titolo a godere della porzione

di immobile.

Ciascuno dei soggetti, come sopra specificati, può presentare la

domanda di sanatoria per le porzioni di immobile per le quali è

legittimato, ed è questa l'unica possibilità, cui logicamente può

riferirsi la deroga, in quanto la concessione edilizia deve essere

necessariamente unica per tutte le opere riguardanti un edificio o un

complesso unitario, quando si riferisce a nuova costruzione, e solo

eccezionalmente può operarsi una scissione quando esiste una norma

che legittima in maniera differenziata soggetti diversi dal

costruttore.

Di conseguenza uno stesso soggetto legittimato non può utilizzare

separate domande di sanatoria per aggirare il limite di volumetria

previsto dall'art. 39, primo comma, della legge n. 724 del 1994,

dovendosi, in tal caso, necessariamente unificare le richieste

quando si tratti della medesima nuova costruzione da considerarsi in

senso unitario.

Potranno, invece, (ed è questa la previsione mirata dal

legislatore) aversi una serie di istanze quanti sono i proprietari o

i soggetti aventi titolo al momento della domanda, relative per

ciascun richiedente alle porzioni di appartenenza anche se comprese

in una unica costruzione unitaria: la volumetria dovrà essere

calcolata rispetto a ciascuna separata domanda di sanatoria,

riunificando, tuttavia, le porzioni dello stesso titolare.

Né può valere l'obiezione che anche soggetti, diversi dal

presentatore della richiesta di condono, possono ricevere effetti

riflessi e beneficiare della domanda di sanatoria-oblazione

presentata da altri, in quanto il principio che la sanatoria, con il

rilascio della concessione, comporta la regolarizzazione sotto il

profilo amministrativo e penale per tutti gli interessati, trova una

espressa esclusione nell'art. 38, quinto comma, della legge n. 47

del 1985. Infatti per i soggetti, diversi dal proprietario, indicati

dall'art. 6 della stessa legge n. 47 del 1985 (titolare della

concessione, committente, costruttore, direttore dei lavori in quanto

considerati responsabili ai fini del controllo e delle sanzioni

penali e amministrative), esiste un onere di presentare autonoma

domanda, con oblazione ridotta, per poter beneficiare degli effetti

della oblazione.

Così precisato l'ambito di operatività dell'art. 39, primo comma,

censurato, deve dichiararsi insussistente il lamentato contrasto di

detta previsione con l'art. 9, secondo comma, della Costituzione.

Di conseguenza la questione dell'art. 39, primo comma, della legge

n. 724 del 1994 deve ritenersi infondata sulla base della anzidetta

interpretazione.

4. - Per quanto concerne la questione relativa al contrasto

dell'art. 39 censurato con gli artt. 117 e 118 della Costituzione si

rileva che la stessa questione ha già costituito oggetto di esame da

parte di questa Corte, con le sentenze nn. 416 e 427 del 1995, con le

quali si è affermato che la previsione del condono non lede le

competenze regionali concernenti il governo del territorio,

rilevandosi, altresì, che "la diffusione del fenomeno

dell'abusivismo edilizio è da addebitare almeno in parte, anche alla

scarsa incisività e tempestività dell'azione di controllo e di

repressione" da parte delle amministrazioni a ciò preposte.

Detta questione deve essere, pertanto, dichiarata manifestamente

infondata.

5. - Manifestamente infondata, deve essere, altresì, dichiarata la

questione relativa al predetto art. 39, ottavo comma, nella parte in

cui, regolamentando il condono edilizio con riferimento alle opere

realizzate in zone sottoposte a vincolo paesaggistico, violerebbe la

tutela del paesaggio di cui all'art. 9, secondo comma, della

Costituzione.

Detta questione è stata, infatti, già decisa con la sentenza n.

427 del 1995 con la quale si è affermato - avendo riguardo ai limiti

che caratterizzano nel nuovo condono la sanabilità delle opere

abusive, realizzate in aree vincolate, nonché alla necessità della

acquisizione dei pareri favorevoli delle amministrazioni preposte

alla tutela dei vincoli - che la normativa sul condono "risponde

adeguatamente proprio alla finalità di realizzare un contemperamento

dei valori in gioco, quelli del paesaggio, della salute, della

conformità dell'iniziativa economica privata all'utilità sociale,

della funzione sociale della proprietà da una parte, e quelli, pure

di fondamentale rilevanza sul piano della dignità umana,

dell'abitazione e del lavoro dall'altra".