Sentenza n. 292/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 39,

primo comma, della legge 2 luglio 1952, n. 703 (Disposizioni in

materia di finanza locale) promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 13 novembre 1979 dalla Corte d'appello di

Milano nel procedimento civile vertente tra SIP e Comune di Cinisello

Balsamo, iscritta al n. 96 del registro ordinanze 1980 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 105 dell'anno 1980;

2) quattro ordinanze emesse il 10 novembre 1982 e 8 febbraio 1984

dal Tribunale di Lucca nei procedimenti civili vertenti tra la SIP e il

Comune di Forte dei Marmi, iscritte ai nn. 201, 202 e 203 del registro

ordinanze 1983 e 562 del registro ordinanze 1984 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 225 del 1983 e n. 190 del 1984.

Visti gli atti di costituzione della SIP e del Comune di Cinisello

Balsamo nonché gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 16 ottobre 1984 il Giudice relatore

Giuseppe Ferrari;

uditi l'avv. Filippo Satta per la SIP e l'avvocato dello Stato

Luigi Siconolfi per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza in data 13 novembre 1979 la Corte d'appello di

Milano, nel giudizio promosso dall'appellante SIP - Società italiana

per l'esercizio telefonico s.p.a. - nei confronti del Comune di

Cinisello Balsamo avverso la sentenza emessa dal Tribunale di Monza in

data 18 dicembre 1978, esponeva che la SIP si era doluta che il Comune

di Cinisello Balsamo avesse applicato in misura quadrupla, per gli anni

1974, 1975 e 1976, la tassa per l'occupazione di aree e spazi pubblici

benché non vi fosse stato alcun incremento nella estensione della rete

dei cavi telefonici. Il Comune aveva dedotto che la misura originaria

della tassa per l'occupazione del sottosuolo stradale di cui all'art.

198 del r.d. 14 settembre 1931, n. 1175 (Testo unico per la finanza

locale) doveva ritenersi aumentata non già di quaranta volte - come

assumeva la SIP - bensì di centosessanta volte, giacché l'art. 39

della legge 2 luglio 1952, n. 703, recante "disposizioni in materia di

finanza locale", aveva disposto l'aumento di quaranta volte della

tariffa prevista dall'art. 198, r.d. n. 1175 del 1931, "e successive

modificazioni"; le quali erano state apportate con l'art. 32 del d.

lgs. lgt. 8 marzo 1945, n. 62, che aveva appunto aumentato di quattro

volte la misura originaria della tassa per l'occupazione del sottosuolo

stradale.

La SIP aveva a sua volta eccepito l'incostituzionalità dell'art.

39 della l. 2 luglio 1952, n. 703, assumendo che la disposizione non

era stata approvata nel medesimo testo dai due rami del Parlamento,

secondo quanto disposto dagli artt. 70 e 72 Cost..

La Corte d'appello di Milano, accogliendo l'eccezione della SIP, ha

sollevato questione di legittimità costituzionale della norma in

questione in riferimento ai citati parametri di raffronto.

Premesso che è assolutamente pacifico che la disposizione

denunciata fu approvata dal Senato, in assemblea, senza l'inciso "e

successive modificazioni"; che tale inciso fu invece introdotto dalla

Commissione incaricata del coordinamento da quel ramo del Parlamento;

che il testo così integrato fu poi approvato dalla Camera dei

deputati, la quale però non lo rinviò al Senato per la definitiva

approvazione, e che in tale formulazione la legge fu poi promulgata e

pubblicata, il giudice a quo rileva che dalla diversa dizione dei due

testi consegue una diversa statuizione normativa, posto che quello

pubblicato fa espresso ed insuperabile riferimento alle modifiche

successivamente apportate all'art. 198 del r.d. n. 1175 del 1931, e

quindi alle nuove tariffe fissate dall'art. 32 del d. lgs. lgt. n. 62

del 1945, mentre il testo approvato dal Senato, prima della

integrazione apportata dalla Commissione in sede di coordinamento, si

limitava inequivocamente ad aumentare di quaranta volte la tariffa

originaria di cui all'art. 198 del Testo unico per la finanza locale.

Né - si osserva ancora in ordinanza - l'analisi del complessivo

sistema della legge nella quale è inserita la norma denunciata

consente di pervenire alla conclusione che il legislatore intese

comunque, a prescindere dall'inciso in questione, fare riferimento alle

tariffe all'epoca vigenti, e quindi a quelle modificate dall'art. 32

del d. lgs. lgt. n. 62 del 1945, anziché a quelle originariamente

previste dall'art. 198 del r.d. n. 1175 del 1931. Invero, gli altri

importi tariffari modificati dalla stessa legge n. 703 del 1952

risultano, in larghissima prevalenza, superiori di quaranta (e non di

centosessanta) volte rispetto ai corrispondenti importi del 1931; e,

inoltre, dalla relazione della IV Commissione permanente della Camera

dei deputati risulta che le maggiori entrate preventivate in base alle

nuove tariffe delle tasse di occupazione del suolo e del sottosuolo

ammontano a 1250 milioni, di contro ai circa 5000 milioni che avrebbero

costituito il maggior gettito di tariffe aumentate di centosessanta,

anziché di quaranta, volte rispetto a quelle del 1931.

L'aggiunta dell'inciso "e successive modificazioni" al testo

approvato dal Senato da parte della Commissione di coordinamento non

costituì, dunque, un semplice coordinamento formale degli articoli

approvati, ma integrò una sostanziale modifica del testo,

successivamente approvato dalla Camera in una versione dunque difforme,

in violazione degli artt. 70 e 72 Costituzione.

2. - La stessa questione di legittimità costituzionale è stata

altresì sollevata, nei medesimi termini, dal Tribunale di Lucca con

quattro identiche ordinanze, tre delle quali emesse il 10 novembre 1982

e l'altra l'8 febbraio 1984, in altrettanti procedimenti civili

promossi dalla SIP nei confronti del Comune di Forte dei Marmi.

3. - Tutte le ordinanze sono state ritualmente notificate e

pubblicate.

Nel giudizio promosso dalla Corte d'appello di Milano si è

costituita sia la SIP che il Comune di Cinisello Balsamo.

La SIP, premesso che l'art. 39 in parola riproduce, senza alcuna

modificazione in parte de qua, parte del testo dell'originario art. 6

del disegno di legge presentato al Senato il 15 novembre 1949 dal

Ministro delle finanze pro tempore, Vanoni, e che esso fu concordemente

approvato da maggioranza e minoranza all'atto dell'esame da parte della

Commissione finanze e tesoro in sede referente, rileva che, dopo la

conforme approvazione da parte dell'Assemblea del Senato nella seduta

del 22 novembre 1951, il Presidente del Senato, su richiesta del

relatore, dichiarò testualmente: "Se non vi sono osservazioni resta

inteso che la Commissione procederà a termini del regolamento al

coordinamento del disegno di legge". In questa sede la disposizione

impugnata fu modificata con l'aggiunta dell'inciso "e successive

modificazioni" che ha dato luogo al giudizio di costituzionalità. Ma

perché esso sia stato introdotto - continua la SIP in atto di

costituzione - non è dato con sicurezza sapere, non essendo stato

possibile rinvenire traccia dei lavori della Commissione di

coordinamento. Non più illuminanti sono poi gli ulteriori lavori

preparatori, avendo la Camera dei deputati discusso e approvato il

disegno di legge prima in Commissione e poi in Assemblea senza che

l'art. 39 fosse oggetto di emendamenti o discussioni specifiche.

In tale contesto non pare alla SIP che l'aggiunta dell'inciso "e

successive modificazioni" in sede di coordinamento abbia comportato una

modificazione sostanziale del testo, come invece ritenuto dal giudice a

quo. Con essa, insomma, né la commissione di coordinamento - che plus

dixit quam voluit - né la Camera intesero mutare la portata della

disposizione approvata in Assemblea dal Senato.

Anzitutto, invero, il coordinamento "a termini di regolamento"

disposto dal Presidente dell'Assemblea non può che riferirsi a

correzioni di forma e non anche di sostanza, essendo per queste ultime

richiesta la deliberazione dell'Assemblea ex art. 74 del regolamento

del Senato all'epoca vigente. E non è fondatamente ipotizzabile che

la Commissione di coordinamento abbia inteso modificare la concorde

volontà del Governo e dell'Assemblea del Senato - che era quella di

aumentare di quaranta volte le tariffe previste dal Testo unico del

1931 - senza avvertire il dovere di sottoporre nuovamente il testo

modificato del disegno di legge all'approvazione dell'Assemblea. Se

ciò non è avvenuto è segno che la Commissione non ritenne di aver

apportato col suo operato alcun mutamento sostanziale all'articolo

approvato dall'assemblea. E dello stesso parere fu, evidentemente, il

Presidente del Senato, che senz'altro trasmise l'approvato disegno di

legge al Presidente della Camera dei deputati secondo il testo

coordinato dalla Commissione.

Inoltre, l'assoluta assenza di interventi sul punto alla Camera dei

deputati e l'elaborata relazione della Commissione testimonierebbero

l'assenza di qualsiasi dubbio, anche in quella sede, sul riferimento

dell'aumento alle tariffe fissate dal Testo unico del 1931.

Ancora, il riferimento specifico delle nuove tariffe a quelle

originarie implica, in via generale, l'abrogazione tacita delle

disposizioni introdotte successivamente.

Infine, abbondano nella legge n. 703 del 1952 (agli artt. 13, 14,

16, 17, 18, 19, 20, 22, 23, 28, 29, 33, 34, 36, 37, 41, 48, 49, 51, 52,

53 e 55) i riferimenti ad articoli del T. U. fi,. loc. del 1931 e alle

loro "successive modificazioni" anche allorché nessuna modificazione

sia stata, mai, in precedenza apportata. Il che dimostrerebbe non solo

l'imperfezione tecnica della legge, ma anche che l'inciso in questione

non avrebbe di per sé, isolatamente considerato, al di fuori del

contesto generale della legge e degli indubbi criteri informatori del

legislatore in fatto di adeguamento tariffario, alcuna rilevanza

sostanziale. Il richiamo alle "successive modificazioni" può quindi

intendersi solo come clausola di stile, comunque riferita al testo

unico nel suo insieme e non già ai suoi singoli articoli, spesso non

modificati.

Sulla scorta di tali considerazioni - conclude la SIP" è da

ritenere che la questione di costituzionalità sollevata dalla Corte

d'appello di Milano è infondata perché la semplice interpretazione

dell'art. 39 rivela come esso o dica più di quanto si sia voluto, o

viceversa come, esasperando il valore del generico riferimento alle

"successive modificazioni", gli si faccia dire più di quanto

effettivamente dice".

4. - Di segno opposto sono le argomentazioni svolte dal Comune di

Cinisello Balsamo che, nel proprio atto di costituzione, sostiene

invece che, essendo stato l'art. 198 del T. U. del 1931 parzialmente

abrogato dall'art. 32 del d. lgs. lgt. n. 62 del 1945 (che aveva

modificato, aumentandole di quattro volte, le tariffe fissate dall'art.

198 cit.), la norma denunciata, con o senza l'inciso "e successive

modificazioni", avrebbe comunque comportato l'aumento di centosessanta

volte delle tariffe originarie, non essendo concepibile che il

legislatore abbia inteso riferirsi alle misure tariffarie fissate da

una norma in parte de qua abrogata, facendola in tal modo rivivere, ma

dovendo invece ritenersi che il riferimento all'art. 198 sia stato

operato in relazione alla sua vigente portata normativa. La

Commissione di coordinamento del Senato, pertanto, non avrebbe

apportato alcuna "modifica" al testo approvato in Assemblea, ma ne

avrebbe solo chiarito il significato, come era sicuramente autorizzata

a fare.

5. - Analoga la conclusione cui perviene l'Avvocatura dello Stato,

intervenuta in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri

in tutti i giudizi, escluso solo quello promosso dal Tribunale di Lucca

con ordinanza in data 8 febbraio 1984. In atto d'intervento si

sostiene in particolare che "la norma in genere concretizza il diritto

positivo vigente in un determinato momento storico, sia che essa

conservi il testo originario, sia che abbia subito medio tempore

immutazioni o modifiche". Ne consegue che "eventuali ulteriori novelle

operano sul tessuto preesistente nei termini in cui si è concretamente

consolidato", talché la circostanza che "il legislatore richiami una

specifica disposizione tout court, o la medesima disposizione con le

modifiche frattanto intervenute, non vale ad identificare realtà

normative difformi o dissimili, ma sottende come termine di riferimento

lo stesso ed unico dato, indipendentemente dalle modalità della sua

formazione, che può essersi venuta a costituire unitariamente o per

apporti successivi".

6. - Alla pubblica udienza del 16 ottobre 1984, assente il

difensore del Comune di Cinisello Balsamo, il difensore della SIP ed il

rappresentante dell'Avvocatura dello Stato hanno entrambi insistito per

la declaratoria di infondatezza della questione, pur se in base alle

diverse argomentazioni più sopra riportate. Considerato in diritto :

1. - Il testo unico per la finanza locale (t.u.f.l.), approvato con

il r.d. 14 settembre 1931, n. 1175 conosce, fra le altre entrate dei

Comuni, la "tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche",

disciplinata negli artt. 192-200. Per quanto riguarda più

propriamente l'occupazione del sottosuolo mediante "condutture, cavi ed

impianti in genere", tale tassa così ai sensi del dato testuale

dell'art. 198, primo comma, lettera a) - "è applicata... a metro

lineare", "in base alla... tariffa massima " di lire 0,50 ovvero di

lire 1, secondo che le suindicate apparecchiatura abbiano un diametro

inferiore o superiore a centimetri 20. La tariffa massima come sopra

stabilita venne poi quadruplicata con l'art. 32, lettera a), del

decreto legislativo luogotenenziale 8 marzo 1945, n. 62, che, infatti,

la elevò, rispettivamente, a lire 2 e lire 4, e nuovamente "aumentata

di quaranta volte", a decorrere dal 1 gennaio 1952, con gli artt. 39,

primo comma, e 44 della legge 2 luglio 1952, n. 703 ("disposizioni in

materia di finanza locale"). Per l'esattezza, mentre il Senato

approvava la disposizione nel seguente testo: "la tariffa massima di

cui all'art. 198 del testo unico 14 settembre 1931, n. 1175, e al

decreto ministeriale 26 febbraio 1933, concernente le norme provvisorie

aggiunte di applicazione dello stesso testo unico in materia di tassa

per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche è aumentata di 40 volte",

il menzionato art. 39, primo comma, così recita, viceversa, nel testo

approvato dalla Camera, promulgato dal Presidente della Repubblica,

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale ed inserito nella Raccolta

ufficiale delle leggi e dei decreti della Repubblica: "La tariffa

massima di cui all'art. 198 del testo unico per la finanza locale 14

settembre 1931, n. 1175, e successive modificazioni, e al decreto

ministeriale 26 febbraio 1933, concernente le norme provvisorie

aggiunte di applicazione dello stesso testo unico in materia di tassa

per la occupazione di spazi ed aree pubbliche, è aumentata di quaranta

volte".

2. - Nel corso di cinque giudizi promossi dalla SIP (Società

italiana per l'esercizio telefonico) contro i Comune di Cinisello

Balsamo e di Forte dei Marmi, i quali avevano applicato (l'uno per gli

anni 1974, 1975 e 1976, l'altro per gli anni 1980, 1981 e 1982)

entrambi gli aumenti di cui sopra alla tassa per l'occupazione, nel

territorio dei rispettivi Comuni, di sottosuolo con condutture, la

predetta società denunciò che, poiché l'estensione della rete dei

cavi era rimasta invariata, l'aumento della tassa era illegittimo. In

particolare, eccepì che il cumulo delle due maggiorazioni era stato

disposto in base alla norma di cui al trascritto art. 39 e che "la

detta norma non era stata approvata nella stessa versione dai due rami

del Parlamento", nel senso che il richiamo alle "successive

modificazioni" venne aggiunto, al Senato, in sede di coordinamento,

dopo la votazione finale, sicché risulta approvato dalla sola Camera.

La Corte d'appello di Milano, con ordinanza (r.o. 96/1980) emessa

il 13 novembre 1979, ed il Tribunale di Lucca, con ordinanze (r.o. 201,

202, 203/1983 e 562/1984) emesse il 10 novembre 1982 e l'8 febbraio

1984, dato preliminarmente atto che non era contestato dalle parti che

l'art. 39 fu approvato dal Senato senza l'inciso ("e successive

modificazioni") e che tale inciso venne introdotto, dopo la votazione

finale, "dalla commissione di coordinamento del Senato", la quale poi

non rimise più il testo coordinato al plenum, osservano concordemente

che: "i due testi approvati dal Senato e dalla Camera sono tra loro

totalmente difformi"; l'inciso "non costituisce un semplice

coordinamento.., ma una effettiva modifica legislativa"; "la rilevata

difformità comporta una diversa statuizione normativa". Osservato

altresì (anche se dal solo Tribunale di Lucca) che così "non risulta

rispettata la regola fondamentale del bicameralismo", i due giudici a

quibus hanno sollevato, in riferimento agli artt. 70 e 72 Cost., la

questione di legittimità costituzionale dell'intero art. 39 della

legge n. 703 del 1952. Ed in quanto alla rilevanza, afferma il

Tribunale di Lucca che essa "appare evidente prima facie".

L'affermazione è esatta, giacché dalla soluzione della quaestio

legitimitatis dipende se la tassa in parola dev'essere pagata dai

concessionari ai Comuni nelle misure massime a metro lineare, di lire

20 ovvero di lire 80, e di lire 40 ovvero di lire 160, secondo che

condutture, cavi ed impianti abbiano un diametro, rispettivamente,

inferiore o superiore a centimetri 20.

3. - Trattandosi di questioni identiche, i relativi giudizi possono

essere riuniti e decisi con unica sentenza.

Con la sentenza n. 9 del 1959, questa Corte ha affrontato per la

prima volta, in tema di procedimento legislativo, la problematica cui

dà vita la constatazione della difformità fra il testo approvato da

una Camera e quello approvato dall'altra Camera. Con tale pronuncia,

dopo avere riconosciuto la propria competenza in via generale "a

controllare la legittimità costituzionale di una legge per quanto

concerne il procedimento della sua formazione "e, quindi, che

l'attestazione contenuta nel messaggio che accompagna la trasmissione

di un testo di legge da un ramo all'altro del Parlamento non preclude

il sindacato del giudice delle leggi sugli atti anteriori, essa statuì

in particolare che: a) la prassi del coordinamento, autorizzato dalla

Camera (o da una commissione in sede legislativa) ed operato dalla

Presidenza, "in quanto risponde ad esigenze del funzionamento di organi

collegiali, non può ritenersi senz'altro contraria alla Costituzione",

se poi il testo del disegno di legge, una volta coordinato, "non è

ripresentato alla Camera (o alla commissione competente) per una nuova

votazione finale"; b) tuttavia, "il testo coordinato, in tanto può non

essere sottoposto ad una nuova votazione finale, in quanto abbia una

formulazione che non alteri la sostanza del testo che aveva formato

oggetto della votazione finale"; c) l'accertamento se la formulazione

del testo coordinato "si è mantenuta (nei limiti nei quali il

coordinamento è stato autorizzato), in modo che esso esprima

l'effettiva volontà della Camera e sia idoneo a concorrere con una

identica volontà dell'altra Camera a produrre la legge" va compiuto

dalla Corte "caso per caso", ed all'uopo "è rilevante il raffronto fra

il testo votato... con riserva del coordinamento ed il testo coordinato

e poi promulgato"; d) "in conclusione", se non risultano "modificazioni

di sostanza", "l'eccezione di legittimità costituzionale... per

assunta difformità dei testi votati...", può dichiararsi non fondata.

Successivamente alla ricordata pronuncia, la competenza di questa

Corte a sindacare il processo formativo delle leggi non è stata più

giudizialmente posta in discussione, sicché può dirsi costituire

ormai uno dei principi del nostro ordinamento costituzionale, e le

statuizioni di cui sopra sono state poi ribadite ed applicate in altre

due sentenze - pronunciate peraltro, la prima delle due su difformità

tra testo approvato e testo promulgato, ed entrambe su difformità

conseguente ad errore materiale verificatosi nella trascrizione -,

sicché possono dirsi costituire ormai giurisprudenza costante di

questa Corte. Tali due sentenze, infatti, hanno precisato, l'una a

riguardo della facoltà di coordinamento (sentenza n. 134 del 1969),

che "nella nozione più restrittiva che si voglia darne" non rientra

soltanto "la correzione di errori materiali", ma "anche la eventuale

correzione lessicale dei testi per conformarne la dizione alla

sostanza", e l'altra a riguardo dell'accertamento "caso per caso"

(sentenza n. 152 del 1982), che "non si può ragionare astrattamente e

meccanicamente dei vizi formali di legittimità costituzionale delle

leggi", dovendosi, invece, non solo "tener conto della effettiva

volontà delle Camere", ma anche "valutare il rilievo che l'errore

potrebbe assumere nelle sedi interpretativa ed applicativa" della

disposizione impugnata. Ma particolare risalto merita quest'ultima

sentenza (n. 152 del 1982), per la statuizione del tutto nuova, che

essa enuncia e che si aggiunge a quelle più sopra riportate,

integrando la visione di questa Corte in tema di coordinamento delle

leggi. In ordine al dilemma, infatti, se il vizio dell'iter

procedimentale produca effetti limitati alla sola disposizione - o

parte - viziata ovvero travolga l'intero atto, essa ha statuito che: e)

"deve farsi... applicazione del principio generale di conservazione

degli atti" e che perciò il "vizio formale... non comporta - per sé

considerato - l'annullamento integrale della legge.., ma può solo

incidere, in ipotesi, sulla parte specificamente viziata".

4. - Ritiene questa Corte che non vi sono motivi, i quali

sospingano a variare il rievocato indirizzo giurisprudenziale o anche

solo a discostarsene. È pertanto sulla base del principio generale

della sindacabilità, in questa sede, delle leggi anche per vizi dei

loro procedimenti di formazione, ed è alla luce delle statuizioni di

cui sopra, che va esaminata e risolta la questione di legittimità

costituzionale sollevata dalla Corte di appello di Milano e dal

Tribunale di Lucca.

In vista, allora, dell'applicazione alla fattispecie in oggetto

delle surriportate statuizioni, giova precisare che la difformità,

verificatasi alla Camera, fra il testo approvato da questa ed il testo

approvato dal Senato, è la conseguenza della difformità, verificatasi

anteriormente al Senato, fra il testo approvato da questo ed il testo

coordinato. Si pone, quindi, un triplice interrogativo: se, avendo il

testo coordinato ottenuto la approvazione della sola Camera, possa

dirsi che vi è stato l'incontro delle volontà di entrambi i rami del

Parlamento; se il coordinamento ha comportato, o meno, una modifica

sostanziale della legge; nell'ipotesi affermativa, se esso ha viziato

l'intero atto ovvero soltanto l'intera proposizione normativa ovvero

ancora la sola parte coordinata. Il primo interrogativo chiama in

causa l'art. 70 Cost., il quale dichiara che la funzione legislativa è

esercitata "collettivamente dalle due Camere"; gli altri due chiamano

in causa l'art. 72 Cost., il quale detta, sì, la disciplina del

procedimento legislativo, ma ne demanda l'integrazione all'autonomia

normativa di ciascuna Camera.

Ora, l'istituto del coordinamento è ignoto alla Costituzione, ma

non anche ai regolamenti parlamentari. Il regolamento del Senato che

era in vigore nel 1952, cioè al momento dell'approvazione della legge

de qua, prevedeva all'art. 74, benché non nominatim, il coordinamento,

stabilendo, sotto il profilo contenutistico, che esso doveva intendersi

consistere, non solo "nelle correzioni di forma che siano opportune",

ma anche nelle "necessarie modificazioni" "di quegli emendamenti già

approvati che sembrino inconciliabili con lo scopo della legge o con

alcune delle sue disposizioni" e, sotto il profilo procedurale, che

doveva essere deliberato dal Senato "prima della votazione finale".

L'istituto è rimasto sostanzialmente immutato nel regolamento

approvato il 17 febbraio 1971, ed oggi in vigore, il quale, al

contrario di quello anteriore, parla espressamente di "coordinamento",

là dove facoltizza le "modificazioni di coordinamento che appaiono

opportune "(art. 103.1), prevedendo altresì il conferimento

dell'incarico alla "commissione di presentare le opportune proposte"

(art. 103.2), "eventualmente accompagnate da una relazione" (art.

103.3), sulle quali "può intervenire non più di un oratore per

ciascun gruppo parlamentare e la votazione ha luogo per alzata di mano"

(art. 103.4). Insomma, è di tutta evidenza che in ogni caso - si

abbia riguardo alla nuova o alla cessata disciplina regolamentare - il

coordinamento è in linea di principio legittimo, se avviene "prima

della votazione finale".

5. - Il coordinamento in esame è stato, viceversa, operato dopo la

votazione finale, e perciò stride con la fattispecie astratta

disegnata dall'art. 74 del cessato regolamento del Senato. In

coerenza, tuttavia, con il costante indirizzo giurisprudenziale di

questa Corte, non può dirsi che la modifica apportata in sede di

coordinamento all'art. 39, primo comma, della legge n. 703 del 1952

mediante il denunciato inserto sia di per sé costituzionalmente

viziata e viziante. Ed invero, l'introduzione nell'impugnato articolo

dell'inciso, su cui il Senato non fu poi chiamato a pronunciarsi, se

per un verso è innegabilmente avvenuta in difformità della norma

regolamentare, per altro verso risulta operata in conformità di una

prassi tutt'altro che recente, la quale trova osservanza anche

nell'altro ramo del Parlamento. In ordine a tale prassi, questa Corte,

come si è già ricordato, ha statuito (sentenza n. 9 del 1959) - ed in

considerazione, non già della sua annosità, ma della necessità, in

taluni casi e circostanze, del ricorso ad essa al fine di assicurare la

funzionalità di organi collegiali particolarmente numerosi - non

potersi ritenere "senz'altro contraria alla Costituzione".

Non può non dirsi lo stesso per quanto concerne la modifica

subita, ad opera dell'inciso in argomento, dalla disposizione

sospettata di illegittimità costituzionale: la ricordata statuizione,

infatti, vale a maggior ragione nel caso di specie, in cui il

coordinamento risulta operato, non già dalla Presidenza, come nelle

fattispecie di cui alle pronunce n. 9 del 1959 e n. 134 del 1969,

bensì dalla commissione competente.

6. - Si deve ora sottolineare che questa Corte non ha inteso, con

le sentenze più volte richiamate, riconoscere in linea di principio, e

perciò in ogni caso, la legittimità della suddetta prassi del

coordinamento, bensì ha inteso escluderne la illegittimità in quei

soli casi, in cui la formulazione modificata "non alteri la sostanza

del testo che aveva formato oggetto della votazione finale" (sentenza

n. 9 del 1959). Con questa ultima precisazione, il problema diviene

palesemente ermeneutico: in tanto sarà possibile, infatti, valutare se

la modifica costituita dall'inserto abbia alterato la sostanza del

testo, quale risulta approvato nella votazione finale dal plenum del

Senato, in quanto si conosca previamente l'effettiva volontà espressa

da questo, sia col voto sull'articolo, sia poi con la votazione finale.

Ed a tale scopo, si richiede appunto un'indagine volta a cogliere

l'esatta interpretazione dell'impugnato art. 39 nella versione

approvata dal Senato (cioè, senza l'inciso) e, più precisamente, a

stabilire se il Senato, disponendo l'aumento di 40 volte, volle

riferirsi alle tariffe originarie del 1931 ovvero a quelle

quadruplicate del 1945.

È questo il nodo che va preliminarmente sciolto; il nodo, cioè,

formatosi nell'ambito del Senato, come del resto si è già precisato

più sopra, allorché si è posto in rilievo che la difformità fra i

testi approvati dalle due Camere è la conseguenza della difformità,

verificatasi in Senato, fra il testo anteriormente approvato e quello

successivamente coordinato.

7. - Non mancano elementi, i quali lascerebbero pensare che

intenzione del Senato, pur in mancanza dell'inciso poi introdotto in

sede di coordinamento era quella di aggiungere un ulteriore aumento

alla quadruplicazione disposta nel 1945.

Quando, infatti, la legge de qua veniva approvata, dopo una

laboriosa gestazione triennale, era in vigore la tariffa del 1945, non

più quella del 1931; e ciò, proprio per effetto del menzionato

decreto legislativo luogotenenziale n. 62 del 1945, il cui art. 32

dispone testualmente che la misura della tassa in parola, quale

stabilita nel 1931 dall'art. 198 t.u.f.l, è "modificata", e

precisamente quadruplicata. Poiché questa era la situazione normativa

del momento, non sembra che l'opinione secondo cui il Senato avrebbe

avuto in mente, non già la tariffa in vigore, ma la tariffa abrogata,

meriti maggior credito di quella inversa. Oltre tutto, se con

l'ipotizzata opinione i giudici a quibus intendessero sostenere che il

denunciato art. 39 della legge n. 703 del 1952 avrebbe implicitamente

abrogato l'art. 32 del d.l.l. n. 62 del 1945 ed implicitamente ridato

vigore all'art. 198 t.u.f.l, si porrebbe il problema, di non agevole

soluzione, se possa ritenersi che l'abrogazione tacita di una norma

successiva abbia di per sé, indipendentemente da un'apposita legge

ripristinatoria, la virtù di far rivivere la norma anteriore

espressamente abrogata - o "modificata" -, quale è appunto, nella

specie, quella che nel 1931 stabiliva la tariffa della tassa in

contestazione.

Ed il dubbio sull'opinabilità di tale tesi apparirebbe trovare

riscontro nel diritto positivo a chi osservasse che proprio la legge in

parola ubi voluit dixit: l'art. 31, primo comma, infatti, dopo avere

espressamente disposto che "a decorrere dal 1 gennaio 1952, l'art. 29

del d.l.l. 8 marzo 1945, n. 62 è abrogato", soggiunge altrettanto

espressamente, offrendo così un chiaro esempio di legge

ripristinatoria, che "i Comuni, pertanto, debbono applicare l'imposta

di patente secondo le norme dell'art. 166 t.u.f.l., e la misura ivi

prevista può essere aumentata fino a quaranta volte".

Né può dirsi che sia priva di alcun rilievo la constatazione che

è dato fare nella relazione di maggioranza e, prima ancora, in quella

governativa accompagnante il disegno di legge, ove risulta scritto che,

stante il "disavanzo talvolta pauroso" dei bilanci comunali ed in vista

del loro risanamento, quegli "adeguamenti fiscali" venivano disposti

"allo scopo di avvicinare i singoli tributi ad un livello non dissimile

da quello prebellico". Questa risultando la ratio legis, non sarebbe

corretto prescindere da essa, allorché si tratti di valutare se

intenzione del legislatore sia stata quella di assumere come base la

tariffa minima, stabilita oltre vent'anni prima, in tempo di pace e di

stabilità economica, anziché quella aumentata da poco più di cinque

anni, pressoché al termine della guerra (marzo 1945), e perciò in

tempo di lievitazione delle spese.

Inoltre: il Senato approvò all'unanimità, nella votazione finale,

il testo della legge de qua, ed il coordinamento venne operato, come

già si è posto in rilievo, non dalla Presidenza, bensì dalla stessa

commissione (Finanze e Tesoro), la quale, stante la sua competenza in

materia, aveva esaminato e dibattuto in sede referente il disegno di

legge. Ed allora, benché non esistano verbali dei lavori della

commissione in sede di coordinamento, appare tutt'altro che

inattendibile la congettura che l'inciso di che trattasi sia stato

inserito nel corpo dell'impugnato art. 39 nel convincimento che esso -

cioè l'esplicito richiamo alle "successive modificazioni" - rendesse

pienamente chiara la volontà che il Senato aveva inteso effettivamente

esprimere. Tanto più che la commissione procedette al coordinamento

subito dopo la votazione finale, esaurendolo entro una diecina di

giorni - dal 23 novembre 1952, data della suddetta votazione finale, al

5 dicembre successivo, data del messaggio di trasmissione all'altra

Camera -, quando era più sicura e viva la memoria del dibattito e del

vero orientamento dell'assemblea.

8. - Le considerazioni testé esposte sembrano avvalorare

l'interpretazione secondo cui il Senato, pur approvando l'impugnato

art. 39 senza l'inciso, avrebbe inteso riferirsi alla tariffa come

modificata dall'art. 32 del d.l.l. n. 62 del 1945 - a quella

quadruplicata, insomma, ed allora in vigore -, non già a quella del

1931, che da ben sette anni era stata esplicitamente "modificata",

cioè abrogata, dallo stesso art. 32 del menzionato provvedimento

legislativo.

Se si accogliesse questa ricostruzione del pensiero del Senato,

allora l'aggiunta dell'inciso ("e successive modificazioni") potrebbe

ritenersi, come afferma l'Avvocatura dello Stato, "meramente

esplicativa del significato che scaturiva dal testo iniziale".

Conseguentemente, svanirebbe ogni dubbio sulla legittimità

costituzionale del denunciato art. 39: il coordinamento operato secondo

prassi non sarebbe censurabile, e le due Camere avrebbero espresso la

medesima volontà sul punto controverso.

9. - La disposizione in esame consente tuttavia di pervenire a

conclusioni del tutto opposte.

La difesa della SIP sostiene nella sua elaborata memoria: che dalla

relazione della commissione della Camera "risulta... senz'altro

pacifico e acquisito che l'aumento si riferisce esclusivamente alle

tariffe fissate dal t.u. del 1931", cioè "proprio alle misure

originarie"; che il "riferimento fisso e non mobile" alle tariffe

originarie "implica in via generale... l'abrogazione tacita delle

disposizioni in materia introdotte successivamente", sicché

"l'abrogazione espressa è stata superflua"; che "la semplice

interpretazione dell'art. 39 rivela come esso o dica più di quanto si

sia voluto, o viceversa... gli si faccia dire più di quanto

effettivamente dice". E nella discussione orale la stessa difesa della

SIP ha dedotto che, poiché il decreto ministeriale 26 febbraio 1933,

richiamato nell'art. 39 in discorso, si riferisce esclusivamente al

soprassuolo, ne deriverebbe la conseguenza - inaccettabile, e perciò

stesso confermativa della giustezza della sua interpretazione - che

l'aumento di 40 volte si applicherebbe esclusivamente all'occupazione

del sottosuolo, mentre rimarrebbe invariata la tariffa per

l'occupazione del soprassuolo.

Dello stesso avviso sono, soprattutto, i giudici che hanno

sollevato la questione in oggetto. Secondo la Corte d'appello di

Milano - ma eguale ragionamento, e pressoché con le medesime parole,

si rinviene nelle ordinanze del Tribunale di Lucca - si evincerebbe dal

"complessivo sistema" cosa "il legislatore intese". Infatti, prosegue

la suddetta Corte e riecheggia il suddetto Tribunale, "la dizione

approvata dal Senato con esclusivo riferimento alle tariffe originarie

non lascia dubbi sulla intenzione del legislatore e di voler cioè fare

riferimento proprio a quelle tariffe", aggiungendo che "in tal senso è

poi ancora la relazione della IV commissione permanente della Camera

dei Deputati che prevedeva un preventivo di maggiori entrate... per

1.250 milioni", anziché per "5.000 milioni preventivabili in base alle

tariffe come applicate dal convenuto".

10. - Le argomentazioni che precedono indurrebbero a concludere nel

senso che il Senato, approvando l'impugnato art. 39 senza l'inciso,

avrebbe inteso riferirsi alla tariffa quale stabilita originariamente

dall'art. 198 del t.u.f.l. del 1931. E se questa diversa ricostruzione

del pensiero del Senato fosse esatta, dovrebbe allora ritenersi che

l'aggiunta, operata dalla commissione in sede di coordinamento,

dell'inciso ("e successive modificazioni") abbia alterato la sostanza

della disposizione, quale era stata approvata dall'assemblea.

Conseguentemente acquisterebbe consistenza il dubbio sulla legittimità

costituzionale del denunciato art. 39: il coordinamento avvenuto

secondo prassi sarebbe illegittimo e dovrebbe registrarsi la mancanza

della comune volontà legislativa sul punto controverso.

11. - La disposizione in esame si presta, dunque, ad

interpretazioni diverse e contrastanti. La difesa del Comune di

Cinisello Balsamo e, come già ricordato, l'Avvocatura dello Stato

sostengono che il riferimento sia stato fatto alle tariffe

quadruplicate del 1945; per l'una, questo è il solo significato

dell'art. 39, "con o senza l'inciso", per l'altra, l'aggiunta

dell'inciso è "meramente esplicativa". Al contrario, la difesa della

SIP ed i giudici a quibus ritengono che il riferimento sia stato fatto

alle tariffe originarie del 1931. Tuttavia, mentre per l'una

l'aggiunta dell'inciso "può intendersi soltanto come clausola di

stile", in quanto con essa "la commissione di coordinamento prima e la

Camera poi plus dixit quam voluit", sicché l'art. 39 "non ha subito

alcuna modificazione sostanziale", pertanto "è da ritenere che la

questione di costituzionalità... è infondata", per i giudici a

quibus, viceversa, il contestato inciso "non costituisce un semplice

coordinamento degli articoli approvati.., ma integra una effettiva

modifica legislativa", cioè "comporta una diversa statuizione

normativa", sicché "l'eccezione di incostituzionalità dell'art. 39...

non è manifestamente infondata".

Il dissidio fra le due letture dell'art. 39 è evidente e

stridente, ma spetta ai giudici delle liti di comporlo. Compito di

questa Corte, che non dispone di elementi tali, da indurla a

disattendere la prospettazione offerta dalle ordinanze in esame, è

quello di stabilire se il coordinamento de quo sia, o meno,

costituzionalmente legittimo. E poiché, la legittimità

costituzionale di un testo legislativo coordinato, non già secondo il

regolamento, bensì secondo la prassi parlamentare, è condizionato

alla portata del coordinamento non può non riconoscersi che un

siffatto coordinamento viola la Costituzione, e precisamente negli

artt. 70 e 72, tutte le volte che provochi, nelle sedi interpretative

ed applicative, grave incertezza sul significato del testo coordinato.

Con riguardo al caso di specie, deve pertanto dirsi che il contestato

inciso è costituzionalmente illegittimo per un duplice e concorrente

motivo: non solo e non tanto, infatti, perché è stato inserito

nell'art. 39 della legge n. 703 del 1952 mediante il coordinamento

instauratosi per prassi che potrebbe così configurarsi addirittura

come un emendamento aggiuntivo surrettizio, ma anche e soprattutto

perché ha generato l'incertezza di cui si è detto sull'intenzione del

legislatore.

12. - Dalla conclusione testé enunciata non deriva, tuttavia,

doversi disconoscere che si sia verificata convergenza delle volontà

dei due rami del Parlamento.

Intanto, già l'antico principio, secondo cui utile per inutile non

vitiatur, impone di considerare che il vizio si annida in uno solo dei

60 articoli di cui si compone la legge de qua - anzi, soltanto nel

primo dei due commi, di cui si compone il denunciato art. 39 - e che la

specificità dell'oggetto disciplinato in tale comma conferisce alla

relativa disposizione piena autonomia rispetto all'intero testo, che,

infatti, neppure le ordinanze in esame coinvolgono nella denuncia di

illegittimità costituzionale. E va rilevato altresì che la censura,

benché nei dispositivi delle ordinanze appaia impugnato tutto l'art.

39, investe esclusivamente il primo comma, nel quale appunto risulta

illegittimamente inserito il contestato inciso. Ne consegue che, non

riverberandosi il vizio sull'intera legge, e neppure sull'intero art.

39, il cui secondo ed ultimo comma non concerne più la misura della

tassa, ma le convenzioni stipulate dai Comuni per il pagamento di essa,

questa Corte deve pronunciarsi sulla sola disposizione di cui al primo

comma dell'art. 39, la sola passibile di una sentenza caducatoria.

Ma, pur circoscritta la questione nei suddetti termini, si impone

ugualmente di valutare, in relazione al principio della salvezza dei

valori giuridici, se la pronuncia caducatoria debba travolgere l'intera

disposizione ovvero possa limitarsi a colpire soltanto la parte

viziata. Risulterebbe noncurante del suddetto principio e non

argomentata la scelta che venisse fatta tra le due alternative in base

alla semplicistica constatazione della non piena coincidenza tra le due

formulazioni - senza l'inciso e con l'inciso - approvate dalle due

Camere, deducendone che, quindi, sarebbe mancata la comune volontà

legislativa sulla disposizione impugnata. Al contrario, come a

riguardo di qualsiasi atto, si deve tentare in caso di dubbio di

interpretarlo nel senso che produca qualche effetto, anziché nel senso

che non ne produca alcuno, così a riguardo della disposizione de qua,

una volta epurata dell'inciso, si tratta di vedere se in essa non sia

individuabile un punto di convergenza tra la volontà della Camera e la

volontà del Senato. E piena convergenza si verificò innegabilmente

sullo scopo, che era quello di maggiorare la tassa di occupazione del

sottosuolo. Supposto pure, poi, che il Senato, approvando la

disposizione senza l'inciso, intendesse riferirsi alla tariffa

originaria stabilita nel 1931, e che la Camera, invece, approvando la

disposizione con l'inciso, intendesse riferirsi alla tariffa modificata

nel 1945, può bene affermarsi che tra le due Camere e le due volontà

si verificò convergenza sino all'aumento minore, sicché l'area della

divergenza si riduce all'aumento maggiore.

In applicazione, pertanto, del ricordato principio della

conservazione dei valori giuridici, la dichiarazione di illegittimità

costituzionale può essere limitata al solo inserto ("e successive

modificazioni"), facendo così salva, dopo l'eliminazione della parte

viziata, la disposizione di cui all'art. 39, primo comma, legge n. 703

del 1952, la cui operatività compete ai giudici del merito di

stabilire.

13. - Questa Corte, nel momento in cui, nell'esercizio del suo

ruolo di garante della Costituzione, dichiara l'illegittimità

costituzionale di una disposizione di legge per vizio procedurale, non

può non segnalare l'indifferibilità di un intervento del legislatore

nella materia della finanza locale. Questa è ancor oggi governata da

una normazione che si caratterizza, oltre che per la vetustà della

disciplina di fondo - il t.u.f.l. ha ormai superato il mezzo secolo di

vita -, anche per la incessante successione di provvedimenti

legislativi, peraltro occasionali e volti per lo più a disporre

maggiorazioni dei tributi. Non era ancora cessata la guerra, allorché

venne emanato il d.l.l. n. 62 del 1945 cui fecero seguito due

provvedimenti nel 1946 (18 febbraio, n. 100 e 27 maggio n. 517), uno

nel 1947 (29 marzo, n. 177), uno nel 1948 (26 marzo, n. 261), uno nel

1950 (30 luglio, n. 575), uno nel 1952 (la impugnata legge n. 703).

Più di recente, poi, risultano adottati una serie di decreti legge,

tra cui: uno nel 1980 (7 maggio, n. 153, convertito nella legge n.

299), due nel 1981 (28 febbraio, n. 38, convertito nella legge n. 153 e

22 dicembre, n. 786, convertito nella legge 26 febbraio 1982, n. 51),

uno nel 1983 (28 febbraio, n. 55, convertito nella legge n. 131).

Già solo a riguardo degli aumenti man mano disposti possono

nascere, come nel caso di specie, dubbi interpretativi, che nei

rapporti tra fisco e contribuenti nuocciono alla loro certezza e

speditezza, risolvendosi altresi in aggravio per la già gravosa

attività dei giudici di qualsiasi livello. E ciò, in conseguenza

anche solo del generico richiamo ad imprecisate "successive

modificazioni".

Il ricorso a cosiffatto rinvio è senza dubbio tanto consolidato e

frequente, da sembrare che costituisca ormai un metodo di

legiferazione, ma non per questo è incensurabile, quando ne derivi

ambiguità. In caso contrario, si legittimerebbe persino la

degenerazione della genericità dell'abituale formula in evasività,

come potrebbe dirsi accadere proprio nella legge n. 703 del 1952 (art.

7), ove il rinvio risulta fatto addirittura "ad analoghe eventuali

successive modificazioni". E basterà aggiungere al riguardo che a

problemi di compatibilità con la normazione anteriore potrebbero dar

luogo anche i provvedimenti adottati dal 1980 al 1983, i quali - pur se

nei rispettivi titoli parlino di "norme per l'attività finanziaria

degli enti locali", di "provvedimenti finanziari per gli enti locali",

di "disposizioni in materia di finanza locale", di "provvedimenti

urgenti per le finanze locali" -, in realtà si limitano per lo più a

prescrivere aumenti di tariffe, richiamando peraltro pur sempre

indeterminate "successive modificazioni ed integrazioni". Ma vale

rilevare altresì che in materia oggi coperta da riserva di legge è

riscontrabile anche - così infatti testualmente nell'art. 39, primo

comma, legge n. 703 del 1952 - il rinvio a "norme provvisorie

aggiunte", che, benché disposte con decreto ministeriale, potrebbero,

una volta fatte espressamente proprie da una legge, dar luogo a

perplessità sulla loro collocazione nella scala dei valori normativi.

Non occorrono altri rilievi o altre esemplificazioni a sostegno

dell'asserzione di indifferibilità di un intervento del legislatore

nella materia della finanza locale, perché provveda ad una revisione

globale e sistematica - la quale tenga conto della novità e

complessità delle articolazioni territoriali nel novus ordo

repubblicano e delle loro posizioni - o, quanto meno, perché dissolva

mediante interpretazioni autentiche quei dubbi che nascono dai

disorganici aggiustamenti apportati al testo unico del 1931 nel corso

del successivo cinquantennio.