Sentenza n. 28/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio sull'ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione dell'art. 2, comma 1, lettera

e), punto 4 (i limiti e le modalità di impiego dei farmaci

sostitutivi); l'art. 72, comma 1 (È vietato l'uso personale di

sostanze stupefacenti o psicotrope di cui alle tabelle I, II, III e

IV, previste dall'art. 14. È altresì vietato qualunque impiego di

sostanze stupefacenti o psicotrope non autorizzato secondo le norme

del presente testo unico); l'art. 72, comma 2, limitatamente alle

parole: "di cui al comma 1"; l'art. 73, comma 1, limitatamente alle

parole: "e 76"; l'art. 75, comma 1, limitatamente alle parole: "in

dose non superiore a quella media giornaliera, determinata in base ai

criteri indicati al comma 1 dell'art. 78"; l'art. 75, comma 12,

limitatamente alle parole: "rendendolo edotto delle conseguenze cui

può andare incontro. Se l'interessato non si presenta innanzi al

prefetto, o dichiara di rifiutare il programma ovvero nuovamente lo

interrompe senza giustificato motivo, il prefetto ne riferisce al

procuratore della Repubblica presso la pretura o al procuratore della

Repubblica presso il Tribunale per i minorenni, trasmettendo gli atti

ai fini dell'applicazione delle misure di cui all'art. 76. Allo

stesso modo procede quando siano commessi per la terza volta i fatti

di cui ai commi 1 e 2 del presente articolo."; l'art. 75, comma 13,

limitatamente alle parole: "e nell'art. 76"; l'art. 76; l'art. 78,

comma 1, limitatamente alle lettere b) (le metodiche per quantificare

l'assunzione abituale nelle ventiquattro ore) e c) (i limiti

quantitativi massimi di principio attivo per le dosi medie

giornaliere); l'art. 80, comma 5 (Le sanzioni previste dall'art. 76

sono aumentate nella misura stabilita dal presente articolo quando

ricorrono le circostanze ivi previste, eccettuata quella indicata dal

comma 2); l'art. 120, comma 5 (In ogni caso, salvo quanto previsto al

comma 6, e dopo aver informato l'interessato del proprio diritto

all'anonimato secondo quanto previsto dai commi 3 e 6, essi debbono

inoltrare al predetto servizio una scheda sanitaria contenente le

generalità dell'interessato, la professione, il grado di istruzione,

i dati anamnestici e diagnostici e i risultati degli accertamenti

delle terapie praticate.); l'art. 121, comma 1 (L'esercente la

professione medica che visita o assiste persona che fa uso personale

di sostanze stupefacenti o psicotrope deve farne segnalazione al

servizio pubblico per le tossicodipendenze competente per territorio.

La segnalazione avviene fermo restando l'obbligo dell'anonimato) del

d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, "Testo unico delle leggi in materia di

disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,

cura e riabilitazione dei relativi stati di tossico-dipendenza",

iscritto al n. 46 del registro referendum;

Vista l'ordinanza del 15 dicembre 1992 con la quale l'ufficio

centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha

dichiarato legittima la richiesta;

Udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 1993 il giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Ritenuto in fatto

1. - L'ufficio centrale per il referendum ha esaminato la

richiesta, presentata da undici cittadini elettori il 27 settembre

1991, di referendum popolare sul seguente quesito, riguardante il

d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (testo unico delle leggi in materia di

disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,

cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza):

"Volete voi, che siano abrogati l'art. 2, comma 1, lettera e),

punto 4 (i limiti e le modalità di impiego dei farmaci sostitutivi);

l'art. 72, comma 1 (È vietato l'uso personale di sostanze

stupefacenti o psicotrope di cui alle tabelle I, II, III e IV,

previste dall'art. 14. È altresì vietato qualunque impiego di

sostanze stupefacenti o psicotrope non autorizzato secondo le norme

del presente testo unico); l'art. 72, comma 2, limitatamente alle

parole: "di cui al comma 1"; l'art. 73, comma 1, limitatamente alle

parole: "e 76"; l'art. 75, comma 1, limitatamente alle parole: "in

dose non superiore a quella media giornaliera, determinata in base ai

criteri indicati al comma 1 dell'art. 78"; l'art. 75, comma 12,

limitatamente alle parole: "rendendolo edotto delle conseguenze cui

può andare incontro. Se l'interessato non si presenta innanzi al

prefetto, o dichiara di rifiutare il programma ovvero nuovamente lo

interrompe senza giustificato motivo, il prefetto ne riferisce al

procuratore della Repubblica presso la pretura o al procuratore della

Repubblica presso il Tribunale per i minorenni, trasmettendo gli atti

ai fini dell'applicazione delle misure di cui all'art. 76. Allo

stesso modo procede quando siano commessi per la terza volta i fatti

di cui ai commi 1 e 2 del presente articolo."; l'art. 75, comma 13,

limitatamente alle parole: "e nell'art. 76"; l'art. 76; l'art. 78,

comma 1, limitatamente alle lettere b) (le metodiche per quantificare

l'assunzione abituale nelle ventiquattro ore) e c) (i limiti

quantitativi massimi di principio attivo per le dosi medie

giornaliere); l'art. 80, comma 5 (Le sanzioni previste dall'art. 76

sono aumentate nella misura stabilita dal presente articolo quando

ricorrono le circostanze ivi previste, eccettuata quella indicata dal

comma 2); l'art. 120, comma 5 (In ogni caso, salvo quanto previsto al

comma 6, e dopo aver informato l'interessato del proprio diritto

all'anonimato secondo quanto previsto dai commi 3 e 6, essi debbono

inoltrare al predetto servizio una scheda sanitaria contenente le

generalità dell'interessato, la professione, il grado di istruzione,

i dati anamnestici e diagnostici e i risultati degli accertamenti

delle terapie praticate.); l'art. 121, comma 1 (L'esercente la

professione medica che visita o assiste persona che fa uso personale

di sostanze stupefacenti o psicotrope deve farne segnalazione al

servizio pubblico per le tossicodipendenze competente per territorio.

La segnalazione avviene fermo restando l'obbligo dell'anonimato) del

d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, "testo unico delle leggi in materia di

disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,

cura e riabilitazione dei relativi stati di tossico-dipendenza"?

2. - L'Ufficio centrale, con ordinanza del 15 dicembre 1992,

ritenuta la tempestività della presentazione della richiesta

referendaria e dato atto che le sottoscrizioni raccolte dai promotori

avevano superato il numero di cinquecentomila, ha dichiarato la

legittimità della richiesta stessa.

Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il presidente di questa

Corte, ha fissato il giorno 13 gennaio 1993 per la deliberazione in

camera di consiglio sull'ammissibilità della richiesta. Considerato in diritto

1. - Deve essere esaminata la sussistenza dei requisiti per

l'ammissibilità della richiesta del referendum abrogativo in oggetto

dichiarata legittima dall'ufficio centrale per il referendum,

costituito presso la Corte di cassazione, con ordinanza del 15

dicembre 1992. A tal fine la Corte deve accertare se, riguardo

all'oggetto della richiesta stessa, ricorra qualcuno dei limiti

espressamente previsti dall'art. 75, secondo comma, della

Costituzione o comunque impliciti nel sistema e se il quesito

presenti struttura e caratteri conformi alla funzione che la

Costituzione assegna all'istituto del referendum abrogativo.

La richiesta in esame investe varie disposizioni del d.P.R. 9

ottobre 1990, n. 309 (testo unico delle leggi in materia di

disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,

cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza). Più

precisamente, con riferimento al sistema sanzionatorio delineato nel

suddetto testo unico, i promotori del referendum chiedono in primo

luogo l'abrogazione dell'espressione - contenuta nel primo comma

dell'art. 75 - "in dose non superiore a quella media giornaliera,

determinata in base ai criteri indicati al comma 1 dell'art. 78",

espressione che nella vigente legislazione segna il discrimine tra

l'assoggettamento a sanzioni amministrative, o, invece, a sanzioni

penali di chi detiene sostanze stupefacenti o psicotrope per farne

uso personale. In secondo luogo viene proposta l'abrogazione

dell'intero art. 76, che stabilisce le misure, di competenza

dell'autorità giudiziaria, a carico di colui che rifiuta o

interrompe il programma terapeutico e socio-riabilitativo e a carico

del recidivante, nonché le sanzioni penali per colui che viola tali

misure. Correlativamente, la richiesta referendaria investe i

richiami alle norme suddette contenuti in altre disposizioni del

medesimo testo legislativo (e precisamente nell'art. 73, comma 1;

nell'art. 75, comma 12 e 13 e nell'art. 80, comma 5) e si estende

all'art. 78, lettere b) e c), cui l'art. 75 fa rinvio per la

determinazione della dose media giornaliera.

Il quesito investe altresì l'art. 72 (che, al comma 1, vieta

l'uso personale e qualunque impiego non autorizzato di sostanze

stupefacenti o psicotrope); l'art. 2, comma 1, lettera e), punto 4

(che prevede il potere del Ministro della sanità di determinare con

proprio decreto limiti e modalità di impiego dei farmaci

sostitutivi); l'art. 120, comma 5 e l'art. 121, comma 1, riguardanti

la segnalazione al servizio pubblico per le tossicodipendenze, da

parte dei medici che visitano o assistono persone che fanno uso di

sostanze stupefacenti o psicotrope.

2. - Il quesito così proposto dai promotori del referendum

soddisfa quelle esigenze di omogeneità, chiarezza e non

contraddittorietà che la Corte ha individuato fin dalla sentenza n.

16 del 1978, dichiarando essere "inammissibili le richieste così

formulate, che ciascun quesito da sottoporre al corpo elettorale

contenga una tale pluralità di domande eterogenee, carenti di una

matrice razionalmente unitaria, da non poter venir ricondotto alla

logica dell'art. 75 della Costituzione".

Risponde certamente a tali requisiti la richiesta di abrogazione

delle norme che riguardano, nei modi già descritti, il sistema

sanzionatorio.

Né la richiesta di abrogazione della disposizione (art. 72) che

vieta l'uso personale di sostanze stupefacenti o psicotrope si pone

in contraddizione con la ratio propria dell'iniziativa referendaria

in esame. Da un lato, infatti, quest'ultima è oggettivamente diretta

a depenalizzare ma non ad eliminare la illiceità della detenzione

per uso personale di tali sostanze, sì che non viene chiesta

l'abrogazione delle disposizioni da cui deriva la punibilità di tali

comportamenti con sanzioni amministrative. D'altro lato il

comportamento sanzionato dagli artt. 73 e 75 del d.P.R. n. 309 del

1990 non è mai il consumo personale di sostanze stupefacenti o

psicotrope, ma, per quanto qui interessa, la detenzione ad uso

personale (cfr. sentenza n. 333 del 1992, (Paragrafo) 4.1.). Deve

quindi ritenersi che non vi è contraddizione tra il permanere della

sanzione, sia pure solo di carattere amministrativo, per la

detenzione di sostanze stupefacenti o psicotrope per uso personale, e

l'abrogazione del divieto che ha come oggetto l'uso personale di tali

sostanze, quale comportamento considerato di per se stesso.

Infine, la richiesta di abrogazione delle altre disposizioni

menzionate nell'ultimo capoverso del precedente paragrafo, pur non

essendo strettamente conseguenziale alla funzione principale della

richiesta referendaria, non appare né contraddittoria né

assolutamente eterogenea rispetto ad essa, essendo volta, nel suo

complesso, ad eliminare taluni limiti ed oneri incidenti

sull'attività del medico che cura o assiste persone che fanno uso

personale di sostanze stupefacenti o psicotrope.

3. - La richiesta di referendum abrogativo all'esame della Corte

non rientra, altresì, in nessuna delle ipotesi per le quali il

secondo comma dell'art. 75 della Costituzione esclude

l'ammissibilità del ricorso all'istituto referendario.

In particolare, con riferimento all'interpretazione che la

giurisprudenza costituzionale ha dato del limite relativo alle leggi

di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, la

richiesta referendaria non ha ad oggetto norme la cui esistenza ed il

cui contenuto siano imposti da obblighi assunti dallo Stato italiano

per effetto di trattati internazionali che non lascino alcuno spazio

per scelte discrezionali riguardanti l'attuazione, sì che

l'abrogazione di esse comporti necessariamente una responsabilità

dello Stato italiano nei confronti degli altri contraenti per

violazione del trattato (cfr. sentenze nn. 16 del 1978, 30 del 1981 e

63 del 1990).

A tal proposito, giova osservare, innanzitutto, che la richiesta

referendaria in esame è diversa da quella esaminata e dichiarata

inammissibile da questa Corte con la sentenza n. 30 del 1981. In quel

caso, infatti, il referendum proposto aveva ad oggetto la esclusione,

dalle tabelle delle sostanze stupefacenti sottoposte a controllo,

delle cosiddette droghe leggere e ciò si poneva in contrasto con

accordi internazionali che tale controllo prescrivevano ed in

particolare con la Convenzione unica sugli stupefacenti, adottata a

New York il 30 marzo 1961 ed il relativo Protocollo di emendamento

adottato a Ginevra il 25 marzo 1972, entrambi ratificati e resi

esecutivi per effetto della legge 5 giugno 1974, n. 412.

La depenalizzazione dell'illecito costituito dalla detenzione di

sostanze stupefacenti o psicotrope per uso personale - che è

l'effetto perseguito dalla presente iniziativa referendaria - non si

pone invece in contrasto né con la suddetta Convenzione di New York

del 1961 (che, con gli artt. 33 e 36 si limitava a stabilire che

dovesse essere vietata la detenzione non autorizzata di stupefacenti,

senza nulla specificare in ordine alla natura delle sanzioni da

comminare per le infrazioni), né con la Convenzione di Vienna del 20

dicembre 1988, ratificata e resa esecutiva in Italia con la legge 5

novembre 1990, n. 328. È pur vero, infatti, che l'art. 3 di

quest'ultima Convenzione stabilisce, al paragrafo 2 che "Fatti salvi

i propri principi costituzionali ed i concetti fondamentali del

proprio ordinamento giuridico, ciascuna parte adotta le misure

necessarie per attribuire la natura del reato conformemente alla

propria legislazione interna, .. alla detenzione e all'acquisto di

stupefacenti e di sostanze psicotrope, alla coltivazione di

stupefacenti destinati al consumo personale ..". Ma la convenzione

stessa - come è stato ampiamente e concordemente sottolineato nel

corso dei lavori parlamentari relativi alla legge che ne ha

autorizzato la ratifica - lascia espressamente alla scelta

discrezionale degli Stati contraenti la possibilità di prevedere,

per i casi in esame, misure diverse dalla sanzione penale. Ed

infatti il successivo paragrafo 4, alla lettera c), stabilisce che

"nonostante le disposizioni dei capoversi precedenti, in casi

adeguati di reati di natura minore le Parti possono in particolare

prevedere in luogo di una condanna o di una sanzione penale, misure

di educazione, di riadattamento o di reinserimento sociale, nonché

qualora l'autore del reato sia un tossicomane, misure di trattamento

terapeutico e di assistenza sanitaria post-ospedaliera". E il

successivo punto d) precisa che le misure suddette possono essere

previste non solo in aggiunta, ma anche in sostituzione della

condanna o della pena. Infine, il paragrafo 11 dello stesso art. 3

espressamente dichiara che "Nessuna disposizione del presente

articolo pregiudica il principio secondo il quale la determinazione

dei reati che ne sono oggetto ed i mezzi giuridici di difesa relativi

sono di esclusiva competenza del diritto interno di ciascuna Parte",

né il principio "in base al quale i predetti reati sono perseguiti e

puniti in conformità con detta legislazione".

Non vi è dubbio che, in sostanza, la convenzione prospetti la

facoltà per ogni Stato contraente di prevedere misure diverse dalla

sanzione penale per ogni infrazione che presenti un carattere di minor gravità (senza di che, peraltro, la stesso decreto legislativo

n. 309 del 1990 sarebbe da considerare in contrasto con la

convenzione). Verrebbero comunque in rilievo, al medesimo effetto,

sia la espressa salvaguardia del principio secondo cui la

determinazione dei reati ai quali l'art. 3 della Convenzione fa

riferimento è di esclusiva competenza del diritto interno di

ciascuna Parte (paragrafo 11), sia e soprattutto la salvaguardia dei

principi costituzionali e dei concetti fondamentali dell'ordinamento

giuridico proprio di ciascuno Stato contraente, espressamente

prevista come condizione per l'operatività della clausola di cui al

paragrafo 2.

A tale riguardo deve essere ricordato il principio - di rilievo

costituzionale - per cui il sistema penale deve essere considerato

l'extrema ratio di tutela dei beni giuridici (cfr. le sentenze di

questa Corte nn. 291 del 1992, 282 del 1990, 487 e 409 del 1989, 364

del 1988 e 189 del 1987). In virtù della salvaguardia disposta dal

paragrafo 2, tale principio, in quanto "concetto fondamentale" del

nostro ordinamento giuridico interno, sarebbe comunque idoneo a

condizionare contenuto ed efficacia della clausola e ad escludere che

con essa lo Stato italiano si sia vincolato a configurare come reato

la detenzione di stupefacenti per uso personale, senza possibilità

di orientarsi verso altre misure, ove ritenute idonee e sufficienti

per perseguire le finalità di controllo, di tutela e di recupero

collegate al fenomeno in questione.

4. - Dopo la pronunzia dell'ordinanza 15 dicembre 1992, con cui

l'ufficio centrale per il referendum ha dichiarato la legittimità

della presente richiesta referendaria, è stato emanato il decreto-legge 12 gennaio 1993, n. 3, recante, tra l'altro, modifiche al testo

unico delle leggi in materia di stupefacenti.

La circostanza non ha peraltro rilievo nel presente giudizio.

Compete infatti all'ufficio centrale per il referendum - secondo

quanto affermato dalla sentenza di questa Corte n. 68 del 1978 -

valutare se la nuova disciplina legislativa sia idonea a precludere

la consultazione popolare ovvero se la richiesta debba essere

trasferita o estesa alle nuove disposizioni.