Sentenza n. 290/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 163, comma

2, lettera d) del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112

(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle

regioni e agli enti locali, in attuazione del Capo I della legge

15 marzo 1997, n. 59), promosso con Ordinanza emessa il 11 marzo 1999

dal tribunale amministrativo regionale del Lazio - sezione staccata

di Latina - iscritta al n. 395 del registro ordinanze 1999 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29, 1ª serie

speciale, dell'anno 1999.

Visto l'atto di costituzione della parte resistente nel giudizio

principale, nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio

dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 aprile 2001 il giudice relatore

Carlo Mezzanotte;

Uditi l'avvocato Ugo Petronio per la parte resistente nel

giudizio principale e l'avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per

il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del procedimento avente ad oggetto la richiesta di

annullamento, previa sospensiva, dell'ordinanza in data 24 settembre

1998, con la quale il sindaco del comune di Terracina - a seguito

della comunicazione del prefetto di Latina che, per esigenze di

pubblica sicurezza, evidenziava la insussistenza delle condizioni per

consentire l'esercizio dell'attività di agenzia di onoranze funebri

- disponeva il divieto di prosecuzione dell'attività avviata con

denuncia di inizio di attività del 9 settembre 1998, il tribunale

amministrativo regionale del Lazio - sezione staccata di Latina, con

ordinanza in data 11 marzo 1999, solleva, in riferimento all'articolo

77, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'articolo 163, comma 2, lettera d) del decreto

legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti

amministrativi dello Stato alle regioni e agli enti locali, in

attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), nella parte

in cui prevede il trasferimento ai comuni di funzioni e compiti

amministrativi in tema di licenza di agenzia per onoranze funebri.

Il remittente premette che le funzioni in ordine alle agenzie di

onoranze funebri sono state trasferite ai comuni dall'art. 163, comma

2, lettera d) del citato d.lgs. n. 112 del 1998, nell'ambito di un

generale trasferimento di funzioni concernenti le agenzie di affari

di cui all'art. 115 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773

(Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza).

Per i provvedimenti relativi a tali agenzie, peraltro, il d.lgs.

n. 112 del 1998 non ha previsto alcun obbligo di comunicazione al

prefetto (o, in genere, all'autorità di pubblica sicurezza), né la

possibilità di un intervento comunale su richiesta del prefetto. In

questa situazione, prosegue il remittente, in forza del principio di

tipicità degli atti amministrativi, un intervento del tipo di quello

posto in essere dal prefetto di Latina (comunicazione ai sensi

dell'art. 19 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 "Attuazione della

delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382"), che ha

condotto alla adozione del provvedimento impugnato nel procedimento

principale, non troverebbe alcun fondamento normativo e il

provvedimento del sindaco del comune di Terracina, che da quella

comunicazione trae origine, sarebbe a sua volta illegittimo. Da qui

la rilevanza della questione.

Il giudice a quo rileva quindi che, prima del trasferimento

disposto dall'art. 163 del d.lgs. n. 112 del 1998, i compiti relativi

alle agenzie di onoranze funebri spettavano al questore, e ciò sulla

base della considerazione che nell'esercizio di tale attività

potrebbe verificarsi il fenomeno del cosiddetto sciacallaggio

(inopportuna concorrenza che più titolari di agenzie di onoranze

funebri possono porre in essere, in presenza degli interessati,

nell'offrire loro i propri servizi nella immediatezza di eventi

luttuosi) ovvero ancora potrebbero essere occultati gravi reati.

Proprio per la delicatezza dell'attività delle agenzie di onoranze

funebri, l'autorità di pubblica sicurezza procedeva con estrema

cautela al rilascio delle relative licenze, accertando le qualità

del soggetto richiedente e l'insussistenza di possibili collegamenti

con ambienti malavitosi.

Ad avviso del remittente, il trasferimento di funzioni ai comuni

in relazione alle agenzie di onoranze funebri contrasterebbe con la

legge di delegazione, giacché l'art. 1 della legge 15 marzo 1997,

n. 59, dopo aver delegato il Governo ad adottare uno o più decreti

legislativi volti a conferire alle Regioni e agli enti locali

funzioni e compiti amministrativi (comma 1), ha nondimeno escluso dal

conferimento le funzioni e i compiti riconducibili all'ordine

pubblico e alla sicurezza pubblica e cioè alla materia concernente

l'ordinato vivere civile, dal quale deve derivare un senso di

tranquillità e di sicurezza per i cittadini. Il trasferimento dei

compiti e delle funzioni in esame non troverebbe dunque fondamento

nella legge di delegazione e violerebbe per ciò stesso i principî

costituzionali in tema di delega legislativa.

2. - Si è costituito nel presente giudizio il comune di

Terracina, eccependo in primo luogo la inammissibilità della

questione per difetto di rilevanza.

La difesa del comune contesta, infatti, l'assunto dal quale muove

l'ordinanza di rimessione, e cioè che per i provvedimenti

autorizzatori relativi alle agenzie di onoranze funebri l'ordinamento

non prevederebbe alcuna comunicazione al prefetto o all'autorità di

pubblica sicurezza. Al contrario, premesso che non può dubitarsi del

fatto che il rilascio delle licenze per le agenzie di onoranze

funebri rientrava nella competenza del questore ex art. 115 del testo

unico delle leggi di pubblica sicurezza, la difesa comunale rileva

che anche nel nuovo sistema delle autorizzazioni, un tempo denominate

di polizia amministrativa perché rimesse al questore, la

possibilità che l'autorità di pubblica sicurezza eserciti ancora un

controllo in materia si dovrebbe desumere dalla circostanza che la

competenza del prefetto è una competenza generale, al pari di quella

in precedenza spettante al questore ai sensi degli artt. 100 e 115

del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza. Il prefetto,

infatti, prosegue la difesa del comune, ha, in ambito provinciale, la

responsabilità generale dell'ordine e della sicurezza pubblica, e

l'art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977, là dove ha previsto che i

provvedimenti dei comuni in materia di polizia amministrativa

specificamente indicati siano adottati previa comunicazione al

prefetto e debbano essere sospesi, annullati o revocati per motivata

richiesta del prefetto per ragioni di sicurezza pubblica, intesa

quale funzione inerente alla prevenzione dei reati o al mantenimento

dell'ordine pubblico (sentenza n. 77 del 1987), costituirebbe

espressione di tale principio. E poiché, sul punto, si è formato un

diritto vivente nel senso che la richiesta del prefetto fa sorgere

l'obbligo per il sindaco di negare, sospendere, annullare o revocare

le licenze di polizia, la questione sollevata dal tribunale

amministrativo regionale sarebbe priva del necessario requisito della

rilevanza.

Se così non fosse, se cioè non si ritenesse di poter

riconoscere la legittimità di un intervento del prefetto, neanche se

finalizzato alla tutela delle esigenze di sicurezza pubblica, la

questione, ad avviso della difesa del comune, diverrebbe rilevante e

fondata. Sarebbe infatti evidente l'eccesso di delega rispetto

all'art. 1, comma 3, della legge n. 59 del 1997, il quale riserva

allo Stato la materia dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica

che, secondo quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 115

del 1995, riguardano "la tutela dei beni giuridici fondamentali o

degli interessi pubblici primari sui quali si regge la civile

convivenza".

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.

Nella propria memoria, l'Avvocatura riconosce che il tipo di

attività svolto dalle agenzie di onoranze funebri effettivamente

sembrerebbe rientrare nella categoria delle agenzie di affari,

genericamente indicate dall'art. 115 del testo unico delle leggi di

pubblica sicurezza, in relazione alle quali, in virtù dell'art. 163

del d.lgs. n. 112 del 1998, le funzioni e i compiti sono stati

trasferiti ai comuni, e riconosce altresì che l'art. 1, comma 3,

della legge n. 59 del 1997 ha escluso dal conferimento delle funzioni

e dei compiti amministrativi alle Regioni e agli enti locali quelli

riconducibili alle materie dell'ordine pubblico e della sicurezza

pubblica. Tuttavia, sostiene l'Avvocatura, tali concetti devono

essere intesi in senso restrittivo, poiché altrimenti, tenuto conto

che l'art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977 attribuisce ai comuni la

competenza al rilascio delle licenze per una serie di attività che

certamente interferiscono con l'ordine pubblico e con la sicurezza

pubblica, si evidenzierebbe una incongruenza del sistema, in quanto

alcuni compiti risulterebbero trasferiti mentre altri, analoghi,

permarrebbero in capo allo Stato, con una distinzione difficilmente

giustificabile sotto il profilo della ragionevolezza.

Nel ricordare, quindi, che nella interpretazione delle norme che

disciplinano le funzioni e i compiti trasferiti agli enti locali deve

essere scelta la lettura conforme a Costituzione e coerente con il

sistema, l'Avvocatura conclude chiedendo che la questione sia

dichiarata non fondata. Considerato in diritto

1. - Viene all'esame della Corte la questione di legittimità

costituzionale dell'articolo 163, comma 2, lettera d) del decreto

legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti

amministrativi dello Stato alle regioni e agli enti locali, in

attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), con il quale

sono stati trasferiti ai comuni le funzioni e i compiti

amministrativi in materia di licenze di agenzie di affari. Sul

presupposto che la precedente attribuzione al questore della

competenza al rilascio delle licenze per le agenzie di affari, e per

quelle di onoranze funebri in particolare, denoterebbe l'inerenza

dell'attività di queste ultime alla pubblica sicurezza, si assume,

da parte del tribunale amministrativo regionale del Lazio - sezione

staccata di Latina - la violazione dei parametri costituzionali sulla

delegazione legislativa, in riferimento all'art. 1, comma 3, lettera

l), della legge 15 marzo 1997, n. 59, che, nel delegare il Governo a

conferire funzioni e compiti alle Regioni e agli enti locali,

riservava allo Stato quelli riconducibili all'ordine pubblico e alla

sicurezza pubblica.

2. - Prima di esaminare la questione nel merito, appare opportuno

descrivere, nelle sue linee generali, il quadro normativo nel quale

si inscrive la disposizione censurata.

In occasione del trasferimento di funzioni alle Regioni, il

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui

all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382) disponeva,

all'art. 19, primo comma, il trasferimento ai comuni di alcune

funzioni di polizia amministrativa previste dal regio decreto

18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di

pubblica sicurezza). L'art. 19 del d.P.R. n. 616, al comma quarto,

stabiliva peraltro che i provvedimenti comunali relativi ad alcune

soltanto delle funzioni trasferite dovessero essere adottati previa

comunicazione al prefetto e dovessero essere sospesi, annullati o

modificati per motivata richiesta dello stesso. Questa Corte, con

sentenza n. 77 del 1987, ha dichiarato, fra l'altro, la

illegittimità costituzionale dell'art. 19, comma quarto, nella parte

in cui non limitava i poteri del prefetto, ivi previsti,

esclusivamente alle esigenze di pubblica sicurezza, precisando che

quest'ultima deve intendersi come funzione inerente alla prevenzione

dei reati o al mantenimento dell'ordine pubblico. Sempre in relazione

all'art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977, questa Corte aveva poi modo

di chiarire che la ripartizione delle attribuzioni tra lo Stato e le

Regioni, in relazione alle funzioni di polizia, deve ritenersi

fondata sulla distinzione tra le competenze attinenti alla sicurezza

pubblica, riservate in via esclusiva allo Stato ex art. 4 del

medesimo d.P.R. n. 616 del 1977, e le altre funzioni rientranti nella

nozione di polizia amministrativa, trasferite alle Regioni come

funzioni accessorie rispetto agli ambiti materiali attribuiti alla

loro competenza. La funzione di polizia di sicurezza, osservava la

Corte, riguarda quindi le misure preventive e repressive dirette al

mantenimento dell'ordine pubblico e, pertanto, si riferisce alla

attività di polizia giudiziaria e a quella di pubblica sicurezza; la

funzione di polizia amministrativa riguarda, diversamente,

l'attività di prevenzione e repressione diretta ad evitare danni o

pregiudizi a persone o cose nello svolgimento di attività rientranti

nelle materie affidate alla competenza regionale (sentenza n. 218 del

1988).

L'art. 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59, ha delegato il Governo

ad emanare uno o più decreti legislativi volti a conferire alle

Regioni e agli enti locali funzioni e compiti amministrativi (comma

1), estendendo l'ambito del conferimento alla cura degli interessi e

alla promozione dello sviluppo delle comunità locali, nonché allo

svolgimento di tutti i compiti e di tutte le funzioni localizzabili

nei rispettivi territori, in atto esercitati da qualunque organo o

amministrazione dello Stato, centrali o periferiche, ovvero tramite

enti o altri soggetti pubblici (comma 2). Il medesimo art. 1, al

comma 3, lettera l), ha tuttavia escluso dal conferimento le funzioni

e i compiti riconducibili alla materia dell'ordine pubblico e della

sicurezza pubblica.

L'art. 159, comma 2, del d.lgs. n. 112 del 1998 precisa che le

funzioni e i compiti amministrativi relativi all'ordine pubblico e

alla sicurezza pubblica concernono le misure preventive e repressive

dirette al mantenimento dell'ordine pubblico, inteso come il

complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici

primari sui quali si regge l'ordinata e civile convivenza nella

comunità nazionale, nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei

cittadini e dei loro beni. È opportuno chiarire che tale definizione

nulla aggiunge alla tradizionale nozione di ordine pubblico e

sicurezza pubblica tramandata dalla giurisprudenza di questa Corte,

nella quale la riserva allo Stato riguarda le funzioni primariamente

dirette a tutelare beni fondamentali, quali l'integrità fisica o

psichica delle persone, la sicurezza dei possessi ed ogni altro bene

che assume primaria importanza per l'esistenza stessa

dell'ordinamento. È dunque in questo senso che deve essere

interpretata la locuzione "interessi pubblici primari" utilizzata

nell'art. 159, comma 2: non qualsiasi interesse pubblico alla cui

cura siano preposte le pubbliche amministrazioni, ma soltanto quegli

interessi essenziali al mantenimento di una ordinata convivenza

civile. Una siffatta precisazione è necessaria ad impedire che una

smisurata dilatazione della nozione di sicurezza e ordine pubblico si

converta in una preminente competenza statale in relazione a tutte le

attività che vanificherebbe ogni ripartizione di compiti tra

autorità statali di polizia e autonomie locali.

Lo stesso art. 159, al comma 1, definisce le funzioni e i compiti

di polizia amministrativa regionale e locale, alla quale riconduce le

misure dirette ad evitare danni o pregiudizi che possono essere

arrecati a soggetti giuridici e alle cose nello svolgimento di

attività relative alle materie nelle quali vengono esercitate le

competenze, anche delegate, delle Regioni e degli enti locali,

purché non siano coinvolti beni o interessi specificamente tutelati

in funzione dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica, poiché

in questo caso si esulerebbe dai compiti di polizia amministrativa e

si ricadrebbe in un ambito di attività riservate allo Stato.

Senza scendere nel dettaglio delle singole competenze trasferite,

che sono estranee al thema decidendum, si deve solo aggiungere che

l'art. 163, comma 2, lettera d) del d.lgs. n. 112 del 1998, nel

disporre il trasferimento ai comuni delle funzioni e dei compiti

relativi al rilascio delle licenze concernenti le agenzie di affari

di cui all'art. 115 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773 si è basato

proprio sulla distinzione tra ordine e sicurezza pubblica, come sopra

interpretati, da un lato, e polizia amministrativa, come funzione

accessoria ai compiti spettanti alle Regioni e agli enti locali nelle

materie di loro competenza, dall'altro. Il fatto che tra le agenzie

di affari di cui al citato art. 115 rientrino anche le agenzie per

onoranze funebri è affermato dal remittente sulla base di

argomentazioni non implausibili, che trovano riscontro nella

giurisprudenza amministrativa, e non è contestato dall'Avvocatura

generale dello Stato: tanto basta a ritenere che non deve nuovamente

porsi in discussione, in questa sede, l'inquadramento dell'attività

delle predette agenzie.

3. - Così ricostruito il quadro normativo nel quale si colloca

la presente questione di legittimità costituzionale, non può essere

accolta l'eccezione secondo cui l'intervenuto conferimento ai comuni

delle funzioni e dei compiti amministrativi relativi alle licenze per

le agenzie di affari non avrebbe fatto venir meno le competenze in

materia dell'autorità provinciale di pubblica sicurezza, le quali

continuerebbero a trovare il proprio fondamento negli artt. 13 e 14

della legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento

dell'Amministrazione della pubblica sicurezza), e potrebbero quindi

essere ancora esercitate secondo un modulo procedimentale

sostanzialmente assimilabile a quello dell'art. 19 del d.P.R.

24 luglio 1977, n. 616, che prevedeva l'obbligo dell'autorità

comunale di sospendere, revocare o annullare, su richiesta del

prefetto, i provvedimenti rilasciati. Deve escludersi che tale

disposizione possa ancora fungere da base d'appoggio per argomentare,

in questa materia, un sopravvissuto potere provvedimentale del

prefetto, giacché essa è stata abrogata, sia pure con riferimento

ad alcuni soltanto dei provvedimenti ivi menzionati, fra i quali,

però, quelli che qui interessano, dall'art. 164, comma 1, lettera

d), del d.lgs. n. 112 del 1998. Né la pretesa permanenza, in capo al

prefetto o al questore, di un potere analogo a quello previsto dal

citato art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977, può desumersi dagli

artt. 13 e 14 della legge 1° aprile 1981, n. 121, dal momento che

tali disposizioni si limitano ad affermare che l'uno e l'altro sono

autorità provinciali di pubblica sicurezza, ma nulla dispongono

circa gli specifici poteri ad essi spettanti in relazione alle

funzioni amministrative attribuite ai comuni.

4. - Una volta accertata l'intervenuta soppressione di ogni

residuo potere provvedimentale del prefetto in tema di agenzie di

affari, la questione sollevata dal tribunale amministrativo regionale

del Lazio si risolve nell'interrogativo se nell'attività di tali

agenzie sicurezza e ordine pubblico - rispetto ad ogni altro

interesse pubblico e segnatamente rispetto allo sviluppo economico

delle comunità locali, in direzione del quale sono prevalentemente

orientati i trasferimenti e i conferimenti che si basano sulla legge

di delegazione n. 59 del 1997 - assumano un rilievo talmente

preminente da imporre, come soluzione costituzionalmente obbligata,

che le funzioni e i compiti in materia siano attribuiti non

all'autorità locale, ma a quella di pubblica sicurezza o che

comunque in capo a questa debba essere mantenuto il potere di

disporre sospensioni, revoche o annullamenti.

Ove la risposta a questo interrogativo dovesse essere

affermativa, prolungando il ragionamento alle sue conseguenze

logiche, ogni potestà amministrativa in campo economico,

nell'attuale contesto, nel quale larghi settori dell'economia sono

esposti alle insidie della criminalità, dovrebbe essere espressione

diretta dell'autorità di pubblica sicurezza o posta sotto la tutela

di questa. E così non si riuscirebbe a scorgere la ragione per la

quale le sole agenzie di affari dovrebbero essere attratte all'area

dei poteri provvedimentali del prefetto e non anche gli esercizi

commerciali, i quali, non diversamente da quelle, in base alla stessa

legge di delegazione, attuata con d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114

(Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma

dell'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), ricadono

nella gestione dell'autorità amministrativa locale o regionale, con

esclusione in ogni caso dei poteri dell'autorità di pubblica

sicurezza, discrezionali o meno che essi siano.

Quando venga in considerazione l'attività dei privati a

contenuto economico, nelle svariate forme giuridiche nelle quali essa

può manifestarsi, la scelta di larga massima compiuta dal

legislatore, salvo talune eccezioni contenute nello stesso art. 163

del d.lgs. n. 112 del 1998, che qui non rilevano e che non sono tali

da contraddirne l'ispirazione di fondo, è stata quella di rimettere

ogni valutazione agli organi che sono espressione diretta o indiretta

della comunità locale, sulla non irragionevole premessa che siano in

primo luogo questi, per la loro maggiore vicinanza alle popolazioni

amministrate, ad averne a cuore lo sviluppo economico, in

applicazione del principio di sussidiarietà, la cui realizzazione

costituisce uno dei principali obiettivi della legge di delegazione.

Ciò non significa che l'ambito delle competenze statali nel rapporto

tra attività economica e sicurezza pubblica sia stato interamente

soppresso: esso, nel confine mobile segnato dalle opzioni del

legislatore in materia di controlli sullo svolgimento delle attività

economiche, si è tuttavia considerevolmente ridotto. È infatti

rimasto integro il potere generale di prevenzione e repressione dei

reati, ma si è venuta ridimensionando quella sua proiezione

provvedimentale, che si esprimeva in misure direttamente incidenti

sull'attività economica, per dar luogo a un nuovo equilibrio di

poteri tra Stato ed autonomie che vede riservato al primo l'adozione

di misure ablatorie, preventive e repressive, sulla base peraltro di

procedimenti interamente giurisdizionalizzati in ossequio ad

un'accezione più rigorosa del principio dello Stato di diritto, nei

soli casi in cui l'attività economica sia così strettamente

compenetrata con la criminalità organizzata da esserne essa medesima

espressione (cfr., in particolare, la legge 31 marzo 1965 n. 575

"Disposizioni contro la mafia" e successive modificazioni). E l'esito

normativo del bilanciamento compiuto dal legislatore delegato tra

istanze di sviluppo economico delle comunità locali ed esigenze di

ordine pubblico non contrasta con le direttive contenute nella legge

di delegazione, ma risulta anzi in queste già potenzialmente

racchiuso.