Sentenza n. 294/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge

della Regione Lazio 8 giugno (recte: 11 maggio) 1984, n. 19 (Norme di

procedura per l'estinzione delle I.P.A.B. e norme in materia di

patrimonio e personale) promosso con ordinanza emessa il 20 luglio

1990 dal Pretore di Viterbo nel procedimento civile vertente tra

Comune di Soriano nel Cimino e S.P.A. Parke Davis iscritta al n. 79

del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 8, prima serie speciale dell'anno 1991;

Visto l'atto di costituzione del Comune di Soriano nel Cimino,

nonché l'atto di intervento del Presidente della Giunta della

Regione Lazio;

Udito nell'udienza pubblica del 21 maggio 1991 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

Uditi l'avv. Marcello Polacchi per il Comune di Soriano nel

Cimino;

Ritenuto in fatto

1. - Il Pretore di Viterbo, nel giudizio di opposizione promosso

dal Comune di Soriano nel Cimino, avverso il precetto con il quale la

Parke Davis S.p.a. gli aveva intimato il pagamento di somme dovute

dalla disciolta I.P.A.B. Ospedale S. Giovanni di Dio, quale ente

subentrante nei rapporti giuridici pendenti, ha sollevato, con

ordinanza emessa il 20 luglio 1990, questione di legittimità

costituzionale, in riferimento all'art. 81, ultimo comma, della

Costituzione, dell'ar. 4 della legge della Regione Lazio 8 giugno

(recte: 11 maggio) 1984, n. 19 (Norme di procedura per l'estinzione

delle I.P.A.B. e norme in materia di patrimonio e personale).

Osserva il giudice a quo che la qualità di debitore del Comune

discende dalla delibera adottata dalla Giunta regionale del Lazio in

data 23 dicembre 1988, n. 11399, in attuazione del suindicato art. 4,

primo e secondo comma, secondo i quali l'estinzione delle I.P.A.B. è

dichiarata dalla Giunta, con la contestuale indicazione dell'ente

pubblico, di norma il comune, al quale sono trasferiti il personale e

la proprietà dei beni, e che subentra nei rapporti pendenti a

qualsiasi titolo, inerenti i beni e loro pertinenze, oltre che in

tutti gli altri rapporti giuridici preesistenti. Le menzionate

disposizioni della legge regionale non sembrano tuttavia conformi al

dettato dell'art. 81, ultimo comma, della Costituzione, alla cui

stregua ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i

mezzi per farvi fronte, in quanto non prevedono i mezzi con i quali i

comuni possano far fronte ai maggiori oneri posti a loro carico quali

enti subentranti alle I.P.A.B. estinte.

Né sembra sufficiente, ad avviso del giudice a quo, a soddisfare

il princi'pio posto dall'art. 81, ultimo comma, della Costituzione,

la previsione, contenuta nella norma impugnata, circa il

trasferimento al comune della proprietà dei beni delle I.P.A.B.,

poiché è assente ogni meccanismo correttivo per l'ipotesi di

squilibrio tra attività e passività, tale da creare uno sbilancio

in danno dell'ente subentrante (sbilancio, nella specie, ritenuto

palese).

Ed è pacifico, prosegue l'ordinanza, che il precetto posto

dall'art. 81, ultimo comma, della Costituzione trova applicazione non

solo nei riguardi dello Stato, ma anche nei confronti di tutti gli

enti rientranti nella c.d. finanza pubblica allargata, tra i quali

sono compresi i comuni.

La questione, conclude l'ordinanza, è infine rilevante, poiché

la deliberazione della Giunta regionale resterebbe travolta dalla

dichiarazione di incostituzionalità delle disposizioni di legge

sulle quali era fondata, e verrebbe pertanto meno la legittimazione

passiva del comune.

2. - Si è costituito il Comune di Soriano nel Cimino, chiedendo

alla Corte di dichiarare illegittima la norma impugnata.

3. - Si è altresì costituita la Regione Lazio, con memoria

depositata fuori termine. Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza di rimessione è sollevata in via incidentale

questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 81,

quarto comma, della Costituzione, dell'art. 4 della legge della

Regione Lazio 8 giugno (recte: 11 maggio) 1984, n. 19, (Norme di

procedura per l'estinzione delle I.P.A.B. e norme in materia di

patrimonio e personale), nella parte in cui, mentre attribuisce alla

giunta regionale la competenza a dichiarare l'estinzione delle

I.P.A.B. e a individuare l'ente pubblico, di norma il comune, cui

sono trasferiti il personale e la proprietà dei beni dell'I.P.A.B.

estinta, e che subentra nei rapporti giuridici facenti capo alla

medesima, non indica i mezzi con i quali il comune possa far fronte

ai maggiori oneri e alle passività di bilancio derivanti da tale

subingresso.

Il giudice a quo, premesso che nel caso il comune si era opposto

al precetto concernente un credito vantato nei confronti

dell'I.P.A.B. "Ospedale S.Giovanni di Dio" di Soriano nel Cimino, cui

il comune stesso era subentrato in base alla norma impugnata e per

effetto della deliberazione della giunta della Regione Lazio del 23

dicembre 1988, avente per oggetto la dichiarazione di estinzione

della stessa I.P.A.B., denuncia la violazione del richiamato precetto

costituzionale - che ritiene applicabile con riferimento a tutti gli

enti della cosiddetta finanza pubblica allargata - anche in base alla

considerazione che dalla cennata deliberazione emergevano gravi

passività a carico dell'ente estinto.

2. - La legge regionale ora indicata, con l'art. 1, primo comma,

stabilisce che le I.P.A.B. aventi sede e operanti nel territorio

regionale, che si trovino nelle condizioni di cui all'art. 70, primo

comma, della legge 17 luglio 1890, n. 6972 (sopravvenuta mancanza del

fine o sopravvenuta non rispondenza a un interesse della pubblica

assistenza e beneficenza, o sopravvenuta superfluità), sono soggette

a trasformazione secondo le norme e le procedure previste dalla

richiamata legge n. 6972. La detta legge regionale stabilisce

altresì, con l'art. 1, secondo comma, che le stesse I.P.A.B., quando

la trasformazione non ne sia possibile per impedimenti oggettivi o

per mancata rispondenza all'interesse dell'assistenza sociale

pubblica, possono essere dichiarate estinte e introduce all'uopo

apposite procedure e modalità. La stessa legge regionale stabilisce

infine, con l'art. 1, terzo comma, che la trasformazione e

l'estinzione possono aver luogo nei confronti delle I.P.A.B. non più

in grado di perseguire gli scopi statutari "perché in oggettive

situazioni di non contingente mancanza di mezzi economici e

finanziari".

Le procedure e modalità prescritte per l'estinzione, ai sensi

dell'art. 2 della legge regionale ora indicata, comprendono:

a) la proposta da parte dell'organo di amministrazione della

singola I.P.A.B. da dichiarare estinta, o da parte del consiglio del

comune nel cui territorio trovasi la sede legale dell'istituzione,

ovvero la promozione, d'ufficio, da parte della giunta regionale;

b) il parere, nel caso di proposta della stessa I.P.A.B. o del

detto comune, dell'altro ente cui spetta il potere di proposta;

c) il parere, nel caso di promozione d'ufficio, dell'I.P.A.B.,

nonché del detto comune;

d) il parere, in ogni caso, dell'ente destinatario dei beni e

del personale dell'I.P.A.B. da dichiarare estinta.

La legge regionale ora indicata prevede altresì, con l'art. 3,

che l'organo di amministrazione dell'I.P.A.B. da dichiarare estinta,

o, in caso di inadempienza, il sindaco del comune nel cui territorio

è la sede legale della stessa I.P.A.B., procede alla rilevazione

della situazione patrimoniale, alla ricognizione dei rapporti

giuridici pendenti ed alla ricognizione del personale dell'I.P.A.B.

da dichiarare estinta.

3. - La questione non è fondata.

La legittimità della legge regionale di cui si tratta non è

contestata sotto l'aspetto della competenza della regione a regolare

con legge la (trasformazione e la) estinzione delle I.P.A.B.

infraregionali, né sotto l'aspetto del contenuto, come sopra

descritto, della disciplina che essa ha dettato in proposito, salvo

che per quanto concerne la dedotta violazione dell'art. 81, quarto

comma, della Costituzione, in cui essa incorrerebbe nella parte in

cui, nel prevedere che il comune possa essere individuato quale

destinatario del patrimonio dell'I.P.A.B. da dichiarare estinta e

quale subentrante nei rapporti giuridici facenti capo a questa (art.

4), non indica i mezzi mediante i quali il comune possa far fronte ai

maggiori oneri e particolarmente sopperire alle passività di

bilancio derivanti dal previsto subingresso.

La configurabilità del vizio ora dedotto anche per la legge

regionale è ammessa dalla giurisprudenza di questa Corte (sent. n.

63 del 1979).

Deve peraltro ritenersi per la detta legge, come si ritiene per

quella nazionale, che il vizio sussista in concreto solo se le

maggiori spese derivanti dalla sua applicazione siano esattamente

prevedibili, nell' an e nel quantum, al momento della sua

approvazione (cfr. sentenze nn. 320 del 1989, 478 del 1987, 341 del

1983).

Ora, anzitutto l'intera legge regionale in discorso ha natura

meramente organizzatoria e non di legge di spesa. Ma anche a

prescindere da ciò, proprio dal contenuto della disciplina con essa

introdotta, come sopra descritto, si desume che gli oneri ai quali

sarebbero andati incontro i comuni, in quanto subentranti nei

rapporti giuridici facenti capo alle I.P.A.B. estinte, erano non

soltanto imprevedibili nelle quantità e nei tempi, ma addirittura

del tutto eventuali al momento della approvazione della legge stessa.

Invero la legge regionale n. 19 del 1984 si limita a contemplare

l'estinzione delle I.P.A.B. (da dichiarare ad opera della giunta

regionale) come possibile e sempre che si avveri una data situazione,

situazione che può essere, ma non è necessariamente, quella della

"non contingente mancanza di mezzi economici e finanziari" così

grave da impedire il perseguimento degli scopi statutari.

Per di più, la non contingente e grave "mancanza di mezzi

economici e finanziari" viene acclarata mediante accertamenti (circa

i beni, i debiti, gli oneri relativi al personale) compiuti solo

quando è avviato il procedimento di estinzione (art. 3 della legge

regionale n. 19). È solo in questo momento, certamente successivo

all'approvazione della legge, che è dato verificare se e in che

misura il comune subentrante vada incontro ad oneri cui non è in

grado di far fronte con il patrimonio e con le entrate della

istituzione estinta.

È ovvio che non può indurre a ritenere il contrario

l'accertamento risultante dalla dichiarazione di estinzione ad opera

della giunta regionale con deliberazione del 23 dicembre 1988 (sia

pure con riferimento al 31 dicembre 1986), né tanto meno il

ripianamento disposto mediante contributi a favore del comune, anche

in relazione all'I.P.A.B. estinta di cui trattasi, con la successiva

legge regionale 25 novembre 1989, n. 69.

Invero la prevedibilità o, al contrario, la non prevedibilità o

addirittura la remota eventualità di oneri o di spese va riferita -

ai fini della pronuncia sulla violazione dell'art. 81, quarto comma,

della Costituzione - a una prudente valutazione da operare

preventivamente (cioè, ripetesi, al momento di approvazione della

legge), e non al riscontro da effettuare successivamente, alla

stregua di quanto effettivamente verificatosi (cfr., con particolare

riguardo alla legislazione di ripianamento, sent. n. 320 del 1989).