Sentenza n. 302/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge 4

gennaio 1994, n. 10, recante: "Istituzione del parco nazionale

dell'arcipelago de La Maddalena e altre disposizioni in materia di

parchi nazionali", promossi con ricorsi della Regione autonoma Valle

d'Aosta e della Provincia autonoma di Trento, notificati l'8 e 9

febbraio 1994, depositati in cancelleria il 17 e 18 successivi ed

iscritti ai nn. 15 e 18 del registro ricorsi 1994;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1994 il Giudice relatore

Fernando Santosuosso;

Uditi l'avv. Guido Romanelli per la Regione autonoma Valle

d'Aosta, l'avv. Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e

l'avv. dello Stato Antonino Freni per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

Valle d'Aosta ha sollevato questione di legittimità costituzionale,

in riferimento agli artt. 116 della Costituzione; 2, lett. d), g) ed

l) dello statuto speciale (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.

4), dell'art. 4 della legge 4 gennaio 1994, n. 10 (Istituzione del

parco nazionale dell'arcipelago de La Maddalena e altre disposizioni

in materia di parchi nazionali), nella parte in cui demanda al

Ministro dell'ambiente di provvedere con proprio decreto

all'adeguamento della disciplina dei parchi nazionali (di cui

all'art. 35, primo e secondo comma, della legge 6 dicembre 1991, n.

394), senza prevedere alcuna intesa, o comunque alcun coordinamento,

con la regione Valle d'Aosta.

A sostegno della declaratoria di illegittimità costituzionale la

Regione ricorrente rileva come l'intervento legislativo statale in

questione è incentrato su materie connesse con quelle riservate alla

competenza legislativa regionale, quando non direttamente

interferenti sulle materie di competenza legislativa primaria della

regione. La materia dei parchi nazionali rientra infatti sotto vari

profili nella competenza regionale esclusiva di cui all'art. 2 (in

particolare lettere d), g) ed l) dello statuto, o comunque deve

necessariamente con esse interagire, stante il principio secondo cui

la materia della protezione della natura (e quindi anche i parchi

nazionali) è organicamente connessa alle materie di competenza

regionale dell'agricoltura e dell'urbanistica.

Relativamente al Parco del Gran Paradiso, poi, si sottolinea che

non esiste alcuna riserva di competenza statale, né che dal relativo

atto costitutivo è possibile concepire tale Parco scorporato dal

contesto territoriale su cui esso insiste.

Ricorda inoltre la Regione come l'art. 83 del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616 abbia trasferito in via generale alle Regioni la materia

dei Parchi naturali, e come tale norma sia stata ritenuta da questa

Corte applicabile anche alle regioni a statuto speciale.

2. - Anche la Provincia autonoma di Trento, con ricorso

regolarmente notificato e depositato, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge 4 gennaio 1994,

n. 10, in quanto riferibile al Parco nazionale dello Stelvio, in

riferimento all'art. 8, numeri 5, 6, 16 e 21, 16 e all'art. 107 dello

statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972,

n. 670).

Rileva la Provincia ricorrente che ai sensi della norma di

attuazione dello statuto speciale, contenuta nell'art. 3 del d.P.R.

22 marzo 1974, n. 279, relativa alle competenze attribuite alla

Provincia ricorrente dall'art. 8, n. 5, 6, 16 e 21 dello statuto di

autonomia, le funzioni concernenti il Parco nazionale dello Stelvio

sono di spettanza delle province di Trento e Bolzano, ciascuna per il

rispettivo territorio.

Coerentemente rispetto a tale criterio, l'art. 35, primo comma,

della legge 6 dicembre 1991, n. 394, ha previsto che, a differenza

degli altri Parchi, per quello dello Stelvio "si provveda in base a

quanto stabilito dell'art. 3 del d.P.R. n. 279 del 1974", precisando

che "le intese ivi previste vanno assunte anche con la Regione

Lombardia e devono essere informate ai principi generali della

presente legge".

L'art. 4 in questione, senza modificare formalmente l'art. 35

della legge quadro, sostituisce un atto dello Stato (e precisamente

un semplice decreto del Ministro dell'ambiente) alla legge

provinciale, eliminando altresì le necessarie intese già previste

tra Stato, Province autonome e Regione Lombardia.

Sembra evidente, a giudizio della Provincia ricorrente, la

violazione delle competenze provinciali, giacché in una materia

rientrante nella sfera di competenza legislativa primaria si prevede

una normativa di "adeguamento" statale, per di più adottata con atto

di un Ministro, e senza nemmeno una previa intesa con le Province

autonome, con connessa violazione anche dell'art. 107 dello statuto.

3. - In relazione ad entrambi i ricorsi si è costituito il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni di

legittimità costituzionale siano dichiarate infondate. Ritiene la

difesa erariale che la disposizione impugnata abbia una portata

innovativa solo in ordine alla sostituzione del decreto del

Presidente del Consiglio dei ministri con quello del Ministro

dell'ambiente, senza peraltro modificare in altra parte quanto

previsto dall'art. 35, primo comma, della legge 6 dicembre 1991, n.

394. Considerato in diritto

1. - Con due distinti ricorsi proposti dalla Regione Valle d'Aosta

e dalla Provincia autonoma di Trento sono state sollevate due

questioni di legittimità costituzionale entrambe relative all'art. 4

della legge 4 gennaio 1994, n. 10 (Istituzione del parco nazionale

dell'arcipelago de La Maddalena e altre disposizioni in materia di

parchi nazionali), nella parte in cui demanda al Ministro

dell'ambiente di provvedere con proprio decreto all'adeguamento della

disciplina dei parchi nazionali (di cui all'art. 35, primo e secondo

comma, della legge 6 dicembre 1991, n. 394).

In particolare, lamenta la Regione Valle d'Aosta la violazione

degli artt. 116 della Costituzione; 2, lett. d), g) ed l) dello

statuto speciale (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4);

mentre la Provincia autonoma di Trento ritiene la disposizione

contrastante con l'art. 8, n. 5, 6, 16 e 21, 16 e con l'art. 107

dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto

1972, n. 670).

2. - Data la connessione, i due giudizi possono essere riuniti e

decisi con unica sentenza. Invero, anche se i parametri

costituzionali invocati sono diversi e particolari sono i problemi

relativi al Parco del Gran Paradiso rispetto a quello dello Stelvio,

le questioni di costituzionalità presentano forti motivi di

analogia, tali da giustificarne un esame congiunto.

3. - Le questioni meritano entrambe accoglimento.

Occorre preliminarmente ricordare che la normativa in materia è

stata negli ultimi anni profondamente innovata soprattutto in virtù

della legge n. 394 del 1991, che ha - tra l'altro - introdotto il

concetto di area protetta, quale centro di imputazione di una serie

di valori non meramente naturalistici, ma anche culturali, educativi

e ricreativi, in una corretta e moderna concezione di ambiente.

In tema di aree protette o parchi naturali nazionali, va anche

ricordata la numerosa e costante giurisprudenza di questa Corte

relativa al riparto di competenze fra lo Stato e le regioni, nonché

ai reciproci rapporti che devono ispirarsi al modello di cooperazione

ed integrazione, per la realizzazione combinata ed armonica degli

interessi locali e di quelli unitari della Nazione (tra le più

recenti, sentenze n. 116 del 1994; n. 366 del 1992; nn. 148, 422, 464

del 1991; n. 337 del 1989; nn. 1029 e 1031 del 1988; n. 344 del

1987).

Parimenti numerose e consolidate sono le pronunce di questa Corte

relative alle procedure di intesa fra i predetti enti, nelle quali si

è precisato che la nozione in questione deve intendersi come

paradigma di concertazione, cui tuttavia non è possibile attribuire

un contenuto di uguale spessore nelle varie ipotesi (sent. n. 21 del

1991 e n. 6 del 1993), variando esso anche a seconda delle diverse

forme di partecipazione stabilite dalla legge (come nel caso ad

esempio in cui la regione a statuto speciale o la provincia autonoma

siano titolari principali della competenza, ovvero allorché alla

stessa sia riconosciuto un ruolo di mera consultazione). Certo è

comunque che, ove sia prevista una delle figure d'intesa,

l'atteggiamento delle parti deve essere "ispirato alla correttezza e

all'apertura verso le posizioni altrui" (sentenze n. 116 del 1994, n.

379 del 1992), mentre l'ente cui spetta esprimere il proprio

consenso, in quanto titolare di un potere di effettiva partecipazione

all'esercizio di una particolare competenza, deve essere coinvolto

altresì nella determinazione del contenuto del provvedimento: con il

conseguente necessario annullamento dell'atto adottato senza

l'osservanza di tale meccanismo di collaborazione (sentenza n. 747

del 1988).

4. - La Regione Valle d'Aosta, richiamando non solo l'art. 116

della Costituzione, ma anche l'art. 2 dello Statuto speciale

(approvato con la legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), fa

leva sulla sussistenza della propria competenza legislativa in

materia di agricoltura e foreste, flora e fauna, urbanistica e zone

turistiche, caccia e pesca; inoltre, richiamando le norme di cui agli

artt. 83 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e 35 della legge-quadro

sulle aree protette (n. 394 del 1991), rileva che l'adeguamento della

disciplina ai principi fissati da quest'ultima legge può essere

disposto - per quanto attiene al Parco nazionale del Gran Paradiso -

con atto statale emesso previa intesa con la Regione stessa.

Non appare alla Regione ricorrente che di questi principi sia

rispettosa la norma impugnata (art. 4 della legge n. 10 del 1994) la

quale, in occasione dell'istituzione del parco nazionale

dell'arcipelago de La Maddalena, ha stabilito che le disposizioni di

adeguamento alla disciplina prevista dall'art. 35 della legge-quadro

debbano essere date, entro novanta giorni dall'entrata in vigore

della legge n. 10 del 1994, direttamente dal Ministro dell'ambiente,

senza fare più menzione, come invece previsto dalla legge-quadro,

della previa intesa con le regioni interessate.

5. - L'Avvocatura dello Stato deduce che con la norma impugnata

nel presente giudizio il legislatore ha inteso solo sollecitare

l'emanazione delle disposizioni di adeguamento, sostituendo, al fine

di semplificare, l'autorità competente a provvedere (il Ministro

dell'ambiente anziché il Presidente del Consiglio dei ministri),

senza peraltro modificare la residua parte dell'art. 35 della legge

n. 394 del 1991.

Ritiene tuttavia questa Corte che la dizione della norma impugnata

resti obiettivamente equivoca, anche in relazione al breve termine

fissato per l'emanazione delle disposizioni di adeguamento, circa il

rispetto dello strumento di concertazione con le regioni interessate,

e pertanto non possa sfuggire ad una pronuncia di illegittimità

costituzionale parziale.

6. - Analogamente la Provincia autonoma di Trento ha proposto

questione di legittimità costituzionale della stessa norma nella

parte in cui non esclude dal proprio ambito di applicazione la

disciplina relativa al Parco nazionale dello Stelvio, in riferimento

all'art. 8, n. 5, 6, 16, 21 e all'art. 107 dello statuto speciale per

il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670).

Le norme di attuazione dello statuto testé richiamato, emanate

con d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, stabiliscono all'art. 3 che "tra le

funzioni esercitate dalle province di Trento e Bolzano, ciascuna per

il rispettivo territorio, ai sensi dell'art. 1 del presente decreto,

sono comprese quelle concernenti il Parco nazionale dello Stelvio, al

quale sarà conservata una configurazione unitaria", precisando che

"le province per la parte di rispettiva competenza territoriale,

disciplinano con legge le forme e i modi della specifica tutela",

mentre "allo scopo di favorire l'omogeneità delle discipline

relative, lo Stato e le province adottano previamente le intese

necessarie".

Coerentemente con la normativa di attuazione, l'art. 35 della

legge n. 394 del 1991 ha distinto dalla disciplina prevista per gli

altri parchi la normativa concernente il Parco nazionale dello

Stelvio, soggiungendo che per esso si provvede in base a quanto

stabilito dall'art. 3 del d.P.R. n. 279 del 1974, e specificando che

le intese ivi previste devono essere assunte anche con la Regione

Lombardia ed informarsi ai principi generali della stessa legge.

Con riguardo a tale disposizione, questa Corte ha già affermato

che essa ha lo scopo "di far salve le procedure di intesa contenute

nell'art. 3 del d.P.R. n. 279 del 1974 e di inserirle, senza

apportarvi modifica alcuna, nel quadro della disciplina,

tendenzialmente uniforme, stabilita dalla legge-quadro riguardo alle

aree protette che presentino caratteristiche naturalistiche tali da

far ritenere sussistente un interesse nazionale alla loro tutela"

(sentenza n. 366 del 1992).

La disposizione impugnata nel presente giudizio non tiene conto

dunque del particolare riparto di competenze vigente per il Parco

nazionale dello Stelvio, e va pertanto dichiarata costituzionalmente

illegittima nella parte in cui si riferisce alla disciplina per esso

stabilita.