Sentenza n. 28/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione autonoma della

Sardegna, notificato il 30 aprile 1971, depositato in cancelleria il 10

maggio successivo ed iscritto al n. 9 del registro ricorsi 1971, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota del prefetto di

Cagliari 25 febbraio 1971, n. Q 314, in materia di espropriazione per

opere di pubblica utilità eseguite con i fondi della Cassa per il

Mezzogiorno.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 1972 il Giudice relatore

Nicola Reale;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per la Regione, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato il 30 aprile 1971 la Regione autonoma della

Sardegna ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato, in relazione alla comunicazione del prefetto di Cagliari 25

febbraio 1971, n. Q 314, con la quale si è affermato spettare agli

organi dello Stato la competenza in materia di espropriazioni per la

realizzazione di opere di pubblica utilità eseguite con i fondi della

Cassa per il Mezzogiorno. Ha conseguenzialmente impugnato i

provvedimenti seguenti (indicati testualmente in ricorso e dei quali si

è dato annunzio legale nel Bollettino Ufficiale della Regione

medesima, ai sensi e per gli effetti della legge sulle espropriazioni

per pubblica utilità): decreto n. 3283 del 12 gennaio 1971; n. 3284

dell'11 gennaio 1971; n. 3285 del 19 gennaio 1971 e n. A 567 del 17

dicembre 1970, emanati dal prefetto di Cagliari; n. 3478 del 16 ottobre

1969; n. 3425 del 15 ottobre 1969 e n. 3560 (senza data) del prefetto

di Nuoro.

La Regione sarda, a motivo della impugnazione degli atti predetti,

ha dedotto la lesione della propria sfera di competenza e la

conseguente violazione degli artt. 4, lett. d, e 6 dello Statuto, che

attribuiscono alla Regione ricorrente poteri rispettivamente

legislativi e amministrativi in materia "di espropriazione per pubblica

utilità non riguardante opere a carico dello Stato", nonché dell'art.

1 del d.P.R. 24 novembre 1965, n. 1562, per il quale le competenze

statali in materia di espropriazioni sono attribuite al Presidente

della Giunta regionale, salvo le "opere a carico dello Stato o da

realizzare con il contributo dello Stato".

Nelle ipotesi in esame tale rigoroso presupposto non sussisterebbe

poiché, si assume, le espropriazioni sarebbero state disposte ai fini

della esecuzione di opere di pubblica utilità che non risulterebbero a

carico dello Stato, ma realizzate con il finanziamento della Cassa per

il Mezzogiorno, la quale costituisce ente dotato di personalità

distinta da quella dello Stato e di un proprio patrimonio con autonoma

gestione.

Per il caso che la disposizione di attuazione sopracitata fosse da

interpretare nel senso che le opere sovvenzionate dalla Cassa per il

Mezzogiorno siano da annoverare fra quelle "da eseguirsi con contributo

dello Stato", con la conseguenza di escludere, in ordine alle

espropriazioni che le concernono, la competenza regionale, la

disposizione stessa apparirebbe in contrasto con la norma statutaria,

la quale limita la detta competenza solo con riguardo alle opere

direttamente "a carico dello Stato". Se ne eccepisce quindi,

subordinatamente, la illegittimità costituzionale e si chiede che

questa Corte ne pronunzi l'invalidità in via incidentale.

In rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri

l'Avvocatura generale dello Stato, costituitasi in giudizio, ha

confutato la rivendicazione, da parte della Regione sarda, della

competenza ad emanare i provvedimenti espropriativi in oggetto.

Al riguardo la difesa dello Stato ha replicato che le opere, cui i

detti provvedimenti si riferiscono, in quanto finanziate dalla Cassa

per il Mezzogiorno, sono da considerare "a carico dello Stato" ai sensi

della norma statutaria. Detto ente costituirebbe, infatti, organo

straordinario dell'Amministrazione statale, ancorché dotato di

personalità giuridica, peraltro soltanto "formale" e priva di

implicazioni sostanziali in ordine agli interessi pubblici perseguiti.

Nel termine previsto dagli artt. 10 e 27 delle Norme integrative

per i giudizi davanti a questa Corte soltanto l'Avvocatura dello Stato

ha depositato una memoria illustrativa, con la quale ha prospettato la

preminenza dell'interesse statale anche sotto il profilo della natura

demaniale dei beni cui risulterebbero preordinate le espropriazioni ed

ha chiesto, a prova, l'esibizione di copia integrale degli atti

impugnati. Ha, peraltro insistito nelle argomentazioni e conclusioni di

infondatezza del ricorso, già svolte nell'atto di costituzione,

aggiungendo che, anche alla stregua della recente legge 6 ottobre 1971,

n. 853 (entrata in vigore nelle more del conflitto), lo sviluppo delle

regioni meridionali costituisce obiettivo fondamentale del programma

economico nazionale. E mentre alle Regioni a statuto ordinario sono

affidati nuovi compiti per la realizzazione degli interventi

straordinari nelle materie di cui all'articolo 117 della Costituzione,

non risulta invece sostanzialmente innovata la disciplina degli

interventi stessi per quanto in particolare riguarda la Sardegna, per

la quale particolari disposizioni erano contenute nel titolo VI del

testo unico 30 giugno 1967, n. 1523, e nei cui confronti non si sarebbe

operata alcuna variazione delle attribuzioni statutarie, ai sensi

dell'art. 4, secondo comma, della citata legge n. 853 del 1971. Considerato in diritto :

1. - La Regione autonoma della Sardegna ha proposto ritualmente

conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in ordine alla

comunicazione della prefettura di Cagliari del 25 febbraio 1971, n. Q

314, con la quale si informa che la Presidenza del Consiglio dei

ministri ha affermato la competenza statale in materia di

espropriazione per opere di pubblica utilità eseguite con i fondi

della Cassa per il Mezzogiorno.

La Regione ha chiesto altresì che, previa dichiarazione della sua

competenza in materia, siano annullati i provvedimenti dei prefetti di

Cagliari e di Nuoro, adottati in conformità delle direttive della

Presidenza del Consiglio e indicati nella narrativa della presente.

La difesa della Regione assume che gli atti statali predetti

abbiano invaso la sfera di competenza attribuitale ed invoca, a

sostegno della propria tesi, il disposto degli artt. 4, lett. d, e 6

dello Statuto speciale, per cui la Regione sarda esercita

rispettivamente funzioni legislative concorrenti e amministrative in

materia di espropriazione per pubblica utilità "non riguardante opere

a carico dello Stato". E si richiama anche all'art. 1 del d.P.R. 24

novembre 1965, n. 1562, recante norme di attuazione nella materia

predetta, e precisamente alla disposizione per cui le competenze della

Amministrazione statale circa i provvedimenti espropriativi "non

riguardanti opere a carico dello Stato o da realizzare col contributo

dello Stato sono esercitate in Sardegna dal Presidente della Giunta

regionale".

Dal testo di tali norme la ricorrente trae argomento per sostenere

che la competenza degli organi dello Stato debba essere esclusa,

allorché le misure espropriative riguardino opere pubbliche da

eseguirsi con finanziamenti di enti diversi dallo Stato, in quanto

dotati di personalità giuridica ed autonomia patrimoniale, come

appunto la Cassa per il Mezzogiorno, ai sensi dell'art. 9, primo comma,

del testo unico approvato con d.P.R. 30 giugno 1967, n. 1523, già

art. 2 della legge istitutiva 10 agosto 1950, n. 646.

Il ricorso non è fondato.

2. - Come assume l'Avvocatura dello Stato in rappresentanza del

Presidente del Consiglio dei ministri, è da ritenere che

l'attribuzione della personalità giuridica non vale, nell'ordinamento

vigente, quale premessa sufficiente per la risoluzione del conflitto in

senso favorevole alla Regione.

La creazione della persona giuridica pubblica, in obbedienza ad

esigenze organizzative generali, può costituire, infatti, lo strumento

di cui lo Stato si serve nei casi nei quali ravvisi più conveniente

perseguire fini di generale interesse, non con la propria azione

diretta, ma mediante l'istituzione di un ente, sia pur da esso

distinto, al quale siano imputate, secondo l'ordinamento giuridico ed

in conformità dell'atto istitutivo, le situazioni derivanti

dall'attività ad esso riservata.

Il che non implica, come si assume dalla Regione, che la detta

attività sia estranea alla sfera istituzionale dello Stato. Ma

all'azione di questo può essere, anzi, assimilata e sostanzialmente ad

esso riferita per effetto del rapporto funzionale che lega la persona

giuridica pubblica allo Stato medesimo.

3. - Nella specie non è controverso fra le parti che la Cassa per

il Mezzogiorno, ente dotato di personalità giuspubblicistica, per

conseguire le finalità riflettenti i programmi e le direttive

politiche dello Stato, operi con mezzi finanziari da questo

appositamente messi a disposizione.

A carico del bilancio dello Stato risultano, invero, iscritti i

fondi da utilizzare per gli interventi della Cassa: notevoli in

proposito, per tacere d'altri, gli artt. 15, 20 e 25 del citato t.u.

del 1967.

Tali circostanze sono sufficienti a chiarire che le opere

realizzate in Sardegna con i finanziamenti della Cassa per il

Mezzogiorno gravano sostanzialmente sul bilancio statale, senza che

occorra ulteriormente, al fine di mettere in evidenza la stretta

connessione dell'ente predetto con la pubblica Amministrazione,

ricordare come alla competenza di organi statali siano riservate

ulteriori attribuzioni tecnico-amministrative nella materia degli

interventi eseguiti dalla Cassa.

Il tutto in attuazione di una complessa normativa vigente al tempo

dell'insorto conflitto e che, per quanto concerne la materia

riferentesi alle opere a carico dello Stato, non ha subito,

relativamente alla disciplina delle provvidenze riguardanti

specificamente la Sardegna, sostanziali innovazioni per effetto della

legge 6 ottobre 1971, n. 853, entrata in vigore in pendenza del

presente giudizio.

4. - Orbene non è dubbio che l'art. 4 lett. d dello Statuto

speciale per la Sardegna, in forza del quale restano attribuiti alla

competenza dello Stato i provvedimenti espropriativi concernenti opere

"a carico dello Stato", non può avere significato soltanto in

riferimento a specifiche e formali postazioni di bilancio. Ma richiede,

al contrario, che l'attribuzione del potere espropriativo segua la

qualificazione statale della spesa effettivamente sopportata per

l'esecuzione dell'opera.

Ne deriva che deve affermarsi spettare allo Stato il potere

medesimo, quando ad esso è anche attribuito il potere di disporre del

pubblico denaro al fine del perseguimento dell'interesse generale.

5. - Ciò premesso e poiché dai provvedimenti impugnati e dalle

deduzioni delle parti risulta che all'erario statale fanno, in

definitiva, carico le erogazioni di spesa per l'esecuzione delle opere,

cui sono preordinati i provvedimenti suddetti, deve concludersi,

rimanendo assorbita ogni altra questione prospettata dalle parti, che

agli organi dello Stato spetta nella materia la relativa competenza a

torto rivendicata dalla Regione autonoma della Sardegna.