Sentenza n. 29/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio sull'ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione:

- degli artt. 24, 40, 43, 53, 81, 88 (per le parti

contraddistinte con i numeri da 1 a 12), del d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22

luglio 1975, n. 382);

- dell'art. 58 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, in

collegamento, per quanto attiene al n. 4 dello stesso articolo e

limitatamente all'Ente nazionale italiano per il turismo, con l'art.

1 della legge 11 ottobre 1990, n. 292, per la parte che prevede la

sottoposizione di tale ente alla vigilanza del Ministero del turismo

e dello spettacolo;

- dell'art. 71 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ad eccezione

del comma primo lettera h) e - limitatamente al comma primo, lettera

d), dello stesso articolo - anche dell'art. 4, comma primo, della

legge 15 gennaio 1991, n. 30;

- dell'art. 102 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, così come

integrato dall'art. 2, primo comma, lettera c), della legge 8 luglio

1986, n. 349;

- dell'art. 6 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 nelle parti

contraddistinte dalle lettere a), b), c), d), e), f), h), i), k), l),

m), n), o), p), q), r), s) e t), iscritto al n. 55 del registro referendum;

Viste le ordinanze del 15 dicembre 1992 e del 16 gennaio 1993 con

le quali l'ufficio centrale per il referendum presso la Corte di

cassazione ha dichiarato legittima la richiesta;

Udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 1993 il giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Udito l'avvocato Mario Bertolissi in rappresentanza dei delegati

dei consigli regionali del Veneto e dell'Emilia Romagna;

Ritenuto in fatto

1. - L'ufficio centrale per il referendum, costituito presso la

Corte di cassazione, ha esaminato, in applicazione della legge 25

maggio 1970, n. 352, e successive modificazioni, la richiesta di referendum popolare presentata il 22 gennaio 1992 da cinque consigli

regionali - segnatamente quelli delle regioni Lombardia, Basilicata,

Toscana, Emilia-Romagna e Veneto - sul seguente quesito: "Volete voi

che siano abrogati gli artt. 24, 30, 40, 43, 53, 58, 71, 81, 88, 91 e

102 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 "Attuazione della delega di cui

all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382"?

2. - Con ordinanza depositata il 15 dicembre 1992, lo stesso

ufficio, dato atto che le deliberazioni dei cinque consigli regionali

erano state ritualmente adottate, ha dichiarato la legittimità della

richiesta presentata.

3. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale,

il Presidente di questa Corte ha fissato, per la conseguente

deliberazione, la camera di consiglio del 13 gennaio 1993.

Con memoria presentata l'8 gennaio 1993, i delegati dei consigli

regionali del Veneto e dell'Emilia-Romagna hanno svolto

considerazioni a sostegno dell'ammissibilità della richiesta.

Con successiva ordinanza l'Ufficio centrale per il referendum

così disponeva:

"1) riformula come segue il quesito relativo all'art. 30 del

d.P.R. 24.7.1977 n. 616: "volete che sia abrogato l'art. 6 Legge 23

dicembre 1978 n. 833, nelle parti contraddistinte dalle lettere a),

b), c), d), e), f), h), i), k), l), m), n), o), p), q), r), s) e

t)?";

2) riformula come segue il quesito relativo all'art. 58 del

citato d.P.R.: "volete che sia abrogato l'art. 58 del d.P.R. 24

luglio 1977 n. 616 e - per quanto attiene al n. 4 dello stesso

articolo e limitatamente all'E.N.I.T. - anche l'art. 1 legge 11

ottobre 1990 n. 292, per la parte che prevede la sottoposizione di

tale Ente alla vigilanza del Ministero del turismo e dello

spettacolo?";

3) dichiara cessate le operazioni referendarie relative all'art.

71, comma primo, lettera h), del citato d.P.R. n. 616 del 1977;

4) riformula come segue il quesito relativo alla rimanente parte

del detto art. 71: "volete che sia abrogato l'art. 71 d.P.R. 24

luglio 1977 n. 616, ad eccezione del comma primo lettera h) e -

limitatamente al comma primo, lettera d) del citato d.P.R. - anche

l'art. 4, comma 1, della legge 15 gennaio 1991 n. 30?";

5) dichiara cessate le operazioni referendarie relative all'art.

88 n. 13 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616;

6) riformula come segue il quesito relativo alla rimanente parte

dell'art. 88 citato: "volete che sia abrogato l'art. 88 d.P.R. 24

luglio 1977 n. 616 per le parti contraddistinte con i numeri da 1 a

12?";

7) dichiara cessate le operazioni referendarie relative all'art.

91 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616;

8) riformula come segue il quesito relativo all'art. 102 d.P.R.

citato: "volete che sia abrogato l'art. 102 d.P.R. 24 luglio 1977 n.

616, così come integrato dall'art. 2, comma primo, lettera c), legge

8 luglio 1986 n. 349";

9) dichiara che resta fermo il quesito, così come inizialmente

formulato, relativamente agli artt. 24, 40, 43, 53 e 81 del d.P.R. 24

luglio 1977 n. 616.".

Nella camera di consiglio del 13 gennaio 1993 l'avv. Mario

Bertolissi, in rappresentanza dei delegati dei consigli regionali del

Veneto e dell'Emilia-Romagna, ha insistito per l'ammissibilità della

proposta referendaria. Considerato in diritto

1. - La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui

ammissibilità la Corte è chiamata a pronunciarsi a seguito delle

due ordinanze dell'Ufficio centrale per il referendum del 15 dicembre

1992 e 16 gennaio 1993, che ne hanno dichiarato la legittimità,

investiva, nella sua formulazione originaria, undici articoli del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 ("Attuazione della delega di cui

all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382") e precisamente tutti

quelli intitolati "Competenze dello Stato". Più in particolare, la

richiesta concerneva le funzioni riservate allo Stato relative alle

seguenti materie: beneficenza pubblica (art. 24), assistenza

sanitaria e ospedaliera (art. 30), istruzione artigiana e

professionale (art. 40), assistenza scolastica (art. 43), fiere e

mercati (art. 53), turismo e industria alberghiera (art. 58),

agricoltura e foreste (art. 71), urbanistica (art. 81), viabilità,

acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale (artt. 88 e 91),

tutela dell'ambiente dagli inquinamenti (art. 102).

Le modifiche al quesito referendario introdotte dalla seconda

ordinanza dell'ufficio centrale per il referendum riguardano sei

articoli fra quelli oggetto della richiesta referendaria e sono

conseguenti all'entrata in vigore di varie leggi successive al d.P.R.

n. 616 del 1977, per lo più anteriori alla presentazione della

proposta referendaria.

In tema di assistenza sanitaria e ospedaliera l'ufficio centrale,

rilevato che le riserve statali indicate dall'art. 30 del d.P.R. n.

616 del 1977, a parte qualche integrazione ritenuta ininfluente, sono

state sostanzialmente confermate dall'art. 6 della successiva legge

23 dicembre 1978, n. 833 ("Istituzione del servizio sanitario

nazionale"), ha trasferito il quesito sulla parte della nuova

disciplina che non ha alterato il contenuto normativo essenziale

delle disposizioni originariamente sottoposte al quesito

referendario.

In materia di turismo e industria alberghiera, l'Ufficio centrale,

rilevato che la successiva legge statale 11 ottobre 1990, n. 292

("Ordinamento dell'Ente nazionale italiano per il turismo"),

nell'attribuire al Ministero del turismo e dello spettacolo la

vigilanza sull'ENIT, ha integrato la precedente disciplina senza

però mutarne il contenuto normativo essenziale, ha esteso il quesito

relativo all'art. 58, n. 4, all'art. 1 della legge 11 ottobre 1990,

n. 292 (limitatamente all'ENIT).

L'Ufficio centrale ha poi modificato in due punti il quesito

relativo all'art. 71, il quale ha ad oggetto le funzioni statali in

materia di agricoltura e foreste. Innanzitutto, preso atto che l'art.

4, primo comma, della legge 15 gennaio 1991, n. 30 ("Disciplina della

riproduzione animale") ha previsto la competenza del Ministro

dell'agricoltura e delle foreste per la regolare tenuta dei libri

genealogici, ha esteso a questa disposizione il quesito concernente

la lettera d) dell'art. 71, che riserva allo Stato "l'ordinamento e

la tenuta .. dei libri genealogici". In secondo luogo, rilevato che

la legge 20 ottobre 1978, n. 674 ("Norme sull'associazionismo dei

produttori agricoli"), ha innovato sostanzialmente il regime

precedente, lo stesso ufficio centrale ha dichiarato la cessazione

delle operazioni referendarie relativamente alla disposizione

contenuta nell'art. 71, lettera h), del d.P.R. n. 616 del 1977, la

quale riservava allo Stato le funzioni amministrative attinenti alle

"associazioni e unioni nazionali dei produttori in materia di

agricoltura e foreste".

Parimenti è stata dichiarata la cessazione delle operazioni

referendarie relativamente alle disposizioni contenute nell'art. 88,

n. 13, che riserva allo Stato funzioni in materia di edilizia

residenziale pubblica, nonché a quelle contenute nell'art. 91, il

quale enumera le competenze statali relative alle risorse idriche.

L'ufficio centrale ha infatti ritenuto che le due disposizioni sono

state abrogate e sostituite da una nuova e diversa disciplina, posta,

rispettivamente, dalla legge 5 agosto 1978, n. 457 ("Norme per

l'edilizia residenziale"), dalla legge 17 febbraio 1992, n. 179

("Norme per l'edilizia residenziale pubblica"), e dalla legge 18

maggio 1989, n. 183 ("Norme per il riassetto organizzativo e

funzionale della difesa del suolo").

Con riferimento, infine, all'art. 102, numeri 1, 3, 4, 5 e 10 del

d.P.R. n. 616 del 1977, l'ufficio centrale per il referendum, dopo

aver rilevato che è sopraggiunta una nuova disciplina normativa che

si inserisce nella precedente senza sostituirla integralmente e senza

apportare modifiche sostanziali (art. 2, lettera c), della legge 8

luglio 1986, n. 349: "Istituzione del Ministero dell'ambiente e norme

in materia di danno ambientale"), ha, conseguentemente, esteso la

richiesta referendaria sull'art. 102 alle integrazioni poste

dall'art. 2, primo comma, lettera c), della nuova legge.

2. - La richiesta referendaria sottoposta al presente giudizio va

dichiarata inammissibile.

A partire dalla sentenza n. 16 del 1978, questa Corte ha

costantemente affermato che essa - nella sede del giudizio di

ammissibilità del referendum abrogativo ai sensi dell'art. 2 della

legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e degli artt. 32, secondo

comma, e 33 della legge ordinaria 15 maggio 1970, n. 352, - è

chiamata a verificare se le richieste referendarie, oltre a non

rientrare fra le materie non sottoponibili a referendum a norma

dell'art. 75, secondo comma, della Costituzione ("leggi tributarie e

di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare

trattati internazionali"), contengano domande omogenee e univoche.

Sotto quest'ultimo profilo, assume sicura rilevanza l'art. 4 del

d.P.R. n. 616 del 1977, il quale dispone che, all'interno delle

materie definite dallo stesso decreto, spettano allo Stato -

oltreché le funzioni relative all'indirizzo e coordinamento, ai

rapporti internazionali e con la Comunità Economica Europea, alla

difesa nazionale e alla pubblica sicurezza - "soltanto le funzioni

amministrative indicate negli articoli seguenti". La previsione della

predetta clausola di enumerazione delle competenze riservate allo

Stato all'interno delle materie considerate dal d.P.R. n. 616 del

1977 induce a interpretare il quesito referendario in esame come una

richiesta diretta a produrre, per il mezzo dell'abrogazione delle

disposizioni che riservano allo Stato le competenze ivi elencate, la

consequenziale assegnazione alle regioni a statuto ordinario delle

medesime competenze. Siffatta interpretazione è, del resto,

chiaramente enunciata nelle delibere dei Consigli regionali che hanno

promosso la richiesta ora considerata. In queste, infatti, si afferma

che scopo del referendum è quello di circoscrivere le funzioni dello

Stato alle sole "competenze strettamente necessarie al mantenimento

della compagine nazionale e alle politiche di coordinamento

solidaristico".

Così determinato, il quesito referendario presenta un significato

non chiaro e non univoco, tale da non consentire all'elettore di

approvare o di respingere con la dovuta consapevolezza la proposta di

abrogazione, dal momento che i promotori hanno ricompreso nella loro

richiesta disposizioni dal contenuto eterogeneo, comunque prive di

una matrice razionalmente unitaria. Senza prendere in minima

considerazione la circostanza che nel quesito referendario non sono

state incluse disposizioni dello stesso decreto n. 616 del 1977

contenenti riserve statali non certo riconducibili a funzioni

essenziali alla garanzia dell'interesse nazionale, questa Corte non

può esimersi dal constatare che nelle disposizioni oggetto della

domanda referendaria, accanto a funzioni statali ritagliate

all'interno di materie complessivamente affidate alle regioni, la cui

abrogazione comporterebbe consequenzialmente il naturale espandersi

delle competenze regionali su tutta la materia, sono ricomprese altre

funzioni, al momento riservate allo Stato, in relazione alle quali

non può affatto ipotizzarsi il predetto effetto espansivo e per le

quali, pertanto, si richiede una mera soppressione, non

ragionevolmente collegata all'espandersi delle competenze regionali.

Fra le competenze indicate è sufficiente considerare, a titolo

esemplificativo, le seguenti funzioni: le attività di ricerca e di

informazione connesse alla programmazione nazionale della produzione

agricola e forestale (art. 71, lettera a); gli interventi d'interesse

nazionale per la regolazione del mercato agricolo, nonché la ricerca

e l'informazione di mercato a livello nazionale o internazionale

(art. 71, lettera b); la vigilanza sugli organi centrali del Club

Alpino Italiano, dell'Automobile Club Italiano e dell'Ente Nazionale

Italiano per il Turismo (art. 58, n. 4, e art. 1, legge 11 ottobre

1990, n. 292); le attività amministrative concernenti le pensioni e

gli assegni di carattere continuativo, disposte dalla legge in

attuazione dell'art. 38 della Costituzione, le quali non sono

ricomprese nella materia della beneficenza pubblica assegnata alle

regioni (art. 24, n. 5); le competenze degli organi scolastici in

merito alla scelta dei libri di testo e quelle degli organi statali

concernenti le caratteristiche tecniche e pedagogiche dei medesimi,

non ricomprese nella materia dell'assistenza scolastica assegnata

alle regioni (art. 42); l'attività di formazione e di addestramento

professionale svolta dalle Forze armate e dai Corpi assimilati (art.

40), che rientra indubbiamente in compiti attinenti all'indefettibile

difesa nazionale, riservata, anche nelle materie di competenza

regionale, allo Stato, dal ricordato art. 4 del decreto n. 616 del

1977.

Deve, quindi, concludersi che la mancanza di chiarezza e di

omogeneità del quesito referendario sottoposto all'attuale giudizio

preclude di considerare ammissibile la richiesta ora esaminata.