Sentenza n. 289/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della regione Veneto, notificato il

19 luglio 1996, depositato in cancelleria il 29 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito dell'atto di citazione,

datato 8 maggio 1996, con il quale il Procuratore regionale presso la

Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Veneto ha

chiamato in giudizio taluni consiglieri regionali, quali componenti

l'Ufficio di presidenza del Consiglio regionale del Veneto che ebbe a

deliberare nel 1993 l'acquisto di alcune autovetture per rinnovare il

parco macchine del Consiglio medesimo, ed iscritto al n. 20 del

registro conflitti 1996;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella udienza pubblica del 20 maggio 1997 il giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la regione

Veneto e l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente

del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 19 luglio 1996 la regione

Veneto ha impugnato "per regolamento di competenza" l'atto di

citazione, datato 8 maggio 1996, con il quale il Procuratore

regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per

il Veneto ha chiamato in giudizio i componenti l'Ufficio di

presidenza del Consiglio regionale del Veneto, che, all'epoca dei

fatti, ebbero a deliberare l'acquisto di cinque autovetture Alfa

Romeo 164, al fine di effettuare un parziale rinnovo del parco

macchine.

A parere del procuratore regionale, l'Ufficio di presidenza, nel

far cadere la scelta su un modello di costo superiore ad altro dello

stesso tipo di autovettura, non si sarebbe attenuto ai principi di

ragionevolezza, economicità e convenienza, che devono presiedere

alle decisioni degli organi di un ente pubblico, sì da cagionare un

danno corrispondente alla maggiore spesa, indicata in lire 18.900.000

circa.

Peraltro, osserva il procuratore regionale, la destinazione

promiscua delle autovetture induceva oggettivamente a ritenere che le

medesime fossero prevalentemente impiegate per il normale trasporto

di persone con valenza residuale di quello di rappresentanza.

Nell'impugnare il predetto atto di citazione la regione assume che

esso invade la sfera delle sue attribuzioni, in quanto contrasta con

l'immunità garantita ai consiglieri regionali dall'art. 122, quarto

comma, della Costituzione, il cui ambito di operatività, sulla

scorta della giurisprudenza di questa Corte (sentenze nn. 81 del

1975, 69 e 70 del 1985), è da ritenere delimitato dalla Costituzione

stessa, dalla legge statale nonché dagli atti aventi forza di legge

dello Stato. Detta guarentigia riguarda la funzione legislativa, di

indirizzo politico e quelle strumentali alle predette, consistenti,

tra l'altro, nell'attività di autorganizzazione interna e di

predisposizione dei mezzi umani e materiali necessari per l'esercizio

dei compiti istituzionali del Consiglio regionale.

Posto che la portata della immunità deve ritenersi definita anche

dalle leggi statali, la ricorrente osserva che la legge 6 dicembre

1973, n. 853, sull'autonomia contabile e funzionale dei Consigli

regionali delle regioni a statuto ordinario, rappresenta "in ogni

caso, anche a prescindere dalle previsioni costituzionali suddette,

titolo per l'acquisto dei beni in questione".

2. - Fermo quanto sopra, la regione Veneto nega, comunque, che

l'attività svolta nella specie dal magistrato contabile sia

riconducibile alla funzione giurisdizionale.

Afferma la ricorrente che, secondo gli orientamenti che si sono

venuti consolidando nella giurisprudenza contabile, il sindacato

sull'attività discrezionale dell'amministrazione avviene sulla base

dei meri dati di fatto enucleabili dall'esperienza, sì da risolversi

in attività non giurisdizionale, in quanto, come rilevabile anche

nel caso di specie, l'economicità, la ragionevolezza e l'utilità

per l'ente rappresentano il contenuto di una valutazione

squisitamente politica.

La attuale vicenda dà, pertanto, luogo ad un errore sui confini

stessi della giurisdizione, e non sul concreto esercizio di essa,

realizzando un tipo di comportamento (lesivo, tra gli altri, degli

artt. 5, 97, 117, 118, 119 e 123 della Costituzione) che la Corte

costituzionale ha già censurato con la sentenza n. 285 del 1990.

La regione Veneto chiede, pertanto, che, previa dichiarazione di

non spettanza allo Stato di emettere l'atto di citazione di cui

trattasi, lo stesso sia annullato in quanto lesivo delle attribuzioni

della regione garantite dall'art. 122, quarto comma, della

Costituzione e, comunque, emesso travalicando i confini segnati

dall'ordinamento alla giurisdizione della Corte dei conti.

3. - Resiste al ricorso il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato che, con

atto 7 agosto 1996, ha chiesto che il ricorso sia dichiarato non

fondato, in quanto l'attività per la quale i consiglieri regionali

sono stati citati in giudizio non sarebbe coperta dall'immunità

garantita dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione, avendo

essa "carattere puramente amministrativo-gestionale".

Si nega, inoltre, che l'atto di citazione del Procuratore regionale

violi le altre garanzie invocate dalla regione ricorrente.

4. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza la regione

Veneto ha ribadito che:

a) l'azione consiliare, pur se si traduce in atti formalmente

amministrativi, tuttavia, quando, come nel caso all'esame, appare

riconducibile a compiti istituzionali di carattere generale, propri

di qualunque Consiglio regionale, rientra nell'ambito della immunità

garantita dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione; anche

perché l'atto di gestione sindacato dalla Procura della Corte dei

conti è classificabile in una delle tipologie elencate, in maniera

non tassativa, dalla legge n. 853 del 1973;

b) dal carattere amministrativo-gestionale dell'attività

sindacata discende, altresì, che le valutazioni operate dalla Corte

dei conti - alla stregua dei criteri secondo i quali opera la

giurisdizione contabile - si risolvono in un riscontro di natura

amministrativa, e non giurisdizionale.

5. - Ha presentato memoria difensiva anche l'Avvocatura generale

dello Stato rilevando che i consiglieri citati a giudizio di

responsabilità dal Procuratore regionale hanno agito nella veste di

componenti di un ufficio che esercita compiti amministrativi per

l'organizzazione ed il funzionamento dell'organo legislativo della

regione: l'acquisto di autovetture non darebbe luogo quindi ad "atti

od opinioni tutelate dalla norma costituzionale".

Con riferimento alla fattispecie all'esame si osserva che "l'azione

proposta dal Procuratore regionale non esercita alcun sindacato sulla

valutazione delle esigenze del Consiglio o sull'apprezzamento del

corrispondente fabbisogno, investendo soltanto le scelte relative

all'approvvigionamento di autovetture"; operazione quest'ultima

avente caratteri esclusivamente tecnico-amministrativi, soggetta alle

regole sostanziali e procedurali proprie dell'attività

amministrativa. Considerato in diritto

1. - La regione Veneto solleva conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato, a seguito dell'atto di citazione con il quale

il Procuratore regionale presso la Corte dei conti, Sezione

giurisdizionale per il Veneto, ha convenuto in giudizio taluni

consiglieri regionali, componenti nel 1993 dell'Ufficio di

presidenza, chiamandoli a rispondere del danno cagionato all'erario

per non essersi attenuti, nel deliberare l'acquisto di cinque

autovetture e nell'individuare il relativo modello, ai principi di

ragionevolezza, economicità e convenienza che devono presiedere alle

scelte degli organi di un ente pubblico.

Assume la regione Veneto che l'atto di citazione in parola sia:

confliggente con la guarentigia prevista per i consiglieri

regionali dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione,

nell'ambito della quale dovrebbe ricomprendersi anche la funzione di

autorganizzazione interna, nel cui esercizio rientrerebbe l'acquisto

delle autovetture in questione, riconducibile, tra l'altro,

nell'ambito di applicazione dell'art. 2 della legge n. 853 del 1973;

esorbitante dall'ambito dei poteri giurisdizionali spettanti al

giudice contabile, in quanto il sindacato sulla ragionevolezza delle

spese discrezionali si risolve in un riscontro di natura

amministrativa, che concretizza un comportamento lesivo, tra gli

altri, degli artt. 5, 97, 117, 118, 119 e 123 della Costituzione.

2. - Sostiene, anzitutto, la ricorrente che l'ambito di

operatività dell'immunità prevista dall'art. 122, quarto comma,

della Costituzione - in base al quale i consiglieri regionali "non

possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei

voti dati nell'esercizio delle loro funzioni" - risulta delimitato,

non solo dalla Costituzione, ma, per quanto attiene alla sfera delle

funzioni, anche dalle leggi statali e dagli atti aventi forza di

legge dello Stato. Pertanto, la stessa immunità, oltre alla funzione

legislativa, di indirizzo politico e di controllo, ricomprende, a suo

avviso, anche quella di autorganizzazione interna, fermo restando,

comunque, che le funzioni possono estrinsecarsi attraverso atti

aventi, dal punto di vista formale, natura sia legislativa che

amministrativa.

Secondo la regione Veneto, l'attività che il procuratore regionale

pretende di censurare è, dunque, coperta dalla guarentigia in parola

per un duplice motivo: sia, per l'appunto, in quanto rientrante fra

le funzioni di autorganizzazione interna, svolte mediante atti

amministrativi, con specifico riferimento agli strumenti di cui deve

disporre il consigliere regionale per compiere i doveri del proprio

ufficio, nonché ai mezzi umani (personale) e materiali (risorse

finanziarie) spettanti al Consiglio per l'esercizio delle proprie

competenze legislative, amministrative e di controllo; sia in quanto

l'acquisto di beni del tipo di quelli che hanno dato occasione al

giudizio di responsabilità, trova titolo nella legge statale 6

dicembre 1973, n. 853, che disciplina l'autonomia contabile e

funzionale dei Consigli regionali delle regioni a statuto ordinario.

3. - Si tratta di ragioni che, alla luce degli indirizzi della

giurisprudenza costituzionale, richiamati dalla stessa ricorrente,

non possono non essere condivise.

Come questa Corte ha già avuto occasione di precisare sin dalla

sentenza n. 81 del 1975, l'immunità prevista dall'art. 122, quarto

comma, della Costituzione attiene alla particolare natura delle

attribuzioni del Consiglio regionale, che costituiscono "esplicazione

di autonomia costituzionalmente garantita" attraverso l'esercizio di

funzioni "in parte disciplinate dalla stessa Costituzione e in parte

dalle altre fonti normative cui la prima rinvia". Anche se il nucleo

caratterizzante delle funzioni consiliari, quale definito dall'art.

121, secondo comma, della Costituzione, porta a considerare ad esso

estranee, in via di principio, le funzioni di amministrazione attiva,

la giurisprudenza di questa Corte è dell'avviso che, per i Consigli

regionali, le attribuzioni costituzionalmente previste non si

esauriscono in quelle legislative, ma ricomprendono anche quelle "di

indirizzo politico, nonché quelle di controllo e di

autorganizzazione" (sentenza n. 70 del 1985).

È così possibile individuare il presupposto sistematico della

disposizione sull'immunità, con riguardo anche alle "altre funzioni"

conferite al Consiglio "dalla Costituzione e dalle leggi", secondo la

locuzione accolta dal già menzionato art. 121 della Costituzione.

In definitiva, secondo quanto è dato evincere dai richiamati

precedenti (per cui v. anche sentenza n. 69 del 1985), il criterio di

delimitazione della insindacabilità dei consiglieri regionali sta

nella fonte attributiva della funzione, e non nella forma degli atti,

sì che risultano garantite sotto tale aspetto anche le funzioni che,

benché di natura amministrativa, sono assegnate al Consiglio

regionale in via immediata e diretta dalle leggi dello Stato, avendo

tuttavia presente che l'immunità non è diretta ad assicurare una

posizione di privilegio per i consiglieri regionali, ma si giustifica

in quanto vale a preservare da interferenze e condizionamenti esterni

le determinazioni inerenti alla sfera di autonomia propria

dell'organo (cfr. la già menzionata sentenza n. 70 del 1985).

4. - Da detti principi va desunta la soluzione del caso in esame.

Proprio a salvaguardia dell'autonomia contabile e funzionale degli

organi in questione la legge n. 853 del 1973, da un lato, ha previsto

che per le esigenze funzionali dei Consigli regionali siano istituiti

nel bilancio della regione appositi capitoli di spesa tra i quali è

menzionato anche quello per attrezzature, mentre, dall'altro, ha

escluso che gli atti amministrativi e di gestione dei fondi siano

soggetti ai controlli ex art. 125 della Costituzione (vedi legge n.

853 del 1973 artt. 2 e 4, terzo comma).

Il che comporta la riconducibilità all'art. 122, quarto comma,

della Costituzione delle opinioni espresse e dei voti dati

nell'ambito delle attività rivolte a fornire all'organo consiliare i

mezzi indispensabili per l'esercizio delle sue funzioni, con la

doverosa precisazione, tuttavia, che non si tratta di una immunità

assoluta, in quanto essa non copre gli atti non riconducibili

ragionevolmente all'autonomia ed alle esigenze ad essa sottese.

Per i motivi sopra indicati il concorso alla delibera oggetto del

giudizio promosso dal Procuratore regionale della Corte dei conti -

delibera concernente una spesa per attrezzature necessarie al

funzionamento dell'organo regionale, rientrante come tale tra le

spese contemplate dalla predetta legge n. 853 del 1973 - non è

suscettibile di sindacato da parte del giudice contabile.

5. - L'accoglimento del ricorso per le suesposte considerazioni

assorbe ogni altro motivo.