Sentenza n. 279/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il

15 febbraio 1991, depositato in cancelleria il 21 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della deliberazione del

C.I.P.E. del 4 dicembre 1990 (Ripartizione alle regioni di somme del

Fondo sanitario nazionale - conto capitale - anno 1990) ed iscritto

al n. 12 del registro conflitti 1991;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 1991 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Alberto Predieri per la Regione Toscana e

l'Avvocato dello Stato Giorgio Zagari per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

Toscana ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato, in relazione alla delibera C.I.P.E. 4 dicembre 1990

(Ripartizione alle regioni di somme del Fondo sanitario nazionale -

conto capitale -anno 1990), per lesione delle competenze in materia

di assistenza sanitaria e ospedaliera ad essa garantite dagli artt.

117 e 118 della Costituzione e della propria autonomia finanziaria

(art. 119 della Costituzione), nell'attuazione datane dall'art. 51

della legge 23 dicembre 1978, n. 833.

Dopo aver ricordato che con una precedente delibera del 28 giugno

1990 il C.I.P.E. aveva disposto l'accantonamento di 76 miliardi di

lire da destinare al finanziamento dei programmi di "tutela materno

infantile" e "lotta alle malattie cardiovascolari", la ricorrente

afferma che con la delibera oggetto del presente giudizio, nel

ripartire tra le regioni (e le province autonome) la somma suddetta e

nell'assegnare alla Toscana un contributo pari a lire 2508 milioni,

il C.I.P.E. avrebbe illegittimamente imposto uno specifico vincolo di

destinazione, stabilendo che gli interventi saranno localizzati

secondo quanto proposto dal Ministro della sanità e individuando

direttamente gli istituti, gli ospedali e le cliniche, le facoltà e

le cattedre beneficiarie degli interventi stessi. A corredo di ciò

la stessa delibera precisa che "qualora le regioni interessate

ritengano di dover intervenire con priorità in strutture diverse da

quelle sopra indicate, inoltreranno richiesta motivata al Ministro

della sanità, che entro 30 giorni sottoporrà al C.I.P.E. la

richiesta di modifica alla presente deliberazione".

Secondo la Regione Toscana, tali disposizioni si porrebbero in

diretto contrasto con l'art. 51 della legge n. 833 del 1978, che

prevede un sistema di ripartizione del Fondo sanitario nazionale per

il quale le regioni, sebbene debbano impiegare il finanziamento

ricevuto sulla base delle indicazioni del piano sanitario nazionale,

non possono essere configurate come meri tramiti della erogazione di

fondi la cui determinazione, destinazione e limitazione sia

dettagliatamente stabilita a livello statale, pur se in modo

coincidente con le indicazioni contenute nei piani regionali. E,

continua la ricorrente, tantomeno può ritenersi conforme alla

garanzia costituzionale dell'autonomia regionale la procedura

prevista per introdurre modificazioni alle localizzazioni decise dal

Ministro, la quale circoscrive l'intervento delle regioni alla

formulazione di una "richiesta motivata". Né in senso contrario,

osserva la ricorrente, potrebbe ricordarsi che le leggi finanziarie

per gli anni 1983 e 1984 hanno previsto la possibilità di imporre

alla spesa sanitaria vincoli di destinazione in conto capitale,

poiché le relative disposizioni, oltre ad avere efficacia limitata

nel tempo, precisavano di far salvo quanto prescritto nel citato art.

51.

Infine, la ricorrente rileva che il ricorso da essa proposto non

potrebbe esser ritenuto inammissibile a causa della omessa

impugnazione della delibera 28 agosto 1990, dal momento che

quest'ultima si limitava a stabilire un vincolo di destinazione del

finanziamento a determinati programmi, di per sé non lesivo delle

competenze delle singole regioni in ordine alla ripartizione delle

somme ad esse destinate fra i soggetti operanti al loro interno, se

pure nel rispetto del vincolo di finanziamento.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, il quale, riservandosi di svolgere in un successivo scritto

difensivo i propri argomenti, ha chiesto che il ricorso fosse

dichiarato inammissibile o infondato.

3. - In prossimità dell'udienza il Presidente del Consiglio dei

ministri ha depositato una memoria difensiva nella quale sostiene

argomenti a favore dell'infondatezza del ricorso.

Dopo aver rilevato che le somme assoggettate a uno specifico

vincolo di destinazione rappresentano una parte assai esigua delle

quote del Fondo sanitario nazionale attribuite alle regioni (e alle

province autonome), l'Avvocatura dello Stato osserva che la

determinazione statale, previo parere della Conferenza Stato-regioni,

riguardo alla destinazione di alcune somme sarebbe giustificata

dall'esigenza che alcuni interventi vengano valutati in una cornice

sovraregionale, al fine di non compromettere irrimediabilmente sia

l'interesse nazionale e dei singoli cittadini a un'efficace tutela

sanitaria, sia l'interesse delle regioni finitime affinché non si

espandano determinate malattie, sia, infine, l'interesse della

collettività ad avere uno standard moderno ed efficace nel

perseguire, specifiche finalità connesse alla salute pubblica.

Sempre secondo l'Avvocatura dello Stato, la delibera impugnata

rispetterebbe l'autonomia regionale, considerato che fa salva la

possibilità che le regioni propongano una diversa destinazione degli

interventi. E di ciò sarebbe convinta la stessa Regione Toscana, se

è vero che quest'ultima ha inviato al Ministro della sanità una

lettera a firma del vice presidente-Assessore regionale alla sanità,

portata a conoscenza degli enti interessati alla esecuzione della

delibera impugnata, con la quale si invita questi ultimi ad attendere

l'approvazione da parte del consiglio regionale del programma di

intervento tecnologico previsto dalla legge toscana n. 61 del 1990,

dicendo, fra l'altro, che "si comprendono le motivazioni tecniche che

hanno portato il livello centrale ad assicurare il buon uso dei

finanziamenti andando ad individuare la localizzazione degli

interventi". Considerato in diritto

1. - La Regione Toscana ha sollevato, con ricorso regolarmente

notificato e depositato, conflitto di attribuzione nei confronti

dello Stato in relazione alla delibera C.I.P.E. 4 dicembre 1990

(Ripartizione alle regioni di somme del Fondo sanitario nazionale -

conto capitale - anno 1990), la quale ha assegnato alle regioni le

quote del Fondo sanitario nazionale da destinare al finanziamento dei

programmi di "tutela materno infantile" e "lotta alle malattie

cardiovascolari", individuando direttamente i soggetti operanti

all'interno del territorio regionale destinatari degli interventi

finanziari previsti.

Più precisamente, la Regione ricorrente considera lesiva delle

proprie competenze in materia di assistenza sanitaria e ospedaliera

(artt. 117 e 118 della Costituzione, come attuati dall'art. 51 della

legge 23 dicembre 1978, n. 833) e della propria autonomia finanziaria

(art. 119 della Costituzione) l'anzidetta delibera C.I.P.E. nella

parte in cui assegna direttamente i finanziamenti previsti

all'ospedale Meyer di Firenze (per il programma materno infantile) e

alle strutture C.N.R. convenzionate con l'Unità sanitaria locale n.

12 di Pisa (per il programma lotta alle malattie cardiovascolari),

dal momento che il C.I.P.E., anziché attribuire i finanziamenti alla

regione (che avrebbe dovuto provvedere alla successiva ripartizione

delle quote attribuitele fra le singole strutture sanitarie

interessate, operanti all'interno del proprio territorio), ha esso

stesso individuato i singoli soggetti beneficiari, usurpando così,

secondo la ricorrente, un potere che spetta alle regioni, se pure

nell'ambito dei vincoli di destinazione stabiliti dalle leggi

statali.

In via consequenziale, la Regione Toscana ha altresì impugnato la

delibera C.I.P.E. laddove dispone che "qualora le regioni interessate

ritengano di dover intervenire con priorità in strutture diverse da

quelle sopraindicate inoltreranno richiesta motivata al Ministro

della sanità che, entro trenta giorni, sottoporrà al C.I.P.E. la

richiesta di modifica alla presente deliberazione". Anche tale

disposizione presupporrebbe, ad avviso della ricorrente, la

competenza del C.I.P.E. a individuare la localizzazione dei

finanziamenti nell'ambito regionale e, pertanto, contrasterebbe con i

parametri costituzionali già invocati.

2. - Il ricorso va accolto.

Considerato che ambedue le strutture sanitarie cui si riferisce

l'impugnazione della ricorrente sono istituti che espletano servizi

di assistenza sanitaria sottoposti alle competenze regionali, va

ricordato che questa Corte, pur se ha riconosciuto che la previsione

di finanziamenti a destinazione vincolata in settori legati a

interessi unitari di particolare rilevanza e intensità fa parte

dell'impostazione del Servizio sanitario nazionale, quale

disciplinato dalla legislazione vigente, ha tuttavia precisato nel

medesimo tempo che costituisce requisito di legittimità

costituzionale di simili previsioni la garanzia alle singole regioni

della libertà di valutazione e d'impiego delle somme attribuite

loro, sempreché tale libertà sia esercitata compatibilmente con il

vincolo di destinazione stabilito dalla legge statale (v., sent. n.

64 del 1987, nonché, con riferimento a finanziamenti vincolati

previsti in settori diversi dalla sanità, sentt. nn. 356 e 357 del

1985, 517 del 1987, 505 del 1989, 266 del 1990).

L'affermazione di tale principio comporta che, a parte le ipotesi

particolari per le quali sia diversamente disposto (v. art. 5 del

decreto-legge 19 settembre 1987, n. 382, convertito nella legge 29

ottobre 1987, n. 456, relativo agli istituti di ricovero e cura a

carattere scientifico) e salvi casi eccezionali legati alla natura e

alla transitorietà del finanziamento (v. sent. n. 505 del 1989), una

disposizione come quella contenuta nella delibera C.I.P.E.

contestata, la quale individua direttamente fra gli istituti

interessati sottoposti alle competenze della Regione Toscana quelli

che dovranno beneficiare delle quote del Fondo sanitario nazionale

attribuite alla predetta Regione per il perseguimento degli obiettivi

legati ai programmi "materno infantile" e "lotta alle malattie

cardiovascolari", deve essere ritenuta contrastante con gli artt.

117, 118 e 119 della Costituzione. Una disposizione così formulata,

infatti, elimina del tutto la possibilità che la Regione compia

un'autonoma valutazione sulla ripartizione delle suddette somme fra

le unità sanitarie locali per il finanziamento di spese in conto

capitale, ledendo così quell'incomprimibile spazio di autonomia che

l'art. 51 quinto comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, in

attuazione delle norme costituzionali da ultimo citate, garantisce

alle regioni anche nelle ipotesi di finanziamenti a destinazione

vincolata, se pure nell'ambito delle indicazioni contenute nel piano

sanitario nazionale o, in mancanza di questo, nella legge statale (v.

sent. n. 64 del 1987).

Sulla base di tali motivi deve, pertanto, annullarsi la

deliberazione C.I.P.E. 4 dicembre 1990, nella parte in cui, ai fini

della localizzazione degli interventi da realizzare, individua come

beneficiari dei finanziamenti l'ospedale Meyer di Firenze

(nell'ambito del programma "materno infantile") e le strutture C.N.R.

convenzionate con l'unità sanitaria locale n. 12 di Pisa

(nell'ambito del programma "lotta alle malattie cardiovascolari").

Consequenzialmente, in riferimento a questa parte della delibera

citata, va annullata altresì la disposizione la quale prevede che

"qualora le regioni interessate ritengano di dover intervenire con

priorità in strutture diverse da quelle sopraindicate inoltreranno

richiesta motivata al Ministro della sanità che, entro trenta

giorni, sottoporrà al C.I.P.E. la richiesta di modifica alla

presente deliberazione".