Sentenza n. 286/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 19, 20 e 21

della legge della regione siciliana 6 marzo 1986, n. 9 (Istituzione

della provincia regionale), promosso con ordinanza emessa il 7 maggio

1996 dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione

staccata di Catania, sui ricorsi riuniti proposti dal comune di Aci

Castello ed altri contro il presidente della regione siciliana ed

altri, iscritta al n. 947 del registro ordinanze 1996 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie

speciale, dell'anno 1996;

Visti gli atti di costituzione del comune di Catania, della

Provincia regionale di Catania nonché l'atto di intervento della

regione siciliana;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 aprile 1997 il giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi gli avvocati Francesco Mineo, Mario Arena, Andrea Scuderi e

Fabio Roversi Monaco per il comune di Catania, Carmelo Finocchiaro e

Giuseppe Morbidelli per la provincia regionale di Catania e Giovanni

Lo Bue e Francesco Torre per la regione siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 7 maggio 1996, sui ricorsi proposti

dai comuni di Catania, Aci Castello, Paternò e San Gregorio di

Catania avverso il decreto del presidente della regione siciliana 10

agosto 1995, recante "Individuazione dell'area metropolitana di

Catania", il tribunale amministrativo regionale per la Sicilia,

sezione staccata di Catania, ha sollevato, in riferimento all'art. 15

dello statuto speciale della Regione siciliana approvato con regio

decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, e agli artt. 5, 97 e 128 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt.

19, 20 e 21 della legge regionale 6 marzo 1986, n. 9 (Istituzione

della provincia regionale).

Precisato che la questione è rilevante ai fini del decidere,

"costituendo la ragione principale del contendere" nel giudizio di

fronte al TAR, il rimettente ritiene che le disposizioni in parola,

relative alle aree metropolitane, si pongano in contrasto, anzitutto,

con l'art. 15 dello statuto speciale, disposizione che "individua i

poteri delle autonomie locali regionali" nei comuni e nei liberi

consorzi di comuni. Rilevato, quindi, che "solo dalla volontà delle

amministrazioni comunali e dalla loro libera scelta di aggregazione

in forma consortile può derivare qualunque altro centro di potere o

di governo locale, compreso il libero consorzio", come già

sottolineato dall'Alta Corte per la regione siciliana e come ribadito

dal decreto legislativo del Presidente della Regione 29 ottobre 1955,

n. 6 (poi trasfuso nella legge regionale 15 marzo 1963, n. 16),

l'ordinanza osserva che, dalle disposizioni censurate, discende,

invece, che "le funzioni, gli organi, la figura istituzionale

dell'area metropolitana non sono il risultato di una spontanea e

libera determinazione dei comuni inclusi nel comprensorio

metropolitano, sibbene il risultato di un atto autoritativo, adottato

contro la stessa volontà dei comuni interessati".

Inoltre, le disposizioni denunciate, disattendendo l'art. 15 dello

statuto, che enumera in modo tassativo gli enti locali,

identificandoli nei comuni e nei liberi consorzi comunali, dispongono

la creazione di un nuovo ente intermedio, dotato di un proprio

territorio, di un proprio demanio e di proprie attribuzioni, le cui

funzioni vengono esercitate dalla provincia, che assume una figura

organizzatoria complessa, risultante dall'unione organica di due

soggetti istituzionali facenti capo a distinte comunità locali. E

questo senza che la legge precisi il modo in cui, sul piano

gestionale, gli interessi relativi siano tenuti separati, stante la

doverosa diversa ripartizione ed imputazione che deve essere fatta

degli oneri finanziari in relazione ai diversi livelli territoriali

dei servizi erogati, compromettendo perciò il buon andamento

dell'amministrazione, in violazione dell'art. 97 della Costituzione.

Un ulteriore profilo di doglianza riguarda poi il solo art. 21

della legge che, secondo l'ordinanza, si porrebbe in contrasto non

solo con gli artt. 15 dello statuto speciale e 128 della

Costituzione, ma altresì con i principi generali contenuti nell'art.

19 della legge "di grande riforma istituzionale" 8 giugno 1990, n.

142: la legge regionale, infatti, sottrarrebbe ai comuni funzioni che

appartengono alla sfera della loro autonomia per lunga tradizione,

trasferendo all'area metropolitana servizi che non hanno carattere

sovracomunale, senza che esistano apprezzabili ragioni di

coordinamento e di maggiore efficienza.

La violazione dell'art. 15 dello statuto e degli artt. 5 e 128

della Costituzione, da parte degli artt. 19, 20 e 21 della legge

regionale, viene, inoltre, prospettata sotto il profilo della non

coincidenza dell'area metropolitana siciliana con l'ente provincia, i

cui organi sono chiamati a svolgerne le funzioni. Ciò comporta che,

in contrasto con i principi di autogoverno e di rappresentatività,

l'area metropolitana sia governata anche dai rappresentanti dei

comuni della provincia esterni all'area stessa.

Un'ultima censura riguarda, infine, la violazione, da parte delle

medesime disposizioni, dell'art. 97 della Costituzione, sotto il

profilo del buon andamento della pubblica amministrazione, per il

carattere precario dei rapporti funzionali e finanziari fra gli enti

interessati, in assenza di una norma che disciplini il trasferimento

dai comuni alla provincia delle funzioni amministrative e del

personale addetto, la separazione patrimoniale e il riparto delle

attività e passività.

Né può rilevare, secondo il rimettente, la eventuale acquiescenza

prestata dai comuni ricorrenti nei confronti degli atti istitutivi

dell'ente "provincia regionale", secondo l'eccezione sollevata

dall'Amministrazione provinciale: l'aver accettato la provincia

regionale non preclude che l'ente esponenziale degli interessi

coinvolti agisca in giudizio ed eccepisca l'illegittimità della

legge, quando l'intervento attuativo della legge medesima "tocchi per

la prima volta livelli più bassi di amministrazione ed incida su

competenze più specifiche dell'autonomia comunale".

2. - Nel giudizio di fronte alla Corte, si è costituito il comune

di Catania, insistendo per l'accoglimento della questione. Rilevato

che, secondo l'art. 15 dello statuto, l'ente intermedio tra regione e

comuni dovrebbe fondarsi sulle adesioni libere e volontarie di questi

ultimi, la memoria afferma che le norme impugnate coartano e svuotano

l'autonomia dei comuni sottraendo ad essi competenze istituzionali e

inserendoli di autorità nell'ambito di un'area metropolitana retta

dagli organi della provincia. Inoltre, le medesime disposizioni

contrasterebbero con le previsioni della legge n. 142 del 1990, che

reca "principi di grande riforma costituzionale" e che disciplina le

aree metropolitane senza però disporre lo spodestamento dei comuni

in favore della provincia. Anche il principio di rappresentatività

degli organi elettivi sarebbe violato, in quanto le funzioni che gli

organi della provincia svolgono quando agiscono come organi dell'area

metropolitana si riferiscono ad un territorio più ristretto di

quello provinciale. Si rileva, infine, l'assenza di qualsiasi norma

di carattere finanziario volta a "disciplinare l'esercizio

dell'attività metropolitana e a distinguere il relativo bilancio da

quello della provincia".

3. - Si è costituita in giudizio anche la provincia regionale di

Catania, chiedendo che le sollevate questioni siano dichiarate non

fondate o, comunque, non rilevanti.

Evidenziato che, ad avviso del TAR, la creazione dell'area

metropolitana avrebbe determinato il sovvertimento del principio

dell'art. 15 dello statuto, secondo il quale i comuni rappresentano

il nucleo fondamentale e la fonte originaria dell'ordinamento

amministrativo locale, si afferma che l'istituzione delle aree

metropolitane non ha determinato alcuna spoliazione incostituzionale

di competenze comunali e che, anche ad ammettere in ipotesi che ciò

si sia verificato, la sottrazione di competenze non sarebbe da

imputare alle aree metropolitane, ma alla istituzione delle stesse

province regionali.

La memoria rileva, inoltre, che l'ordinanza sembra accogliere un

concetto di libero consorzio comunale che non trova alcun riscontro

nel processo di attuazione dello statuto siciliano, e che la

disposizione statutaria dell'art. 15 deve essere "bilanciata" con

quelle contenute nella Costituzione (artt. 5 e 114), che riconoscono

la provincia come istituto necessario, osservando, altresì, che la

legge regionale n. 9 del 1986 definisce la nuova figura di ente

intermedio introdotta - e cioè la provincia regionale - quale ente

pubblico territoriale.

Escluso, perciò, che la provincia regionale sia un ente di natura

consortile, essa va considerata come ente politico (rappresentativo),

a fini generali, cui spetta di programmare lo sviluppo complessivo

della collettività.

Erroneo sarebbe, poi, l'assunto che vede l'area metropolitana quale

nuovo ed ulteriore ente intermedio. Si tratta, invece, unicamente

della "presa d'atto di una particolare realtà

geografico-urbanistica, con l'effetto di far assumere alla provincia

alcuni poteri spettanti ai comuni compresi in siffatta area", come

dimostra la mancata previsione di nuovi organi istituzionali preposti

al funzionamento delle aree metropolitane. Si realizzerebbe in

sostanza solo un potenziamento delle funzioni delle province

regionali, al fine di massimizzare l'efficienza e di ridurre le

frammentazioni e le diseconomie, con riguardo a quelle funzioni che,

per il loro carattere, sono meglio gestibili da un unico ente che

insista su di un'area territoriale più vasta. D'altro canto è da

escludere che il potenziamento delle funzioni delle province

regionali - in ragione delle interconnessioni di servizi e funzioni

che si ravvisano nelle grandi conurbazioni - contrasti con i principi

fondamentali dell'ordinamento, ove si consideri che la stessa legge

n. 142 del 1990 ha inteso assegnare alla provincia funzioni di

pianificazione del territorio, oltre a quelle connesse ai servizi di

area vasta, quali viabilità, trasporti e smaltimento dei rifiuti.

Né dall'art. 15 dello statuto speciale emergerebbe una riserva

intangibile di funzioni a favore dei comuni; funzioni la cui ampiezza

sarebbe rimessa invece alle scelte del legislatore, in vista

dell'esigenza di dettare, per determinate aree, un assetto del

governo locale parzialmente differenziato rispetto a quello previsto

per il resto del territorio.

Quanto alla mancata coincidenza territoriale dell'area

metropolitana con l'ente provincia, si rileva che non vi è un

principio costituzionale per cui i servizi pubblici debbono essere

erogati solo da soggetti che siano rappresentanti diretti della

collettività servita. Tale mancata corrispondenza confermerebbe

invece che la legge censurata non ha inteso creare un nuovo ente

intermedio tra la provincia ed il comune, a differenza di quanto

disposto dal legislatore nazionale.

Si evidenzia, infine, che il giudice rimettente non ha tenuto in

debito conto l'eccezione sollevata dalla difesa dell'Amministrazione

provinciale in ordine all'acquiescenza dei comuni ricorrenti

relativamente agli atti istitutivi della provincia regionale, nei

confronti dei quali si sarebbero dovute far valere le censure rivolte

avverso il decreto presidenziale impugnato nel giudizio a quo;

decreto che, infatti, costituisce un mero intervento attuativo

dell'art. 20 della legge regionale n. 9 del 1986.

4. - È intervenuta in giudizio anche la regione siciliana,

chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate non fondate.

Nel rilevare che già le norme di attuazione dello statuto speciale

(d.P.R. 19 luglio 1956, n. 977), per il fatto stesso di contemplare

la sussistenza delle prefetture nelle circoscrizioni delle

"soppresse" province, hanno ridotto la portata dell'art. 15 dello

statuto medesimo, la difesa della regione deduce che la legge

denunciata assegna ai comuni un ruolo tutt'altro che secondario, sia

nella costituzione delle province regionali (art. 5), sia nella

formazione dei rispettivi statuti (art. 23), sia nella programmazione

economico-sociale (artt. 9-10), onde non può dirsi che tra province

e comuni vi sia una mera coincidenza di elementi naturali, come per

le vecchie amministrazioni provinciali.

Rilevato, poi, che il trasferimento di funzioni dai comuni inclusi

nelle aree metropolitane alle province è la risultante di un

procedimento partecipativo che garantisce l'autonomia dei comuni

interessati - sia sotto il profilo del grado di integrazione dei

servizi (art. 19), sia sotto quello della partecipazione

all'individuazione e delimitazione dell'area (art. 20), sia sotto

quello del carattere associativo della gestione e della

valorizzazione delle strutture esistenti (art. 21) - la difesa della

regione nega che il legislatore regionale abbia istituito un nuovo

ente locale, affermando che esso ha semplicemente previsto un assetto

organizzativo diverso in relazione ad alcune funzioni e servizi che,

in virtù del loro interesse sovracomunale, sono stati attribuiti

alle province regionali nel cui ambito sono ricomprese le aree

metropolitane.

È ben vero che si tratta di un modello che differisce da quello

delineato dalla legge n. 142 del 1990, imperniato sull'istituzione

della città metropolitana, ma le disposizioni di tale legge (come

precisato dal suo art. 1, comma 2) si applicano alle Regioni ad

autonomia speciale solo se compatibili con le attribuzioni previste

dai rispettivi statuti.

Anche la censura relativa alla violazione dell'art. 97 della

Costituzione, sotto il profilo della genericità delle norme

denunciate in ordine alla disciplina della figura organizzatoria

introdotta, sarebbe infondata, solo a considerare che l'area

metropolitana non ha alcuna soggettività giuridica e che si tratta

(come mostra l'art. 21) dell'accorpamento di funzioni di comuni di

una stessa circoscrizione provinciale che presentino un forte grado

di integrazione; funzioni che vengono trasferite alla provincia

regionale.

Quanto alla censura avverso l'art. 21 della legge sotto il profilo

del contrasto con l'art. 19 della legge n. 142 del 1990, si osserva

che, anche ad ammettere il carattere vincolante di quest'ultima

disposizione - là dove prevede l'affidamento alle città

metropolitane di funzioni aventi precipuo carattere sovracomunale e

di funzioni che "debbono, per ragioni di economicità ed efficienza,

essere svolte in forma coordinata" - le ipotesi in essa formulate

trovano in ogni caso riscontro nella norma denunciata.

Rilevata, inoltre, l'infondatezza della doglianza relativa al

difetto di carattere rappresentativo degli organi della provincia

regionale, dovendosi al riguardo considerare che le aree

metropolitane non sono enti territoriali, si nega che maggiore

fondamento abbia la censura relativa alla mancata disciplina del

trasferimento, dai comuni alle province, delle funzioni

amministrative e del personale addetto; come pure alla mancata

disciplina della separazione patrimoniale e del riparto delle

attività e delle passività. Infatti i rapporti finanziari fra i

comuni e le province regionali sono da reputare regolati attraverso

il rinvio ricettizio dell'art. 1, lettera d), della legge regionale

n. 48 del 1991, all'art. 19, comma 2, della legge n. 142 del 1990. A

sua volta, la mancata previsione del trasferimento del personale e

dei beni, oltre ad essere comune alla legge n. 142 del 1990, risponde

probabilmente ad una scelta del legislatore di valorizzare le

strutture che le province regionali hanno ereditato dalle vecchie

amministrazioni provinciali. Infine, sempre secondo la memoria,

l'attribuzione di funzioni comunali alla provincia regionale risulta

disciplinata compiutamente dall'art. 21, tenuto conto della

descrizione ivi operata del contenuto del piano regolatore

intercomunale e del rinvio ad altra norma, quanto alle varie forme di

gestione dei servizi.

5. - Con una successiva memoria, il comune di Catania ha insistito

per l'accoglimento delle questioni.

Richiamata la peculiarità dell'ordinamento degli enti locali che,

nella regione siciliana (come risulta dagli artt. 14, lettera o e 15

dello statuto citato) rientra, per un verso, nella competenza

legislativa esclusiva, ed è basato, per l'altro, sui comuni e sui

liberi consorzi, il comune di Catania rammenta che già l'Alta Corte,

con la sentenza n. 10 del 4 ottobre 1955, ha segnalato la necessità

di un'attuazione degli artt. 114 e 128 della Costituzione rispettosa

dell'art. 15 dello statuto.

In contrasto con il descritto assetto di livello costituzionale e

statutario, la legge regionale denunciata affida alla provincia

regionale, con gli artt. 19, 20 e 21, ulteriori funzioni, molte delle

quali sono espressione delle più gelose prerogative dei comuni

stessi. Funzioni, peraltro, svolte dalla provincia per una parte

soltanto del territorio provinciale, coinvolgendo dunque

rappresentanti di comunità diverse nella gestione di interessi dei

comuni inseriti nell'area metropolitana.

Si tratterebbe, in sostanza, dell'"esproprio" di alcune funzioni

primarie dei comuni a favore della provincia, con il quale si pongono

le premesse per la creazione di un nuovo ente.

D'altronde - osserva il comune di Catania - nessuna

incompatibilità o conflitto sussiste fra il principio di autonomia

locale voluto dall'art. 128 della Costituzione e quello, anch'esso di

autonomia, seppure "rafforzata", tracciato dall'art. 15 dello

statuto, che attribuisce ai comuni siciliani due basilari ed

essenziali prerogative istituzionali: quelle della più ampia

autonomia e della necessità di una libera e volontaria scelta nella

cessione o nel conferimento dei propri poteri ad altri enti o

amministrazioni. E ciò specie a considerare che lo stesso sistema

generale evolve verso la via indicata da quest'ultima disposizione,

come è dato evincere dal disegno di legge n. 1388 all'esame del

Parlamento, disegno di legge che prevede la modifica delle modalità

di formazione della corrispondente figura prevista dalla legge n. 142

del 1990 mediante l'introduzione della conferenza metropolitana,

quale strumento in cui si esprime "la libera e democratica volontà

di associazione dei comuni".

Inoltre le disposizioni della legge regionale censurata

contrasterebbero con i principi costituzionali di efficienza,

economicità e buon andamento fissati dall'art. 97 della

Costituzione, in quanto nulla dispongono in ordine al trasferimento

dei mezzi finanziari, degli impianti e del personale degli enti

locali inseriti nelle costituende aree metropolitane.

Sarebbe violato, infine, il principio basilare di

rappresentatività, in quanto i cittadini metropolitani sarebbero

amministrati da altri cittadini che si trovano in posizione estranea,

se non confliggente.

6. - Anche la provincia regionale di Catania ha depositato una

ulteriore memoria, insistendo perché le questioni siano dichiarate

infondate. La difesa della provincia - con ampio richiamo del

dibattito in argomento e degli orientamenti espressi dalla dottrina e

dalla giurisprudenza amministrativa e costituzionale - rileva che la

locuzione "libero consorzio" contenuta nell'art. 15 dello statuto

dovrebbe essere interpretata in senso conforme ai principi della

Costituzione ed in particolare all'art. 114: l'aggettivo "libero"

andrebbe riferito più che al momento costitutivo del consorzio (che

si configura come entità necessaria) a quello successivo della

facultas di aggregarsi ad un consorzio o all'altro ed

all'autorganizzazione. Del resto i comuni ricorrenti hanno

partecipato alla fase formativa del libero consorzio-provincia

regionale, senza che sia stata adottata alcuna iniziativa contenziosa

contro i provvedimenti attuativi.

Rilevato che il mancato coordinamento legislativo dello statuto con

la Costituzione ha determinato inevitabilmente una graduale

sostanziale trasformazione del primo - nel senso di un bilanciamento

delle disposizioni statutarie con quelle della Costituzione che

riconoscono la provincia come istituto necessario nell'ordinamento

costituzionale, con caratteristiche di ente locale territoriale,

anche alla luce dei principi dell'ordinamento giuridico desumibili

dalla legge n. 142 del 1990 - si ribadisce che non si è di fronte

alla creazione di un nuovo ente intermedio. Peraltro, proprio le

funzioni comunali che il giudice rimettente reputa riservate per

tradizione al comune, sono quelle per le quali maggiore è la

necessità della gestione sovracomunale in chiave di efficienza e

redditività, tanto che esse rientrano fra quelle che l'art. 19 della

legge n. 142 del 1990 assegna alla città metropolitana. E questo

senza ignorare la non intangibilità delle competenze del comune

stesso, alla luce della potestà legislativa esclusiva dell'assemblea

regionale in materia di regime degli enti locali (art. 14, lettera o

dello statuto della regione siciliana).

Quanto, poi, all'esercizio delle funzioni attinenti all'area

metropolitana da parte dell'ente esponenziale di una comunità che

comprende anche comuni esterni all'area stessa, la memoria osserva

che non esiste un principio generale dell'ordinamento (né tantomeno

un principio costituzionale) in base al quale vi debba essere, sempre

e comunque, corrispondenza fra ambito territoriale entro cui

determinate funzioni sono esercitate e territorio complessivo

dell'ente territoriale al quale è attribuita la competenza in ordine

alle funzioni stesse.

Infine, il trasferimento, dai comuni alla provincia, delle funzioni

amministrative e del personale addetto nonché il riparto degli oneri

finanziari, si presenterebbero come aspetti di un ordinario fenomeno

di successione fra enti, correttamente disciplinato dalla stessa

legge regionale censurata (art. 21). E questo tanto più che, con

decreto presidenziale 20 febbraio 1996, n. 42, sono già state

individuate le modalità attuative del disposto dello stesso art. 21. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal

tribunale amministrativo regionale per la Sicilia hanno per oggetto

gli artt. 19, 20 e 21 della legge della regione siciliana 6 marzo

1986, n. 9 (Istituzione della provincia regionale).

Le disposizioni censurate, nell'ambito della disciplina istitutiva

dei liberi consorzi di comuni denominati "province regionali",

prevedono che possano essere dichiarate aree metropolitane le zone

del territorio regionale che presentino peculiari caratteristiche

indicate dalla legge stessa (art. 19), disciplinano il procedimento

per la costituzione delle aree medesime (art. 20) e dispongono

l'affidamento, alle province regionali comprendenti le aree

metropolitane, di talune delle funzioni spettanti ai comuni in

materia di pianificazione territoriale e commerciale e di svolgimento

dei servizi pubblici (art. 21).

2. - Il rimettente denuncia dette disposizioni, per contrasto con i

principi dell'art. 15 dello statuto speciale della regione siciliana

approvato con r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, sotto un primo duplice

profilo:

in quanto "le funzioni, gli organi, la figura istituzionale

dell'area metropolitana non sono il risultato di una spontanea e

libera determinazione dei comuni inclusi nel comprensorio

metropolitano, sibbene il risultato di un atto autoritativo, adottato

contro la stessa volontà dei comuni interessati", sì da

disattendere il principio secondo il quale "solo dalla volontà delle

amministrazioni comunali e dalla loro libera scelta di aggregazione

in forma consortile può derivare qualunque altro centro di potere o

di governo locale";

in quanto, in contrasto con l'enumerazione tassativa contenuta

nella norma statutaria, viene istituito un nuovo ente intermedio,

soggetto terzo rispetto sia al comune che alla provincia, affidando

contestualmente l'esercizio delle relative funzioni all'ente

provincia, ma senza precisare in qual modo, sul piano gestionale, gli

interessi relativi siano tenuti separati; con ciò violandosi anche

l'art. 97 della Costituzione e compromettendosi il buon andamento

dell'amministrazione.

Un ulteriore profilo di censura investe il solo art. 21, ritenuto

contrastare con l'art. 15 dello statuto speciale, con l'art. 128

della Costituzione e con i principi generali contenuti nell'art. 19

della legge 8 giugno 1990, n. 142, a causa della sottrazione ai

comuni di funzioni appartenenti per lunga tradizione alla sfera della

loro autonomia, e del trasferimento all'area metropolitana di servizi

non aventi carattere sovracomunale, senza che esistano apprezzabili

ragioni di coordinamento e di maggiore efficienza.

Infine, tutte le disposizioni sopra menzionate vengono sospettate

di incostituzionalità per violazione:

dello stesso art. 15 dello statuto speciale, oltre che degli

artt. 5 e 128 della Costituzione, a causa della non coincidenza

dell'ambito territoriale dell'area metropolitana con quello della

provincia, chiamata a svolgerne le funzioni, sicché, in contrasto

con i principi di autogoverno e di rappresentatività, l'area risulta

governata anche dai rappresentanti dei comuni della provincia esterni

ad essa;

dell'art. 97 della Costituzione, sotto il profilo del buon

andamento, a causa della precarietà dei rapporti di carattere

funzionale e finanziario tra gli enti interessati, non rinvenendosi,

nelle disposizioni in esame, alcuna norma che disciplini sia il

trasferimento dai comuni alla provincia delle funzioni amministrative

e del personale addetto, sia la separazione patrimoniale e il riparto

delle attività e passività.

3. - Va in primo luogo esaminata l'eccezione di inammissibilità

prospettata dalla provincia regionale di Catania, la quale sostiene

l'irrilevanza delle questioni, che, a suo avviso, sarebbero state

sollevate solo perché il TAR non avrebbe adeguatamente considerato

quanto già rappresentato nel giudizio a quo, in ordine

all'acquiescenza dei comuni ricorrenti relativamente agli atti

istitutivi della provincia regionale; atti nei confronti dei quali si

sarebbero dovute far valere le censure rivolte avverso il

provvedimento di carattere meramente attuativo, e cioè il decreto

istitutivo dell'area metropolitana di Catania.

L'eccezione va disattesa.

Nei termini testé riferiti l'eccezione ha, infatti, formato

oggetto di esame da parte del giudice a quo, il quale è, però,

pervenuto motivatamente alla conclusione che essa non impedisca

all'ente esponenziale degli interessi coinvolti di agire a tutela

delle proprie prerogative istituzionali, nei casi in cui

"l'intervento attuativo della legge tocchi per la prima volta livelli

più bassi di amministrazione ed incida su competenze più specifiche

dell'autonomia comunale".

Si tratta di considerazioni sufficienti a dare ingresso, sotto il

profilo della rilevanza, al presente giudizio di costituzionalità,

tanto più che, per consolidato principio (da ultimo, sentenza n.

386 del 1996), la valutazione di rilevanza effettuata dal giudice

rimettente si può disattendere solo quando risulti del tutto

implausibile.

4. - Nel merito le questioni non sono fondate.

Sia per i profili che attengono alla prospettata violazione

dell'art. 15 dello statuto, sia per quelli che concernono l'art. 5 e

l'art. 128 della Costituzione, le censure proposte si basano su un

assunto che non trova conferma nell'esegesi delle disposizioni

denunciate, e cioè che esse, nell'ambito della generale disciplina

delle autonomie locali, siano rivolte alla istituzione di un nuovo

ente intermedio di livello sub-provinciale.

Al fine di verificare la validità di un siffatto postulato, giova

rammentare che la regione siciliana dispone, in ordine al regime e

all'ordinamento degli enti locali, di potestà legislativa esclusiva,

in base al disposto dell'art. 14, lettera o), dello statuto speciale

nonché del successivo art. 15, il quale, al secondo comma, fonda

espressamente detto ordinamento "sui comuni e sui liberi consorzi

comunali, dotati della più ampia autonomia amministrativa e

finanziaria". Nel dare seguito a tale ultima previsione, la legge

regionale 6 marzo 1986, n. 9, stabilisce (art. 3) che

"l'amministrazione locale territoriale nella regione siciliana è

articolata, ai sensi dell'art. 15 dello statuto regionale, in comuni

e liberi consorzi di comuni denominati "province regionali" ",

affidando in particolare l'iniziativa per la costituzione di queste

ultime ai comuni stessi, attraverso il peculiare procedimento

previsto dall'art. 5, e riconoscendo alla provincia regionale, oltre

alla potestà statutaria (artt. 22 e seguenti), competenze che

attengono, tra l'altro, al campo della programmazione

economico-sociale (art. 8) e della pianificazione territoriale (art.

12).

In tale contesto legislativo si collocano le disposizioni portate

all'esame di questa Corte, le quali prevedono, all'art. 19, che

possano essere dichiarate aree metropolitane le zone del territorio

che siano ricomprese nella stessa provincia; abbiano una popolazione

non inferiore a 250.000 abitanti; annoverino la presenza, accanto ad

un comune maggiore, con più di 200.000 abitanti, di centri urbani

aventi una sostanziale continuità di insediamenti; presentino,

infine, un elevato grado di integrazione quanto a servizi, trasporti,

sviluppo economico e sociale. Il successivo art. 20 disciplina il

procedimento di istituzione delle aree che vengono individuate e

delimitate, "anche su richiesta degli enti locali interessati", con

decreto del presidente della regione; mentre l'art. 21 attribuisce

alle province regionali, comprendenti le aree metropolitane, le

funzioni spettanti ai comuni in materia di pianificazione del

territorio, formazione del piano intercomunale della rete

commerciale, distribuzione di acqua potabile e gas, trasporti

pubblici, raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani.

5. - L'esame delle disposizioni sopra illustrate dimostra che la

delimitazione delle aree metropolitane, lungi dal comportare la

costituzione di enti subprovinciali, realizza solo un diverso assetto

delle funzioni, ripartite fra i due livelli di governo locale secondo

quanto suggerito dalle stesse peculiarità della situazione

socio-economica e territoriale, in vista di migliori risultati sul

piano dell'efficienza, dell'efficacia e della razionalità.

Attraverso un procedimento partecipativo, che prevede l'iniziativa

e comunque il parere degli enti locali interessati (art. 20), si

realizza un modello analogo, nella sua ispirazione, a quello accolto

dalla legge n. 142 del 1990, di ordinamento delle autonomie locali,

rispetto al quale sussistono soltanto talune varianti in senso

restrittivo, ove si consideri che, nel modello siciliano, il governo

dell'area metropolitana assume una fisionomia prevalentemente

funzionale, comportando un mero trasferimento di funzioni di c.d.

"area vasta" dai comuni alla provincia regionale - nella

configurazione giuridica che quest'ultimo ente ha assunto per effetto

della legge regionale n. 9 del 1986 e che l'ordinanza non pone in

discussione - senza che ad esso si ricolleghi, così come accade

invece per la legge n. 142 del 1990, un riassetto istituzionale

interno all'area medesima.

6. - Da quanto sopra consegue l'infondatezza sia del primo che del

secondo profilo di censura volti, in sostanza, a denunciare la

costituzione di enti non previsti statutariamente, attraverso un

procedimento non rispettoso, ad avviso del rimettente, dei principi

autonomistici. Nella disciplina legislativa sottoposta all'esame

della Corte si può, infatti, riscontrare l'esistenza, anzitutto, di

un momento partecipativo dei comuni interessati che non si esaurisce

all'atto dell'individuazione dell'area (art. 20), ma si estende anche

alla previsione dell'eventuale carattere associativo della gestione

dei servizi, attraverso la valorizzazione delle strutture esistenti

(art. 21). Al tempo stesso, va rilevato il carattere meramente

funzionale dell'individuazione e della delimitazione delle aree

metropolitane, confermato dalla circostanza che non è prevista la

costituzione di nuovi organi preposti al funzionamento delle aree

stesse.

Per ragioni in buona misura analoghe a quelle accennate va

disattesa anche la censura di violazione dell'art. 97 della

Costituzione, muovendo la stessa, nel lamentare la mancata

separazione sul piano gestionale degli interessi coinvolti,

dall'erronea premessa dell'avvenuta creazione di una figura

organizzatoria complessa risultante dall'unione organica di due

soggetti istituzionali.

7. - Non migliore sorte merita la doglianza concernente l'art. 21

della legge, denunciato per violazione dell'art. 15 dello statuto

speciale e dell'art. 128 della Costituzione, oltre che dei principi

generali della legge n. 142 del 1990 (art. 19).

Come questa Corte ha avuto occasione anche recentemente di

rilevare, gli artt. 5 e 128 della Costituzione presuppongono una

posizione di autonomia dei comuni che le leggi regionali non possono

mai comprimere fino a negarla (sentenza n. 83 del 1997). Ma

l'autonomia comunale non implica una riserva intangibile di funzioni

e non esclude che il legislatore regionale possa, nell'esercizio

della sua competenza esclusiva, individuare le dimensioni

dell'autonomia stessa, valutando la maggiore efficienza della

gestione a livello sovracomunale degli interessi coinvolti. Il

problema del rispetto delle autonomie non riguarda, perciò, in via

astratta, la legittimità dell'intervento del legislatore, ma,

piuttosto, la verifica dell'esistenza di esigenze generali che

possano ragionevolmente giustificare le disposizioni legislative

limitative delle funzioni già assegnate agli enti locali.

Quanto, poi, alla legge n. 142 del 1990 - senza che occorra qui

affrontare il problema dei limiti entro i quali i relativi principi

possano reputarsi vincolanti per la regione siciliana, alla luce, tra

l'altro, del disposto di cui all'art. 1, comma 2, della legge

medesima - non può non rilevarsi che le funzioni previste dal

censurato art. 21 della legge regionale n. 9 del 1986,

sostanzialmente coerenti con quelle già affidate, dagli artt. 8 e

seguenti della legge medesima, alla provincia, quale ente

esponenziale di interessi sovracomunali, corrispondono, in linea di

massima, alla tipologia accolta nell'art. 19 della legge generale di

ordinamento delle autonomie locali. È evidente, in ogni caso, la

consonanza di obiettivi che ispira, da un canto, quest'ultima legge -

là dove prevede l'attribuzione alle città metropolitane delle

funzioni, affidate ai comuni, che abbiano carattere sovracomunale o

debbano, per ragioni di economicità ed efficienza, essere svolte in

forma coordinata - e, dall'altro, la disposizione denunciata. Tale

norma - in collegamento con quella del precedente art. 19 della

stessa legge regionale n. 9 del 1986, che richiede, per la

costituzione delle aree, la presenza di "un elevato grado di

integrazione, in ordine ai servizi essenziali, al sistema dei

trasporti ed allo sviluppo economico e sociale" - mira in definitiva

anch'essa a massimizzare l'efficienza e a ridurre le diseconomie

nella gestione dei servizi; finalità che, nell'ambito del medesimo

testo normativo, paiono ispirare anche la prevista possibilità di

utilizzo, quando sia opportuno, di altri modelli di svolgimento dei

servizi, quali le gestioni comuni (artt. 15 e 16), le convenzioni

(art. 17) e le società per azioni (art. 18).

8. - Quanto al problema della non coincidenza territoriale

dell'area metropolitana con l'ente provincia, i cui organi sono

chiamati a svolgerne le funzioni, può considerarsi fatto del tutto

fisiologico l'esercizio, da parte dell'ente rappresentativo della

collettività, di funzioni che riguardino eventualmente solo una

determinata parte della collettività stessa.

Anche se il carattere rappresentativo ed elettivo degli organi di

governo degli enti territoriali è, come la Corte ha già avuto

occasione di affermare (sentenza n. 96 del 1968), tratto essenziale e

caratterizzante dell'autonomia cui hanno riguardo gli artt. 5 e 128

della Costituzione, sarebbe palesemente eccessivo inferire da ciò

l'esistenza di un principio costituzionale tale da esigere che l'ente

esponenziale della comunità locale abbia funzioni uniformi per tutto

il territorio, senza la possibilità di differenziazione per quella

parte di esso che evidenzia specifiche necessità, e cioè quando

siano le caratteristiche naturali, sociologiche e geografiche a

ragionevolmente suggerire un'articolazione differenziata.

Si giustifica dunque che, alle decisioni riguardanti le funzioni

che la provincia esercita nell'area metropolitana, concorrano tutti i

componenti dell'organo collegiale provinciale e non solo quelli

eletti da parte di cittadini aventi residenza nei comuni appartenenti

all'area medesima.

9. - Resta l'ultimo profilo, prospettato in riferimento all'art.

97 della Costituzione, per la mancanza di norme che disciplinino il

trasferimento dai comuni alla provincia delle funzioni amministrative

e del personale addetto, come pure la separazione patrimoniale e il

riparto delle attività e delle passività.

Pure detta censura va disattesa.

Intanto, non può convenirsi sull'assunto che appare implicitamente

sorreggere tale prospettazione, e cioè che una legge che disegni un

nuovo assetto organizzativo debba necessariamente contenere, a pena

di incostituzionalità, anche ogni disposizione di dettaglio

operativo o attuativo. Comunque, quanto alle competenze che vengono

trasferite alla provincia regionale, è dato riscontrare la loro

compiuta disciplina nell'art. 21 della legge regionale n. 9 del 1986,

attraverso la puntuale elencazione delle funzioni attinenti alla

pianificazione del territorio e dell'attività commerciale, nonché

alla gestione dei servizi, di cui ai numeri 3, 4 e 5 dello stesso

articolo, non senza indicare per questi ultimi anche i possibili

moduli di gestione, che consentono di avvalersi, tra l'altro, delle

aziende municipalizzate esistenti ovvero di promuovere la

costituzione di gestioni comuni ai sensi dell'art. 15 o la stipula di

convenzioni ai sensi dell'art. 17, comma 2, della medesima legge

regionale.

Alla definizione dei rapporti finanziari tra i comuni compresi

nell'area metropolitana e le province regionali che la includono

provvede, infine, l'art. 1, comma 1, lettera d), della legge

regionale 11 dicembre 1991, n. 48, attraverso il rinvio all'art. 19,

comma 2, della legge n. 142 del 1990, il quale contempla il

trasferimento, dai comuni alla città metropolitana, delle entrate

riguardanti i servizi attribuiti a quest'ultima.