Sentenza n. 290/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale delle leggi della Regione

Sardegna riapprovate il 7 ottobre 1993 ed il 3 novembre 1993 dal

Consiglio Regionale della Regione Sardegna, aventi per oggetto:

"Tutela e valorizzazione della cultura e della lingua della

Sardegna", promossi con ricorsi del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificati il 28 ottobre ed il 19 novembre 1993, depositati

in cancelleria il 5 ed il 27 novembre 1993 ed iscritti,

rispettivamente, ai nn. 71 e 76 del registro ricorsi 1993;

Visti gli atti di costituzione della Regione Sardegna;

Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1994 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno, per il ricorrente, e

gli Avvocati Valerio Onida e Sergio Panunzio per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Il 3 agosto 1993 il Consiglio regionale della Sardegna ha

approvato il testo di una legge in materia di "Tutela e

valorizzazione della cultura e della lingua della Sardegna", che è

stato rinviato dal Governo il 10 settembre 1993, in quanto

esorbitante per molteplici aspetti dalla competenza integrativa e

attuativa posseduta dalla Regione in materia di istruzione e

ordinamento degli studi (art. 5, lettera a, dello Statuto speciale

per la Sardegna). In data 7 ottobre 1993 il Consiglio regionale ha

riapprovato a maggioranza assoluta il testo di legge rinviato,

apportandovi svariate modificazioni. Il testo così modificato è

stato nuovamente rinviato dal Governo, con atto del 27 ottobre 1993,

e contemporaneamente è stato impugnato, ai sensi dell'art. 127 della

Costituzione, con ricorso notificato il 28 ottobre 1993 e depositato

il successivo 5 novembre (ricorso n. 71 del 1993).

In data 3 novembre 1993 il Consiglio regionale ha approvato

nuovamente il testo di legge in questione a maggioranza assoluta.

Tale ultima delibera legislativa è stata pure impugnata dal Governo

davanti alla Corte costituzionale, con ricorso n. 76 del 1993.

I due ricorsi (nn. 71 e 76 del 1993), che hanno analogo contenuto,

contestano che con le delibere legislative impugnate la Regione

Sardegna abbia travalicato i limiti della competenza integrativa

attribuitale dall'art. 5, lettera a), dello Statuto speciale, in

materia di "istruzione di ogni ordine e grado" e di "ordinamento

degli studi". In particolare il Governo ritiene che gli artt. 23 e 24

di entrambe le delibere legislative impugnate modifichino i programmi

didattici delle scuole di ogni ordine e grado con interventi di

carattere non meramente integrativo, che incidono profondamente

sull'impianto dei programmi di insegnamento, la cui definizione

spetta allo Stato.

2. - Costituitasi regolarmente in giudizio, la Regione Sardegna

nel proprio atto di difesa deduce, anzitutto, l'inammissibilità del

ricorso iscritto al n. 71 del Registro dei ricorsi del 1993, perché

avente ad oggetto una "legge nuova", rispetto a quella rinviata dal

Governo al Consiglio regionale in data 10 settembre 1993. Il nuovo

testo della legge regionale approvato il 7 ottobre 1993 a maggioranza

assoluta conterrebbe, infatti, innovazioni sostanziali, riguardanti

sia le disposizioni oggetto del rinvio, sia alcune disposizioni non

censurate dal Governo al momento del rinvio. A seguito di tali

modifiche, pertanto, il testo di legge approvato dal Consiglio

regionale non potrebbe identificarsi con il precedente, rinviato dal

Governo, ma dovrebbe essere qualificato come "legge nuova", alla luce

dei principi affermati dalla Corte costituzionale (si citano in

particolare le sentenze n. 154 del 1990 e n. 497 del 1992). Tanto

ciò appare vero, che il Governo, oltre ad aver impugnato la legge

regionale davanti alla Corte costituzionale, ha reiterato il rinvio

della medesima legge regionale, per gli stessi motivi addotti nel

ricorso.

Anche in ordine al ricorso iscritto al n. 76 del Registro dei

ricorsi 1993, la Regione Sardegna dubita della sua ammissibilità

essendo a suo avviso la motivazione del tutto generica.

Nel merito la Regione contesta la fondatezza delle censure mosse

dal Governo nei confronti degli artt. 23 e 24 della legge impugnata,

osservando, innanzitutto, che le norme impugnate si inseriscono in

una organica e articolata disciplina degli interventi regionali a

tutela della cultura e della lingua della Sardegna, che nel loro

insieme non vengono contestati dal Governo. Le censure si incentrano

esclusivamente sulle due disposizioni sopra citate, sulla base

dell'assunto che esse introdurrebbero programmi didattici non

meramente integrativi, ma comporterebbero una profonda modificazione

dell'impianto dei programmi di insegnamento. Questo assunto è

contestato dalla Regione Sardegna con l'osservazione che la legge

impugnata si limiterebbe ad integrare i programmi nazionali,

arricchendoli di alcuni contenuti diretti a valorizzare le

specificità culturali regionali. Tali integrazioni, secondo la

Regione Sardegna, non sarebbero precluse dagli ordinamenti scolastici

in vigore, essendo, anzi, naturale che nel concreto svolgimento dei

programmi la scuola tenga conto della specifica realtà sociale e

culturale in cui essa opera e in cui gli alunni sono cresciuti e

crescono.

Più precisamente, la Regione ritiene che le "discipline"

destinate ad integrare i programmi statali, ai sensi dell'art. 24,

primo comma, della legge regionale impugnata, non si traducono in

insegnamenti autonomi, ma sono destinate ad inserirsi "nei rispettivi

programmi generali di insegnamento" (art. 24, secondo comma). Così,

ad esempio, la lingua e la letteratura sarde non costituirebbero vere

e proprie materie di insegnamento, ma sarebbero piuttosto componenti

dell'insegnamento delle materie letterarie.

Tale interpretazione sarebbe confermata, secondo la Regione, dal

fatto che l'art. 24, primo comma, prevede che l'introduzione di tali

discipline avvenga nelle forme stabilite dall'art. 23 della medesima

legge, e cioè attraverso l'adattamento e l'integrazione dei

"percorsi formativi scolastici" che devono essere posti a base

dell'attività di sperimentazione prevista dalle normative statali.

In altri termini, la Regione ritiene che le disposizioni impugnate si

limitino ad integrare i programmi scolastici nazionali, sviluppando

le possibilità di sperimentazione previste dalla legislazione

statale, nel pieno rispetto dei limiti della competenza regionale di

integrazione e di attuazione. In ogni caso, siffatti interventi sui

programmi sono destinati ad essere definiti d'intesa tra la Regione e

il Ministero competente (art. 23, secondo e terzo comma, art. 25,

primo comma, art. 27, secondo comma).

Da ultimo, la Regione sottolinea che tra le norme censurate non

compare l'art. 28, secondo comma, che prevede l'integrazione in via

definitiva dei programmi scolastici. Una volta ammessa implicitamente

la legittimità della integrazione dei programmi scolastici in via

definitiva, appaiono prive di fondamento, secondo la Regione, le

censure rivolte dal Governo alle integrazioni introdotte in via

sperimentale dalla Regione, d'intesa con il Ministero.

3. - In prossimità dell'udienza, la Regione ha depositato una

memoria, nella quale viene rilevato un ulteriore motivo di

inammissibilità di entrambi i ricorsi. Richiamando la più recente

giurisprudenza della Corte costituzionale, e in particolare la

sentenza n. 172 del 1994, la Regione osserva che nei giudizi in via

principale la deliberazione del Consiglio dei ministri deve, a pena

di inammissibilità, indicare gli elementi minimi in base ai quali

sia possibile determinare con sufficiente chiarezza i termini della

questione che si è inteso sollevare. In particolare debbono essere

indicati il parametro del giudizio e l'oggetto della impugnazione.

Ad avviso della Regione, le deliberazioni del Consiglio dei

ministri che sono alla base dei presenti ricorsi non soddisfano tali

requisiti di ammissibilità, considerato che contengono solo la

determinazione di impugnare dinanzi alla Corte costituzionale la

legge della Regione Sardegna recante tutela e valorizzazione della

lingua e della cultura della Sardegna. Considerato in diritto

1. - Con i ricorsi indicati in epigrafe il Presidente del

Consiglio dei ministri ha sollevato questioni di legittimità

costituzionale degli artt. 23 e 24 contenuti in due leggi della

Regione Sardegna, aventi il medesimo titolo (Tutela e valorizzazione

della cultura e della lingua della Sardegna), riapprovate a

maggioranza assoluta dal Consiglio regionale rispettivamente il 7

ottobre 1993 e il 3 novembre 1993. Secondo il ricorrente, poiché gli

articoli impugnati contengono modifiche ai programmi scolastici, la

cui determinazione spetta esclusivamente allo Stato, essi

violerebbero i limiti propri della competenza attuativa e integrativa

attribuita dall'art. 5, lettera a), dello Statuto speciale per la

Regione Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) a

quest'ultima Regione in materia di "istruzione di ogni ordine e

grado, ordinamento degli studi".

In via preliminare, la Regione Sardegna eccepisce

l'inammissibilità dei ricorsi, essendo stato proposto, il primo (n.

71/1993 R.r.) contro una "legge nuova", in violazione dell'art. 127

della Costituzione, e, il secondo (n. 76/1993 R.r.), con una

motivazione del tutto generica. Sempre secondo la Regione, ambedue i

ricorsi sarebbero inammissibili sotto l'ulteriore profilo per il

quale essi risulterebbero basati su delibere governative dalle quali

non sarebbe possibile desumere con sufficiente chiarezza i termini

della questione sollevata.

2. - Va, innanzitutto, respinta l'eccezione di inammissibilità

sollevata dalla Regione Sardegna nei confronti di ambedue i ricorsi

per l'asserita indeterminatezza delle delibere del Consiglio dei

ministri che sono alla base dei ricorsi stessi.

Tanto nella delibera adottata il 26 ottobre 1993, quanto in quella

adottata il 12 novembre 1993, il Consiglio dei ministri ha approvato

il medesimo testo, consistente nella "determinazione di impugnare

dinanzi alla Corte costituzionale la legge della Regione Sardegna

recante tutela e valorizzazione della lingua e della cultura della

Sardegna". Risulta evidente, pertanto, che nella delibera contestata

dalla resistente è indicata semplicemente la legge regionale oggetto

di impugnazione, mentre è affermazione costante di questa Corte (v.,

ad esempio, sent. n. 496 del 1993) che, se pure in modo sintetico, la

determinazione del Consiglio dei ministri volta a promuovere il

giudizio di costituzionalità deve indicare l'oggetto e il parametro

del giudizio stesso, in modo da rendere sufficientemente determinata

o, quantomeno, determinabile nella sua sostanza la questione

proposta.

Tuttavia, la stessa Corte, distinguendo dall'ipotesi regolata

dall'art. 2, secondo comma, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n.

266, quella disciplinata dall'art. 127, terzo e quarto comma, della

Costituzione (o dalle corrispondenti disposizioni contenute negli

Statuti speciali, come quelle stabilite dall'art. 33 dello Statuto

speciale per la Sardegna), ha recentemente precisato (v. sent. n. 172

del 1994) che quest'ultima ipotesi è particolarmente connotata

dall'inserimento della promozione della questione di

costituzionalità nell'ambito di un procedimento di formazione di una

determinata legge regionale. E, se quest'inserimento comporta che i

termini del giudizio debbano essere puntualmente precisati in

relazione alle specifiche disposizioni che si intendono censurare e

invocare a parametro del giudizio stesso, nello stesso tempo consente

che la questione di costituzionalità, ove non risulti chiaramente

individuabile dalla delibera relativa al ricorso, possa essere

determinata anche alla luce delle fasi precedenti del procedimento

legislativo, segnatamente alla luce dell'atto di rinvio deliberato

dal Consiglio dei ministri al fine del riesame, da parte del

Consiglio regionale, dei dubbi di legittimità nutriti dal Governo

nei confronti della stessa legge. Poiché nel caso in questione gli

atti di rinvio, che hanno preceduto l'impugnazione proposta con

ambedue i ricorsi, contengono una puntuale determinazione sia delle

disposizioni di legge contestate, sia delle norme statutarie ritenute

violate, la Regione Sardegna non può fondatamente lamentarsi della

indeterminatezza della questione di costituzionalità quale risulta

dalle delibere del Consiglio dei ministri.

3. - Del pari è da respingere l'eccezione di inammissibilità

relativa al secondo dei ricorsi proposti dal Presidente del Consiglio

dei ministri, basata sull'asserita insufficienza della motivazione

addotta. In realtà, il ricorso, oltre a contenere i termini della

questione, espone, se pure succintamente, i motivi che sorreggono i

dubbi di legittimità costituzionale sollevati. E tanto basta per far

ritenere ammissibile il ricorso.

4. - Da accogliere è, invece, l'eccezione di inammissibilità

proposta contro il primo dei ricorsi depositati sul presupposto che

questo avrebbe ad oggetto una "legge nuova" rispetto a quella

precedentemente approvata, con lo stesso titolo, dal Consiglio

regionale in data 3 agosto 1993 e rinviata dal Governo il 10

settembre 1993.

A partire dalla sentenza n. 158 del 1988, questa Corte ha

costantemente affermato (v., ad esempio, sentt. nn. 79, 80 e 561 del

1989, 122 e 154 del 1990, 497 del 1992, 316 del 1993) che, ai sensi

dell'art. 127 della Costituzione (e degli articoli corrispondenti

degli Statuti speciali, fra i quali l'art. 33 dello Statuto speciale

per la Sardegna), una legge regionale rinviata va considerata come

"nuova" nell'ipotesi in cui il legislatore in sede di riesame abbia

apportato modificazioni, implicanti mutamenti del significato

normativo, che non si limitano a incidere sulle disposizioni oggetto

del rinvio, ma toccano (anche) disposizioni non interessate dal

rinvio governativo. Poiché il testo di legge oggetto del ricorso de

quo, ancorché approvato a maggioranza assoluta, contiene numerose

modifiche delle disposizioni normative votate con la delibera

legislativa oggetto del rinvio, delle quali soltanto alcune

concernono le disposizioni censurate dal Governo al momento del

rinvio, mentre molte altre riguardano parti della legge totalmente

estranee alle osservazioni governative, si deve concludere che, sulla

base dei criteri recentemente indicati, la legge oggetto del ricorso

deve considerarsi come "nuova", ai sensi e agli effetti dell'art. 127

della Costituzione. E, in verità, contrariamente a quel che sembra

supporre il Governo (che ha effettuato un rinvio per il riesame

contestualmente alla proposizione del ricorso ora dichiarato

inammissibile), nessun dubbio può ragionevolmente sussistere in

proposito, poiché, come questa Corte ha già precisato (v. sent. n.

497 del 1992), gli anzidetti criteri hanno carattere "formale", e non

"sostanziale", facendo dipendere la "novità" della legge, non già

dall'importanza o dall'incisività dei cambiamenti apportati, ma dal

dato certo ed evidente che la disposizione comunque modificata nel

suo significato normativo sia o non sia stata interessata dalle

censure formulate nell'atto di rinvio.

5. - Fondata è la questione di legittimità costituzionale

sollevata con il ricorso iscritto al n. 76 del registro dei ricorsi

del 1993.

In materia di istruzione e di ordinamento degli studi, la

ripartizione delle competenze fra lo Stato e la Regione Sardegna è

tale che al primo spetta il potere di stabilire le "norme generali",

dirette a garantire il godimento del diritto sociale all'istruzione

in condizioni di eguaglianza, mentre alla seconda compete

l'emanazione delle norme di attuazione e di integrazione. Questa è

la distribuzione delle competenze quale risulta da un raffronto fra

l'art. 33, secondo comma, della Costituzione e l'art. 5, lettera a),

dello Statuto speciale per la Regione Sardegna. In base alla

ricordata disposizione della Costituzione, infatti, la "Repubblica

detta le norme generali sull'istruzione". E non v'è dubbio che in

tal caso, diversamente da quanto si verifica di regola nel testo

costituzionale e da quella che era stata la dichiarata intenzione dei

costituenti, l'espressione "la Repubblica" allude allo Stato come

insieme dei poteri centrali, e non già come complesso dei molteplici

poteri pubblici dislocati in tutto l'ordinamento giuridico, dal

momento che soltanto l'ente rappresentativo dell'intera comunità

nazionale è in grado di dettare le regole generali vòlte ad

assicurare, senza distinzione di aree geografiche, un trattamento

scolastico in condizioni di eguaglianza a tutti i cittadini. A questa

esigenza di fondamentale omogeneità di trattamento si conforma anche

l'art. 5, lettera a), dello Statuto speciale per la Sardegna, che

nella predetta materia attribuisce alla Regione soltanto la "facoltà

di adattare alle sue particolari esigenze le disposizioni delle leggi

della Repubblica, emanando norme di integrazione ed attuazione".

Nell'ambito della potestà di determinazione delle "norme

generali", spetta allo Stato individuare le discipline oggetto di

insegnamento in ciascun tipo di scuola, oltre a stabilire l'orario di

studio da dedicare a ogni disciplina. Non v'è dubbio, infatti, che,

al fine di garantire un trattamento scolastico in condizioni di

eguaglianza a tutti i cittadini, occorra assicurare un minimo di

omogeneità dei programmi scolastici. Tale esigenza, per quel che

concerne la scuola dell'obbligo, va collegata, in particolare, alla

necessità di garantire a tutti, in modo sostanzialmente eguale,

l'alfabetizzazione e un livello minimale di cultura generale, mentre,

per quel che riguarda l'istruzione superiore, è indubbiamente

connessa al riconoscimento del valore legale dei titoli di studio,

diretti ad attestare la preparazione culturale e professionale del

loro titolare. E dall'anzidetta esigenza non può discostarsi la

Regione Sardegna nell'esercizio della competenza legislativa di

attuazione e d'integrazione ad essa attribuita dall'art. 5, lettera

a), del proprio Statuto di autonomia, il cui contenuto è

significativamente diverso tanto dall'attribuzione della potestà

legislativa di tipo concorrente alle Province autonome di Trento e di

Bolzano a tutela delle minoranze linguistiche presenti nel proprio

territorio (art. 9, n. 2, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige e relative norme di attuazione), quanto dalle garanzie

riconosciute alla Regione Valle d'Aosta in relazione agli adattamenti

alle necessità locali da apportare agli insegnamenti scolastici in

cooperazione con il Ministero della pubblica istruzione (art. 3,

lett. g, e art. 40 dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta e

relative norme di attuazione).

6. - Gli artt. 23 e 24 della legge regionale impugnata prevedono

una disciplina unitaria vòlta a tutelare e a valorizzare le culture

e le lingue diffuse in Sardegna mediante progetti di ambito regionale

e locale, stabiliti d'intesa col Ministero della pubblica istruzione,

diretti a individuare "i percorsi formativi scolastici con

l'introduzione delle aree disciplinari" relative alla lingua e

letteratura sarde, alla storia della Sardegna, alla storia dell'arte,

alla musica e alla danza sarde, alla geografia e alla ecologia della

Sardegna. Tale integrazione dovrebbe realizzarsi attraverso un

procedimento il cui inizio è previsto entro un anno dall'entrata in

vigore della legge (art. 25) e il cui sviluppo prevede, dapprima, una

fase di sperimentazione (art. 27) e, successivamente, una

modificazione definitiva dei "programmi ministeriali nel sistema

delle scuole di ogni ordine e grado" (art. 28, secondo comma).

Per quanto i termini usati dal legislatore regionale negli

articoli impugnati rivelino una certa ambiguità, l'esame delle

disposizioni contestate nell'ambito della complessiva disciplina

predisposta non lascia dubbi sul fatto che gli interventi previsti

sono diretti a incidere illegittimamente sulla competenza, di

esclusiva spettanza dello Stato, concernente la determinazione degli

insegnamenti curriculari mediante l'inserimento nei programmi

scolastici di nuove materie.

Questa interpretazione, contestata dalla Regione nelle sue memorie

difensive, è confermata sia dal dato testuale che l'impugnato art.

24 espressamente stabilisce un elenco di discipline da inserire nei

programmi scolastici, sia dalla previsione che "l'introduzione delle

aree disciplinari" debba avvenire, a norma dell'art. 23, secondo

comma, d'intesa con il competente ministero (intesa che, peraltro,

non è oggetto specifico di contestazione da parte del Presidente del

Consiglio dei Ministri). Quest'ultima previsione, in particolare,

sarebbe del tutto superflua ove l'obiettivo della legge fosse

soltanto quello di valorizzare la cultura sarda nell'ambito degli

spazi di libertà concessi ai singoli istituti scolastici

nell'attuazione dei programmi stabiliti per tutte le scuole dal

Ministero della pubblica istruzione, mentre ha un senso soltanto

nella prospettiva di modificare i programmi scolastici, la quale

ovviamente non può esser realizzata senza il coinvolgimento

dell'autorità statale competente a determinare e a modificare i

predetti programmi.

Né, infine, può riconoscersi pregio all'altra affermazione della

Regione, secondo la quale quest'ultima avrebbe semplicemente

utilizzato gli spazi che le leggi statali lasciano nell'ambito delle

attività di sperimentazione, poiché nella stessa legge impugnata la

sperimentazione configura semplicemente una fase temporanea del

processo di integrazione delle discipline scolastiche (art. 27),

destinato a concludersi, all'esito positivo della verifica della

sperimentazione, in definitiva modificazione dei programmi delle

scuole (art. 28).

Poiché, dunque, le disposizioni impugnate esorbitano dalla

competenza di integrazione e di attuazione attribuita alla Regione

Sardegna dall'art. 5, lettera a), del proprio Statuto speciale, va

dichiarata l'illegittimità costituzionale degli artt. 23 e 24 della

legge oggetto del presente giudizio. Tale dichiarazione

d'incostituzionalità finisce per colpire, in realtà, tutto il

titolo IV della legge medesima, che contiene norme dirette a

disciplinare le varie fasi del processo di modificazione dei

programmi scolastici, previsto in via generale dalle disposizioni

impugnate.