Sentenza n. 302/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Corte dei conti notificato il

27 gennaio 1995, depositato in Cancelleria il 2 febbraio 1995, per

conflitto di attribuzione sorto in relazione alla sottrazione del

decreto del Ministro del tesoro 22 giugno 1993, n. 242632, al

controllo preventivo della Corte dei conti, in violazione dell'art.

100, secondo comma, della Costituzione e dell'art. 7, comma 1, del

decreto-legge 15 maggio 1993, n. 143 e dell'art. 7, comma 10, del

decreto-legge 17 luglio 1993, n. 232, nonché al connesso

comportamento del Governo consistente nella modifica del citato art.

7, comma 10, del decreto-legge 17 luglio 1993, n. 232, in violazione

dell'art. 77, secondo comma, e dell'art. 100, secondo comma, della

Costituzione e alla connessa illegittimità costituzionale, sotto

vari profili e in subordine, degli artt. 3, comma 13, e 8, comma 1,

della legge 14 gennaio 1994, n. 20 ed iscritto al n. 2 del registro

conflitti 1995;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 maggio 1995 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi l'avv. Alessandro Pace per la Corte dei conti e l'Avvocato

dello Stato Antonino Freni per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 14 ottobre 1994 la Corte dei conti, in

persona del Presidente pro-tempore - in forza dei poteri conferitigli

con la determinazione della Sezione del controllo sugli atti del

Governo del 12 agosto 1993, n. 135 - ha sollevato conflitto di

attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Governo, in

persona del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione alla

sottrazione del decreto del Ministro del tesoro 22 giugno 1993, n.

242632, al controllo preventivo della Corte dei conti, in violazione

dell'art. 100, secondo comma, della Costituzione e degli artt. 7,

comma 1, del decreto-legge 15 maggio 1993, n. 143, e 7, comma 10, del

decreto-legge 17 luglio 1993, n. 232, nonché al connesso

comportamento del Governo, consistente nella modifica del citato art.

7, comma 10, in violazione degli artt. 77, secondo comma, e 100,

secondo comma, della Costituzione ed alla connessa illegittimità

costituzionale degli artt. 3, comma 13, e 8, comma 1, della legge 14

gennaio 1994, n. 20, per violazione degli artt. 77, secondo e terzo

comma, e 100 secondo comma, della Costituzione. Nel ricorso si

espone che con il decreto n. 242632 del 22 giugno 1993 il Ministro

del tesoro, in attuazione del decreto legislativo 14 dicembre 1992,

n. 481 (art. 22, comma 1, lettere a) e c)), ha fissato i nuovi

criteri cui devono uniformarsi gli enti e i gruppi creditizi nella

detenzione di partecipazioni in imprese. Tale decreto si verrebbe a

configurare sia come "atto generale di indirizzo", sia come "atto

generale attuativo delle norme comunitarie" contenute nella direttiva

n. 89/646, risultando, di conseguenza, assoggettabile al controllo

preventivo della Corte dei conti, ai sensi dell'art. 7, comma 1,

lettere c) ed e), del decreto-legge n. 232 del 1993, che ha dettato

nuove norme in tema di controlli. Ciononostante - prosegue il

ricorso - il Ministro del tesoro non ha ritenuto di dover sottoporre

l'atto in questione al controllo preventivo, ma ha invece ritenuto di

potervi dare esecuzione per il tramite della Banca d'Italia, che ha

provveduto ad impartire agli enti e gruppi creditizi le istruzioni di

propria competenza. Inoltre, lo stesso Ministero non ha aderito

all'invito dell'Ufficio di controllo di astenersi da ulteriori atti

di esecuzione e, a spiegazione del proprio comportamento, ha

affermato - dapprima con la nota n. 242771 del 27 luglio 1993 e poi

con una memoria richiamata nell'intervento orale all'adunanza del 12

agosto 1993 della Sezione del controllo della Corte dei conti - che

il decreto ministeriale in questione doveva ritenersi esente

dall'assoggettamento al controllo preventivo in ragione della

clausola derogatoria prevista dall'art. 7, comma 10, del

decreto-legge n. 232 del 1993, secondo la quale le disposizioni sul

controllo preventivo di cui all'art 7, comma 1, del medesimo decreto

non si applicano nei confronti degli enti che svolgono la loro

attività nelle materie contemplate nell'art. 1 del decreto

legislativo del Capo provvisorio dello Stato 17 luglio 1947, n. 691

(cioè nelle materie relative alla tutela del risparmio,

all'esercizio del credito ed alla valuta). Ad avviso del Ministero

gli "enti" cui si fa riferimento nella clausola derogatoria di cui al

citato art. 7, comma 10, non sarebbero - come ritenuto dalla Sezione

del controllo della Corte dei conti - gli enti e i gruppi creditizi,

bensì il complesso apparato politico-amministrativo costituito dal

Comitato interministeriale per il credito ed il risparmio, dal

Ministero del tesoro e dalla Banca d'Italia, titolare dei poteri di

indirizzo e vigilanza nel settore del credito. Nel ricorso si espone

poi che in epoca successiva all'adunanza della Sezione del controllo

del 12 agosto 1993, il Governo, nel reiterare il decreto-legge n. 232

del 1993, adottava il decreto-legge 14 settembre 1993, n. 359, che

seppure di contenuto pressoché identico, modificava il testo della

clausola derogatoria prevista dall'art. 7, comma 10, riferita non

più agli "enti che svolgono la loro attività nelle materie

contemplate nell'art. 1 del decreto legislativo del Capo provvisorio

dello Stato 17 luglio 1947, n. 691", ma agli "atti ed ai

provvedimenti emanati nelle materie monetaria, creditizia, mobiliare

e valutaria": con l'evidente conseguenza, ad avviso della ricorrente,

di rendere legittimo, a partire dall'entrata in vigore del

decreto-legge n. 359, il rifiuto del Governo di sottoporre a

controllo preventivo il decreto in questione. La narrativa dei fatti

esposta nel ricorso si completa con il richiamo all'ulteriore

reiterazione avvenuta con l'emanazione del decreto-legge 15 novembre

1993, n. 453, pedissequamente ripetitivo del precedente, che per una

parte veniva convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, mentre

per la parte restante veniva trasformato in disegno di legge

governativo approvato come legge 14 gennaio 1994, n. 20. Questa legge

contiene, all'art. 3, comma 13, una previsione identica a quella

prevista dall'art. 7, comma 10, dei decreti-legge nn. 359 e 453 del

1993, e, all'art. 8, comma 1, una clausola di sanatoria di tutti gli

effetti prodotti medio-tempore dai decreti non convertiti.

2. - Per quanto concerne i presupposti soggettivi del conflitto,

il ricorso richiama le sentenze di questa Corte nn. 406 del 1989 e

466 del 1993, che hanno riconosciuto alla Sezione del controllo della

Corte dei conti la legittimazione a proporre conflitto di

attribuzione, mentre la legittimazione passiva del Governo viene

affermata in relazione al fatto che i comportamenti dei ministri

connessi all'interpretazione di un decreto-legge vanno imputati alla

responsabilità collegiale del Governo (ord. n. 242 del 1993).

Inoltre, nel caso di specie, il Governo ha fatto propria la posizione

del Ministro del tesoro, modificando in via d'urgenza con i

decreti-legge nn. 359 e 453 del 1993, l'art. 7, comma 10, del

decreto-legge n. 232 del 1993. In riferimento ai presupposti

oggettivi si rileva poi che la lesione lamentata attiene alla

funzione di controllo preventivo di legittimità sugli atti del

Governo, prevista dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione.

3. - Passando all'esame del merito, nel ricorso si osserva che il

comportamento omissivo del Governo risulta fondato sull'assunto

secondo il quale gli enti che svolgono la loro attività nelle

materie indicate all'art. 1 del decreto legislativo n. 691 del 1947

(cui si riferisce la deroga espressa nell'art. 7, comma 10, del

decreto-legge n. 232 del 1993) sarebbero le autorità che esercitano

poteri pubblicistici nella materia del credito (Ministro del tesoro,

Comitato interministeriale per il credito ed il risparmio, Banca

d'Italia), mentre la ricorrente sostiene che con il termine "enti" la

norma ha inteso riferirsi alle banche e agli intermediari finanziari.

A supporto di questa interpretazione nel ricorso si richiama l'art. 1

del decreto legislativo n. 385 del 1993, recante il testo unico delle

leggi in materia bancaria e creditizia, che qualifica il Ministro del

tesoro, il Comitato interministeriale per il credito ed il risparmio

e la Banca d'Italia come "autorità creditizie" e non come "enti".

Né potrebbe condividersi il diverso assunto del Governo secondo il

quale gli enti cui fa riferimento l'art. 7, comma 10, non possono

essere quelli creditizi, dal momento che la Corte dei conti non ha

mai esercitato il controllo su tali enti. Questa obbiezione del

Governo - sempre secondo la ricorrente - non terrebbe conto della

collocazione sistematica della clausola limitativa prevista dall'art.

7, comma 10, del decreto-legge n. 232, dal momento che tale clausola

è riferita all'insieme delle disposizioni contenute nell'articolo e

quindi non necessariamente a quelle concernenti i controlli

preventivi e successivi sugli atti, i quali risultano circoscritti

alla sfera provvedimentale del Governo e della pubblica

amministrazione statale (art. 7, commi 1 e 4). Dopo aver osservato

che, nell'ambito della riforma dei controlli voluta dal legislatore,

accanto alla nuova disciplina del controllo sugli atti, assume

particolare rilievo il controllo sulla gestione (art. 7, commi 5-9),

nel ricorso si sostiene che in tale contesto sarebbero agevolmente

individuabili occasioni e ragioni di verifiche, accertamenti e

valutazioni da parte della Corte dei conti anche nei riguardi di enti

e gruppi creditizi, al fine di verificare l'efficacia degli

investimenti azionari pubblici e lo stato patrimoniale degli enti

bancari partecipati. Pertanto, neppure la clausola di sanatoria

prevista dall'art. 8, comma 1, della successiva legge n. 20 del 1994

- che ha sancito la validità degli atti adottati e delle attività

poste in essere in base ai decreti-legge nn. 54, 143, 232, 359 e 453

del 1993 - potrebbe convalidare il contestato comportamento omissivo

del Governo, dal momento che tale clausola non potrebbe comunque

sanare un comportamento che deve considerarsi illegittimo in quanto

in contrasto con un decreto-legge non convertito, ma vigente

all'epoca del comportamento medesimo. Nella seconda parte del

ricorso, esaminando la fase successiva all'entrata in vigore del

decreto-legge 14 settembre 1993, n. 359, si osserva che durante

questa fase il comportamento omissivo del Governo si è fondato sul

nuovo testo della clausola derogatoria di cui all'art. 7, comma 10,

dove si prevede la non applicabilità del controllo preventivo "agli

atti ed ai provvedimenti emanati nelle materie monetaria, creditizia,

mobiliare e valutaria". Tale clausola è stata riprodotta nel

decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, e, infine, nell'art. 3, comma

13, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, attualmente in vigore.

Secondo la ricorrente, questa modifica della clausola derogatoria non

farebbe venir meno il conflitto in esame, ma ne cambierebbe

semplicemente il parametro di riferimento: infatti se, inizialmente,

l'illegittimità lamentata nel ricorso consisteva nella violazione

sia dell'art. 100, secondo comma, della Costituzione, sia dell'art.

7, comma 10, del decreto-legge n. 232 del 1993, in seguito tale

l'illegittimità verrebbe a derivare dall'applicazione dei

decreti-legge nn. 359 e 453 del 1993, nonché della legge n. 20 del

1994, in quanto atti contrastanti con l'art. 77, secondo e terzo

comma, e con l'art. 100, secondo comma, della Costituzione. La Corte

dei conti, infatti, pur riconoscendo che il comportamento omissivo

tenuto dal Governo in epoca successiva all'entrata in vigore del

decreto-legge n. 359 non sarebbe in contrasto con la disciplina

prevista da tale decreto e da quello che lo ha reiterato, ritiene che

il fondamento della persistente illegittimità del comportamento

governativo risiederebbe nella illegittimità costituzionale dei

decreti ora richiamati, nonché della legge n. 20 del 1994. Pertanto,

la ricorrente sollecita la Corte costituzionale a sollevare dinanzi a

sé la questione di costituzionalità della disciplina attualmente in

vigore, prevista dall'art. 3, comma 13, e dall'art. 8, comma 1, della

legge n. 20 del 1994, per violazione dell'art. 100, secondo comma,

della Costituzione. Ad avviso della ricorrente la sottrazione al

controllo preventivo non potrebbe discendere altro che dalla

impossibilità materiale o giuridica di sottoporre a controllo

determinati atti, dal momento che la Costituzione, all'art. 100,

imporrebbe in forma assoluta, senza alcun rinvio alla legge, il

controllo in questione. Dall'inesistenza di sufficienti motivi per la

sottrazione al controllo preventivo deriverebbe, secondo la Corte dei

conti, l'illegittimità, per cattivo uso della discrezionalità

spettante al legislatore, dell'art. 3, comma 13, della legge n. 20

del 1994. Infine, un ulteriore profilo di illegittimità della

disposizione ora citata e dell'art. 8 della stessa legge n. 20, è

sviluppato nell'ultima parte del ricorso, in riferimento all'art. 77,

secondo e terzo comma, della Costituzione, nonché in relazione

all'art. 15, commi 2, lettera b), e 3 della legge 23 agosto 1988, n.

400. La ricorrente esclude che la legge n. 20 del 1994 possa

considerarsi una legge di conversione, dal momento che il

decreto-legge n. 453 è formalmente decaduto nella parte considerata,

e pertanto l'approvazione della legge medesima non assolverebbe il

Governo dalla responsabilità che si è assunto emanando i

decreti-legge, con l'effetto di lasciare spazio al sindacato della

Corte costituzionale. Nel ricorso viene, infatti, contestata la

sussistenza dei requisiti di necessità ed urgenza per procedere alla

riforma per decreto-legge della Corte dei conti, nonché il fatto

che, attraverso più decreti-legge reiterati, il Governo sia

intervenuto "in causa propria", al solo scopo di sottrarsi ad un

controllo della stessa Corte. Il che avrebbe determinato uno

sviamento di potere rispetto alla disciplina dell'art. 77 della

Costituzione e la conseguente lesione delle attribuzioni

costituzionali spettanti alla ricorrente.

4. - Con l'ordinanza n. 21 del 1995, questa Corte ha dichiarato

ammissibile il conflitto in esame, affermando che il comportamento

del Ministro del tesoro, oggetto di censura, è da riferirsi alla

responsabilità collegiale del Governo, e che va riconosciuta alla

Corte dei conti, nell'esercizio della funzione di controllo

preventivo di legittimità sugli atti del Governo, la legittimazione

a sollevare conflitto di attribuzione tra poteri.

5. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, per chiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o,

comunque, infondato. In riferimento all'ammissibilità del

conflitto, l'Avvocatura osserva che il ricorso è stato proposto

dalla Corte dei conti, in persona del Presidente pro-tempore, in

forza dei poteri asseritamente conferitigli con la determinazione n.

135 del 12 agosto 1993 della Sezione del controllo della Corte dei

conti. Nella memoria si rileva che, invece, dalla determinazione n.

135 del 1993 risulta che la Sezione, deliberando il ricorso in

oggetto, ha affermato la propria legittimazione a stare in giudizio a

mezzo del proprio Presidente. L'Avvocatura osserva poi che il

contenuto del ricorso in epigrafe non corrisponde al contenuto e alle

conclusioni del ricorso deliberato dalla Sezione del controllo e che,

di conseguenza, dovendosi tener conto solo di quanto affermato nella

citata determinazione della Sezione, il conflitto non sarebbe più

attuale a seguito dello ius superveniens. Nella memoria di

costituzione si rileva che, mentre il ricorso si fonda

sull'interpretazione dell'art. 7, comma 10, del decreto-legge n. 232

del 1993, a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 3 della legge 14

gennaio 1994, n. 20 - che ha espressamente escluso dalla categoria

degli atti soggetti al controllo quelli in materia creditizia - il

conflitto sollevato non sarebbe più attuale. Ad avviso

dell'Avvocatura deve comunque escludersi che l'interpretazione

dell'art. 7, comma 10, del decreto-legge n. 232 sia quella sostenuta

dalla Corte dei conti, dal momento che dall'esame di tale

disposizione emerge che i primi quattro commi dell'art. 7 riguardano

il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo e che

i rimanenti commi si riferiscono al controllo sulla gestione, alla

relazione sull'esito del controllo e ai poteri della Corte dei conti

nell'esercizio del controllo. Nella memoria si osserva che tutte le

citate disposizioni riguardano le amministrazioni pubbliche e, di

conseguenza, risulterebbe arbitrario voler riferire il solo comma 10

agli enti creditizi, che sono in gran parte imprese private.

Inoltre, il riferimento alla materia della tutela del risparmio (e

non alla raccolta del risparmio), contenuto nell'art. 7, comma 10,

confermerebbe che tale norma derogatoria riguarda le amministrazioni

che esercitano l'alta vigilanza nelle materie indicate, mentre la

riformulazione della stessa disposizione prevista nel successivo

decreto-legge n. 359 del 1993 conforterebbe ulteriormente questa

interpretazione. Infine, nella memoria si ribadisce che l'art. 100,

secondo comma, della Costituzione deve essere integrato da norme di

legge ordinaria, allo scopo di individuare gli atti soggetti al

controllo, e che tali norme, per la funzione alla quale assolvono,

non incorrono nella illegittimità costituzionale, salvo che, in

ipotesi estrema, non vengano a comprimere la sfera costituzionalmente

tutelata fino ad essere sostanzialmente elusive del controllo.

L'Avvocatura esclude che questa ipotesi ricorra nel caso di specie e

che la norma in questione possa essere censurata sotto il profilo

della ragionevolezza, sottolineando la funzione di alta

specializzazione tecnica svolta dalle "autorità creditizie" e la

necessità di una immediata applicazione delle loro decisioni.

6. - In prossimità dell'udienza entrambe le parti hanno

depositato memorie illustrative. Nella memoria della Corte dei conti

si eccepisce, in primo luogo, la mancata costituzione in giudizio del

Governo, essendosi costituito solo il Presidente del Consiglio dei

ministri, in persona del Presidente in carica, che, pur potendo

essere parte di taluni conflitti di attribuzione, è da tenere

distinto dal Governo, identificabile con il Consiglio dei ministri.

In riferimento alle eccezioni di inammissibilità prospettate

dall'Avvocatura, nella memoria si precisa che ai sensi dell'art. 1,

terzo comma, del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, confermato

dall'art. 3, comma 10, della legge n. 20 del 1994, il Presidente

della Corte dei conti presiede anche la Sezione del controllo sulle

amministrazioni dello Stato. Pertanto, il mandato contenuto nella

determinazione n. 135/93 della Sezione del controllo deve ritenersi

indirizzato al Presidente della Corte dei conti, che si è costituito

nel presente giudizio. Inoltre, la Corte dei conti osserva che, una

volta sollevato il conflitto, l'indicazione delle motivazioni

giuridiche che lo sostengono spetta al difensore. Nel merito, la

Corte dei conti ribadisce che la lesione delle proprie attribuzioni

non è venuta meno a causa dell'entrata in vigore dei decreti-legge

di reiterazione del decreto-legge n. 232 del 1993, e che tale lesione

risulta aggravata dal successivo comportamento del Governo, il quale

ha conferito valore normativo alla precedente interpretazione

estensiva dell'art. 7, comma 10, del decreto-legge n. 232.

7. - Nella memoria illustrativa dell'Avvocatura si ribadiscono le

precedenti conclusioni, sottolineando, innanzitutto, che il decreto

del quale la ricorrente rivendica la soggezione al controllo è stato

emanato durante la vigenza di un decreto-legge non convertito, che ha

quindi perso efficacia ex tunc, e che non può essere invocato per

introdurre un controllo non previsto dalla normativa preesistente di

cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214: normativa che, secondo

l'Avvocatura, sarebbe rimasta vigente fino all'entrata in vigore

della legge n. 20 del 1994. Dopo aver ricordato che la Corte dei

conti non aveva mai rivendicato in passato che fossero sottoposte a

controllo preventivo le direttive impartite dalle autorità

creditizie alla Banca d'Italia, dal momento che tali atti non

rientravano tra quelli elencati agli artt. 17, 18 e 19 del regio

decreto n. 1214 del 1934, l'Avvocatura contesta che il richiamato

decreto del Ministro del tesoro 22 giugno 1993, n. 242632, possa

considerarsi "atto generale di indirizzo" ovvero "atto attuativo di

direttive comunitarie", non trattandosi di atto amministrativo

generale rivolto ad una pluralità di destinatari, in quanto rivolto

soltanto alla Banca d'Italia, ed avendo le direttive comunitarie in

materia bancaria avuto già attuazione con il decreto legislativo n.

481 del 1992. In relazione alla legittimità delle disposizioni

contestate della legge n. 20 del 1994, l'Avvocatura ribadisce che è

pacifico che l'art. 100, secondo comma, della Costituzione deve

essere integrato dalla legislazione ordinaria al fine di individuare

gli atti del Governo sottoposti al controllo. Nel caso di specie, le

norme di cui all'art. 3, commi 1 e 13, della legge n. 20 del 1994, e

le corrispondenti disposizioni dei decreti precedenti, concorrono a

definire l'area del controllo preventivo, seguendo una ratio analoga

a quella che in passato aveva escluso dall'applicazione delle norme

della legge 21 marzo 1958, n. 259 gli istituti di credito sottoposti

alla vigilanza della Banca d'Italia. Considerato in diritto

1. - La Corte dei conti, in persona del suo Presidente, solleva

conflitto di attribuzione contro il Governo della Repubblica al fine

di sentir dichiarare: " a) che spetta alla Corte dei conti, Sezione

del controllo sugli atti del Governo, la competenza a controllare il

decreto del Ministro del tesoro 22 giugno 1993, n. 242632, previa, se

necessaria, la proposizione, dinanzi a se stessa, della questione di

legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 13, e dell'art. 8,

comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, per violazione dell'art.

100, secondo comma, della Costituzione; b) che, ai sensi degli artt.

77, secondo comma, e 100, secondo comma, della Costituzione, non

spettava al Governo il potere di sostituire l'art. 7, comma 10, del

decreto-legge n. 232 del 1993 con l'art. 7, comma 10, dei

decreti-legge n. 359 e 453 del 1993; c) in subordine alla richiesta

sub b), nella contestata ipotesi che si qualificasse la legge n. 20

del 1994 come legge di conversione, dichiarare l'illegittimità

costituzionale degli artt. 3, comma 13, e 8, comma 1, della legge n.

20 del 1994 per violazione dell'art. 77, terzo comma, della

Costituzione". Resiste al ricorso il Presidente del Consiglio dei

ministri per chiedere che il ricorso stesso sia dichiarato

inammissibile o, comunque, infondato.

2. - Va preliminarmente verificata, la sussistenza dei presupposti

soggettivi e oggettivi idonei a giustificare, ai sensi dell'art. 37

della legge 11 marzo 1953, n. 87, la proposizione di un conflitto di

attribuzione tra i poteri dello Stato. Come già rilevato in sede di

giudizio sulla ammissibilità del ricorso (ord. n. 21 del 1995), la

presenza di tali presupposti ricorre nel caso di specie. Per quanto

concerne i requisiti soggettivi, da un lato va, infatti, riconosciuta

alla Corte dei conti, nell'esercizio della funzione di controllo

preventivo di legittimità sugli atti del Governo, la legittimazione

a sollevare conflitto, stante la piena autonomia dell'organo

investito di tale funzione (v. sentt. 406 del 1989 e 466 del 1993);

dall'altro, va individuato nel Governo il soggetto passivo del

conflitto in esame, dal momento che il comportamento omissivo tenuto

dal Ministro del tesoro, che forma l'oggetto principale della

censura, deve intendersi riferito alla responsabilità collegiale del

Governo in ordine all'interpretazione di atti di normazione primaria

quali il decreto-legge 15 maggio 1993, n. 143 ed il decreto-legge 17

luglio 1993, n. 232 (v. ord. n. 242 del 1993), mentre i comportamenti

consistenti nell'adozione dei decreti-legge 14 settembre 1993, n. 359

e 15 novembre 1993, n. 453, oggetto di ulteriore censura, risultano

anche essi imputabili al Governo nella sua collegialità. La

presenza dei requisiti oggettivi viene, d'altro canto, a trovare la

sua giustificazione nel fatto che il ricorso contesta la violazione

di una sfera di attribuzioni determinata da norme costituzionali,

quale quella spettante alla Corte dei conti, in tema di controllo

preventivo di legittimità, dall'art. 100, secondo comma, della

Costituzione.

3. - L'Avvocatura dello Stato eccepisce l'inammissibilità del

ricorso sotto due profili diversi e cioè: a) per essere stato lo

stesso ricorso proposto dalla Corte dei conti in persona del suo

Presidente anziché - secondo quanto previsto nella determinazione n.

135 della Sezione del controllo del 12 agosto 1993, concernente la

proposizione del conflitto - dalla stessa Sezione in persona del suo

Presidente; b) per il fatto che il contenuto del ricorso non

risulterebbe corrispondente al contenuto di quanto deliberato dalla

stessa Sezione con la suddetta determinazione n. 135. Né l'una né

l'altra di tali eccezioni meritano di essere accolte. In proposito

va, infatti, rilevato che il conflitto, ancorché deliberato dalla

Sezione del controllo, non poteva essere sollevato altro che

dall'organo investito della titolarità del potere di controllo di

cui all'art. 100, secondo comma, della Costituzione, in relazione al

quale la lesione risulta affermata. Tale organo non è la Sezione del

controllo, ma la Corte dei conti nella sua unità, della cui

rappresentanza è investito il suo Presidente pro-tempore, cui spetta

anche presiedere la Sezione del controllo (v. art. 1, terzo comma,

regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e art. 3, comma 10, legge 14

gennaio 1994, n. 20). Per quanto concerne poi l'asserita mancata

corrispondenza tra il contenuto del ricorso ed il contenuto della

determinazione n. 135 del 1993, ciò che va rilevato è che, in

relazione ai profili essenziali del conflitto, i due atti vengono a

coincidere nella sostanza, mentre gli svolgimenti ulteriori espressi

nel ricorso possono trovare la loro giustificazione nell'autonomia

che va riconosciuta alla difesa tecnica nello svolgimento delle tesi

affermate dalla parte, autonomia che ha indotto il difensore ad

argomentare anche in ordine alla sopravvivenza dell'interesse al

conflitto pur in presenza di uno ius superveniens.

4. - La Corte dei conti ha sollevato, nella memoria, una eccezione

di inammissibilità relativa alla costituzione in giudizio del

Presidente del Consiglio dei ministri anziché del Governo,

identificabile nel Consiglio dei ministri. Tale eccezione non va,

peraltro, presa in esame, avendo la difesa della ricorrente

rinunciato alla stessa nel corso dell'udienza.

5. - Nel merito il ricorso non è fondato.

La domanda principale proposta dalla ricorrente investe la mancata

sottoposizione del decreto del Ministro del tesoro 22 giugno 1993, n.

242632, al controllo preventivo di legittimità della Corte dei

conti. Con tale decreto - adottato in relazione all'art. 22, comma 1,

lettere a) e c), del decreto legislativo 14 dicembre 1992, n. 481 -

il Ministro del tesoro, su conforme parere del Comitato

interministeriale per il credito ed il risparmio, ha dettato i

criteri ai quali la Banca d'Italia deve attenersi nel disciplinare,

mediante istruzioni di carattere generale, la materia delle

partecipazioni detenibili da parte degli enti creditizi. Ad avviso

della Corte dei conti (v. nota dell'Ufficio di controllo sugli atti

del Ministero del tesoro n. 463 del 14 luglio 1993), il decreto in

questione doveva essere sottoposto al controllo preventivo di

legittimità della stessa Corte in quanto "riconducibile alle

categorie degli atti generali di indirizzo e di quelli attuativi di

norme comunitarie" sottoposte al visto di legittimità ai sensi

dell'art. 7, comma 1, lettere c) ed e), del decreto-legge 15 maggio

1993, n. 143. Opposto l'avviso del Ministero del tesoro che, alla

richiesta della Corte dei conti, replicava (v. nota del direttore

generale del tesoro n. 242771 del 27 luglio 1993), richiamando la

sopravvenienza - dopo la caducazione per mancata conversione del

decreto-legge n. 143 del 1993 - del decreto-legge 17 luglio 1993, n.

232, dove all'art. 7, comma 10, veniva introdotta una deroga al

controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti nei

confronti degli "enti che svolgono la loro attività nelle materie

contemplate nell'art. 1 del decreto legislativo del Capo provvisorio

dello Stato 17 luglio 1947, n. 691" (e cioè nelle materie

concernenti la tutela del risparmio, l'esercizio della funzione

creditizia e la valuta). Sulla base di tale divergenza

interpretativa la Sezione del controllo della Corte dei conti, con la

determinazione n. 135 del 12 agosto 1993, deliberava di sollevare il

conflitto in esame, ma il ricorso relativo veniva proposto soltanto

il 14 ottobre 1994, in presenza di un quadro normativo sensibilmente

mutato a seguito dell'adozione del decreto-legge 14 settembre 1993,

n. 359 (reiterato con il decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453),

che, all'art. 7, comma 10, apportava una modifica alla corrispondente

disposizione contenuta nel decreto-legge n. 232 del 1993; nonché a

seguito dell'approvazione della legge 14 gennaio 1994, n. 20, che,

all'art. 3, comma 13, riproduceva il testo dell'art. 7, comma 10,

del decreto-legge n. 359 del 1993.

6. - Ai fini della soluzione del conflitto in esame - che investe

l'esistenza o meno di un obbligo del Ministro del tesoro di

sottoporre al controllo preventivo di legittimità della Corte dei

conti il decreto 22 giugno 1993, n. 242632 - la disciplina in tema di

controllo che assume rilievo non può essere altro che quella in

vigore alla data dell'emanazione dell'atto in relazione al quale il

conflitto stesso è stato sollevato: disciplina che, nella specie, va

identificata in quella espressa nel decreto-legge 15 maggio 1993, n.

143, vigente al momento dell'emanazione dell'atto e successivamente

convalidata nei suoi effetti - a seguito della mancata conversione

dello stesso decreto-legge - dall'art. 8, comma 1, della legge n. 20

del 1994. In base a tale disciplina la domanda avanzata dalla Corte

dei conti non può essere accolta. In primo luogo va escluso che il

decreto del Ministro del tesoro di cui è causa possa essere

qualificato, ai sensi dell'art. 7, comma 1, lett. c), del

decreto-legge n. 143, come "atto generale di indirizzo". Il decreto

ministeriale in questione, infatti, non assume i caratteri della

"generalità", dal momento che non contempla una pluralità di

destinatari, indeterminati o indeterminabili, ma si indirizza

esclusivamente alla Banca d'Italia, cui vengono indicati i criteri da

seguire nel disciplinare, in conformità delle direttive del Comitato

interministeriale del credito e del risparmio, la materia delle

partecipazioni detenibili da parte degli enti creditizi. Né il

carattere generale delle istruzioni che la Banca d'Italia è venuta

successivamente ad adottare nei confronti degli enti creditizi, ai

sensi dell'art. 22, comma 1, del decreto legislativo n. 481 del 1992,

può essere tale da riflettersi nella natura puntualmente mirata

degli indirizzi impartiti, con il decreto in esame, dal Ministro del

tesoro a tale ente. Parimenti va anche escluso che lo stesso decreto

del Ministro del tesoro possa essere qualificato, ai sensi dell'art.

7, comma 1, lett. e), tra gli "atti generali attuativi di norme

comunitarie". Il decreto in questione, infatti, oltre a non disporre

- per le ragioni già richiamate - del carattere della generalità

non può neppure ritenersi "attuativo" di una normativa comunitaria,

quale quella espressa nella direttiva 89/646 CEE, la cui attuazione

è stata direttamente operata - in esecuzione della delega espressa

con l'art. 25 della legge 19 febbraio 1992, n. 142 - mediante il

decreto legislativo n. 481 del 1992. Va, dunque, riconosciuto che,

alla luce della disciplina in tema di controllo in vigore alla data

dell'adozione dell'atto, non sussistevano le condizioni per affermare

la sottoponibilità del decreto del Ministro del tesoro 22 giugno

1993, n. 242632, al controllo preventivo di legittimità della Corte

dei conti.

7. - Sulla base di quanto precede non può assumere rilievo, per

la soluzione del conflitto in esame, il richiamo alla normativa

intervenuta successivamente al decreto-legge n. 143 del 1993 e

formulata nei decreti-legge nn. 232, 359 e 453 del 1993 nonché nella

legge n. 20 del 1994. Le domande avanzate nel ricorso in ordine a

tale normativa, anche con riferimento alle prospettate questioni di

legittimità costituzionale, non vanno, di conseguenza, prese in

esame.