Sentenza n. 30/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia di Trento

notificato il 22 giugno 1991, depositato in cancelleria il 6 luglio

successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto

del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 1' marzo 1991

(Ripartizione tra i bacini di rilievo nazionale, interregionale e

regionale dei fondi disponibili nel periodo 1989-93 da destinare

all'attuazione degli schemi previsionali e programmatici per il

riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo), ed

iscritto al n. 34 del registro conflitti 1991;

Udito nell'udienza pubblica del 19 novembre 1991 il giudice

relatore prof. Antonio Baldassarre;

Udito l'Avvocato Valerio Onida per la Provincia di Trento;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato la Provincia

autonoma di Trento ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato, in relazione all'art. 3, secondo e terzo

comma, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1' marzo

1991 (Ripartizione tra i bacini di rilievo nazionale, interregionale

e regionale dei fondi disponibili nel periodo 1989-93 da destinare

all'attuazione degli schemi previsionali e programmatici per il

riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo), che,

nel prevedere l'emanazione futura di due atti di indirizzo e

coordinamento privi di qualsiasi base legislativa, violerebbe le

attribuzioni statutariamente spettanti alla Provincia autonoma,

ponendosi in contrasto con la consolidata giurisprudenza di questa

Corte, la quale esige per quegli atti un fondamento sostanziale in

disposizioni di legge, diretto a precisare gli interessi unitari da

salvaguardare e i criteri per l'esercizio della potestà statale

d'indirizzo.

Più precisamente, la ricorrente - dopo aver precisato che l'art.

3, al secondo comma, prevede l'emanazione di atti di indirizzo e

coordinamento destinati a determinare i criteri d'integrazione delle

attività conoscitive e le modalità per lo svolgimento delle stesse

e, al terzo comma, predetermina l'adozione di atti dello stesso tipo

diretti a stabilire le procedure, gli obiettivi e i criteri per

l'aggiornamento dei capitolati per l'esecuzione delle opere - osserva

che nell'ordinamento non sussiste alcuna disposizione di legge che

offra fondamento sostanziale ai predetti atti.

Infatti, tale non può essere la disposizione che li prevede, la

quale è contenuta in un decreto del Presidente del Consiglio dei

ministri, cioè in un atto amministrativo cui l'art. 31, quarto

comma, della legge n. 183 del 1989 affida solo il compito di disporre

la ripartizione fra i bacini e le regioni (o province autonome) dei

fondi disponibili per l'attuazione degli schemi previsionali e

programmatici. Né quel fondamento può esser rintracciato nell'art.

2, terzo comma, lettera d), della legge n. 400 del 1988, pur

menzionato dalla disposizione impugnata, poiché, come questa Corte

ha più volte sottolineato, si tratta di norma che mira semplicemente

a determinare, all'interno della complessa istituzione del Governo,

l'organo attributario in via diretta e immediata della competenza a

deliberare i predetti atti, e non già a stabilire il fondamento

legislativo sostanziale della relativa disciplina. Né, allo stesso

fine, può essere invocato l'art. 31, quarto comma, della legge n.

183 del 1989, il quale prevede il potere di adottare decreti del

Presidente del Consiglio dei ministri in ordine alla predisposizione

degli schemi previsionali e programmatici, potere che è stato già

esercitato con il d.P.C.M. 23 marzo 1990. Né, infine, sempre allo

stesso scopo, si può fare riferimento all'art. 4, primo comma, della

legge n. 183 del 1989 (peraltro non richiamato dalle premesse

dell'atto impugnato), che prevede l'emanazione di "ogni altro atto di

indirizzo e coordinamento nel settore disciplinato" dalla stessa

legge, poiché il decreto contestato lungi dal porsi come atto di

esercizio della potestà d'indirizzo e coordinamento ivi prevista,

pretende, piuttosto, di fondare esso stesso una potestà dello stesso

tipo.

In conclusione, afferma la ricorrente, se l'impugnato art. 3,

secondo comma, sembra avere una vaga assonanza con la materia

disciplinata dall'art. 2, secondo comma, della legge n. 183 del 1989

(modalità di coordinamento e di collaborazione fra i soggetti

pubblici del settore in ordine alle attività conoscitive da

adottarsi con deliberazione del Presidente del Consiglio dei

ministri), al contrario il comma successivo dispone su una materia

(procedure, obiettivi e criteri per l'adozione dei capitolati per

l'esecuzione delle opere) che non può in alcun modo essere oggetto

di atti di indirizzo e coordinamento, trattandosi di profili che lo

Stato può disciplinare soltanto nei confronti delle amministrazioni

proprie o di enti da esso dipendenti. Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del

Presidente del Consiglio dei ministri del 1' marzo 1991 (Ripartizione

tra i bacini di rilievo nazionale, interregionale e regionale dei

fondi disponibili nel periodo 1989-93 da destinare all'attuazione

degli schemi previsionali e programmatici per il riassetto

organizzativo e funzionale della difesa del suolo), con riguardo

all'art. 3, secondo e terzo comma, che prevede l'adozione di due atti

di indirizzo e coordinamento, aventi ad oggetto, rispettivamente, "i

criteri di integrazione e di coordinamento tra le attività

conoscitive dello Stato, delle autorità di bacino e delle regioni,

nonché le modalità, anche tecniche, per lo svolgimento di dette

attività" e "le procedure, gli obiettivi e i criteri per

l'aggiornamento dei capitolati per l'esecuzione delle opere attinenti

la difesa del suolo". Secondo la ricorrente, poiché le potestà ivi

previste sarebbero totalmente prive di un fondamento sostanziale in

disposizioni di legge, vòlto a precisare gli interessi unitari da

salvaguardare e i criteri per lo svolgimento delle relative funzioni,

le disposizioni impugnate costituirebbero esercizio illegittimo di un

potere statale, ridondante in lesione delle competenze

statutariamente assegnate alla Provincia autonoma di Trento in

relazione alle proprie attività di organizzazione amministrativa.

2. - Il ricorso va accolto.

Con la sentenza n. 150 del 1982, questa Corte, nell'inquadrare la

funzione statale di indirizzo e coordinamento nell'ambito delle norme

costituzionali relative al rapporto tra la potestà legislativa e

amministrativa dello Stato e l'autonomia delle regioni (e delle province autonome), ha enunciato il principio che l'esercizio in via

amministrativa, da parte dello Stato, della funzione d'indirizzo e

coordinamento "è giustificato solo se trova un legittimo e apposito

supporto nella legislazione statale". Da questo principio derivano

due corollari: a) che ogni esercizio della potestà di indirizzo e

coordinamento dev'essere appositamente previsto da norme di legge

statale, dirette a istituire la relativa funzione con riguardo a un

determinato ambito di attività attribuito alle competenze delle

regioni o delle province autonome; b) che, come è stato precisato

dalla stessa sentenza n. 150 del 1982 e come è stato confermato da

successive pronunzie di questa Corte (v., da ultimo, sentt. nn. 338

del 1989, 37, 49 e 359 del 1991), gli atti di indirizzo e

coordinamento possono validamente incidere sull'autonomia

costituzionalmente garantita alle regioni e alle province autonome

soltanto sulla base di disposizioni di legge vòlte a delimitare "il

possibile contenuto sostanziale degli atti di questo tipo".

Le due disposizioni del d.P.C.M. 1' marzo 1991, in relazione alle

quali è stato sollevato il conflitto di attribuzione in esame, sono

lesive delle competenze provinciali.

2.1. - L'art. 3, terzo comma, del decreto impugnato, nello

stabilire che, con atto di indirizzo e coordinamento, da adottarsi,

ai sensi dell'art. 2 della legge n. 400 del 1988, entro il 31

dicembre 1991, saranno definiti "le procedure, gli obiettivi ed i

criteri per l'aggiornamento dei capitolati per l'esecuzione delle

opere attinenti alla difesa del suolo", fa riferimento a una potestà

statale di indirizzo e coordinamento di cui non v'è traccia nella

vigente legislazione statale. In altri termini, quello previsto dalla

disposizione ora citata è un potere che non ha il proprio titolo di

legittimazione né nella legge n. 183 del 1989 - il cui art. 31,

quarto comma, prevede semplicemente la distribuzione dei fondi per

l'attuazione degli schemi previsionali e programmatici per il

riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo -, né in

altra legge dello Stato.

Del resto, la stessa norma legislativa invocata dalla disposizione

impugnata - vale a dire, l'art. 2, terzo comma, della legge 23 agosto

1988, n. 400 - non può certo fungere da norma istitutiva di quello

specifico potere, poiché, come questa Corte ha già detto a

proposito della stessa disposizione di legge (v. sent. n. 242 del

1989) o di altre disposizioni similari (v. sentt. nn. 150 del 1982,

139 e 345 del 1990), ivi compreso l'art. 4, primo comma, lettera f)

(v. sent. n. 85 del 1990), si tratta di norma legislativa che non è

diretta ad attribuire al Governo una specifica competenza ad

esercitare funzioni di indirizzo e coordinamento verso le regioni o

le province autonome, ma che mira, più semplicemente, a individuare

all'interno della complessa istituzione governativa l'organo

attributario, in via diretta e immediata, della competenza a

deliberare gli atti di indirizzo e coordinamento.

Poiché, pertanto, quella impugnata è una disposizione non

legislativa che pretende di istituire un nuovo potere di indirizzo e

coordinamento, non si può minimamente dubitare che, in armonia con

la consolidata giurisprudenza di questa Corte, l'art. 3, terzo comma,

sia frutto di un esercizio illegittimo di un potere statale, lesivo

dell'autonomia costituzionalmente garantita alla Provincia di Trento.

2.2. - L'art. 3, secondo comma, contiene una disposizione similare

che, tuttavia, ha qualche aggancio legislativo. Esso stabilisce che

"con atto di indirizzo e coordinamento, da adottarsi ai sensi

dell'art. 2 della legge n. 400/1988, sono determinati, entro il 30

giugno 1991, i criteri di integrazione e di coordinamento tra le

attività conoscitive dello Stato, delle autorità di bacino e delle

regioni, nonché le modalità, anche tecniche, per lo svolgimento di

dette attività".

Si tratta, come è evidente, di una disposizione che tocca la

materia regolata dagli artt. 2, primo e secondo comma, e 4, primo

comma, della legge 18 maggio 1989, n. 183. Tali articoli prevedono,

innanzitutto, che l'attività conoscitiva, relativa alle finalità

della predetta legge e riferita all'intero territorio nazionale,

debba essere sottoposta ai criteri, ai metodi e agli standards di

raccolta, elaborazione e consultazione, nonché alle modalità di

coordinamento e di collaborazione tra i soggetti pubblici comunque

operanti nel settore, al fine di garantire "la possibilità di

un'omogenea elaborazione ed analisi e della costituzione e gestione,

ad opera dei servizi tecnici nazionali, di un unico sistema

informativo, cui vanno raccordati i sistemi informativi regionali e

quelli delle province autonome". Gli stessi articoli precisano, poi,

che i suddetti criteri e metodi debbono essere approvati con decreto

del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del

Consiglio dei ministri e su proposta del Ministro dei lavori pubblici

(art. 4, primo comma, lettera a).

Questa Corte ha già precisato nella sentenza n. 85 del 1990 che

gli atti governativi previsti dalle disposizioni legislative appena

ricordate non possono essere ricondotti all'esercizio della funzione

di indirizzo e coordinamento.

Pertanto, in considerazione del fatto che si tratta di un atto

amministrativo che pretende di istituire una nuova ipotesi di

esercizio della funzione governativa di indirizzo e coordinamento,

non si può non ritenere che anche l'art. 3, secondo comma, è lesivo

delle competenze statutariamente assicurate alla Provincia autonoma

di Trento (art. 8, Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).