Sentenza n. 278/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11, ultimo

comma, della legge 27 dicembre 1977, n. 968 (Princìpi generali e

disposizioni per la protezione e la tutela della fauna e la

disciplina della caccia), promosso con ordinanza emessa l'8 novembre

1982 dal T.A.R. del Lazio su ricorsi riuniti proposti dalla

Federazione Italiana della Caccia ed altra contro il Presidente del

Consiglio dei ministri ed altro, iscritta al n. 388 del registro

ordinanze 1985 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 273- bis dell'anno 1985;

Visti gli atti di costituzione della Lega per l'abolizione della

Caccia, della Federazione Italiana Caccia e dell'Unione Nazionale

Enalcaccia Pesca e Tiro nonché l'atto di intervento del Presidente

del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1988 il Giudice

relatore Ettore Gallo;

Udito l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto 1 - Con ordinanza 8 novembre 1982 (pervenuta, però, a questa

Corte il 5 giugno 1985) il T.A.R. del Lazio

sollevava questione di legittimità costituzionale dell'art.11, u.c.,

della l. 27 dicembre 1977 n. 968, con riferimento agli articoli 95,

97 e 117 Cost.

Riferiva nell'ordinanza il Tribunale amministrativo che la

Federazione Italiana della Caccia, e con successivo ricorso anche

l'Unione nazionale Enalcaccia Pesca e Tiro, avevano impugnato il

decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 4 giugno 1982 con

il quale erano state apportate variazioni all'elenco delle specie di

uccelli cacciabili, contemplato nel secondo comma del citato art. 11.

Osservava il Giudice rimettente che il Presidente del Consiglio

deriva tale suo potere dall'ultimo impugnato comma del richiamato

art. 11, dove appunto è detto che "possono essere disposte

variazioni dell'elenco delle specie cacciabili, con decreto del

Presidente del Consiglio dei Ministri, sentito l'Istituto nazionale

di biologia della selvaggina e il comitato di cui all'art. 4"; vale a

dire il comitato tecnico venatorio nazionale.

Facendo propri taluni rilievi dei ricorrenti, il T.A.R. esprimeva

dubbi di legittimità costituzionale su tale ultimo comma per i

seguenti motivi.

Innanzitutto perché l'art. 95 Cost., attribuendo al Presidente

del Consiglio eminenti funzioni costituzionali, non fa alcun cenno a

specifiche funzioni amministrative: né, d'altra parte, è stata mai

data attuazione, per quanto si riferisce all'organizzazione della

Presidenza del Consiglio, al precetto contenuto nella prima parte

dell'art. 97 Cost.

Sicché, in mancanza di una legge che la disciplini, sembrerebbe

arbitraria l'attribuzione delle funzioni in contesto.

Peraltro, lo stesso procedimento seguito per l'adozione delle

varianti appare al giudice rimettente confermare l'adombrato profilo

d'illegittimità. Il decreto, infatti, è stato emanato "sulla

proposta del Ministro dell'agricoltura e foreste" (che lo ha poi

controfirmato) contrariamente alle previsioni della legge.

In buona sostanza, la generica ed ampia formulazione, con cui il

comma impugnato attribuisce al Presidente del Consiglio il potere in

contestazione, sarebbe tale - secondo l'ordinanza - da consentirgli

anche di innovare i criteri di classificazione e le scelte di fondo

operate dal legislatore, derogando, perciò, ai principi generali

delineati dalla legge.

Ciò, però, si porrebbe anche in contrasto con le norme contenute

nell'art. 117 della Costituzione che ripartisce fra Stato e Regioni

le attribuzioni nelle materie ivi elencate, tra cui la caccia.

In virtù di tale disposto, mentre spetta alla Regione la

normazione di dettaglio nell'ambito dei principi fondamentali dettati

dalle leggi dello Stato, è evidente che la determinazione di questi

ultimi è coperta chiaramente da riserva di legge, con esclusione di

qualsiasi atto di normazione secondaria. È, perciò, da escludere

che il Presidente del Consiglio possa innovare ai principi generali

dettati dalla legge sulla caccia, mediante l'emanazione di un suo

decreto.

2 - L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e

pubblicata. Innanzi a questa Corte si sono costituite la Federazione

e l'Unione ricorrenti, ma la loro costituzione risulta fuori termine.

Si è, invece, regolarmente costituita la Lega per l'abolizione

della caccia, che era già intervenuta nel giudizio

"a quo". È pure intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri

rappresentato e difeso dell'Avvocatura Generale dello Stato.

3 - Contesta innanzitutto la Lega che il comma impugnato violi

l'art. 95 Cost. perché questo garantisce le funzioni essenziali del

Presidente, ma non esclude che la legge ordinaria possa attribuirgli

altri compiti che non contraddicano l'eminente figura e la posizione

generale che gli compete nel sistema. Il che, infatti, si è

regolarmente verificato per numerose disparate funzioni fin da tempi

lontani.

Né potrebbe trarsi argomento alcuno dall'invocato parametro di

cui all'art. 97 Cost., perché la disciplina necessaria per

l'esercizio del potere di cui all'ultimo comma dell'art. 11 impugnato

è dettato negli aspetti essenziali di formazione dell'atto: ed il

procedimento seguito è proprio quello indicato dalla legge.

Infatti il Comitato tecnico nazionale è costituito presso il

Ministero dell'agricoltura e foreste, per cui non può stupire che

pareri, impulsi e proposte trovino la mediazione del Ministero di cui

il Comitato è organo: tanto più che allo stesso Comitato spetta di

formulare al Governo proposta in merito all'adeguamento della

legislazione nazionale alle norme comunitarie ed alle convenzioni

internazionali concernenti l'esercizio della caccia (art. 4,

penultimo comma, legge n. 968 del 1977).

Nemmeno avrebbe pregio - ad avviso della Lega - la censura secondo

cui l'atto del Presidente potrebbe perfino innovare ai principi

dettati dalla legge, attesa la sua amplissima discrezionalità,

perché è la legge stessa che all'art. 8 precisa i criteri cui deve

restare subordinato ogni eventuale divieto. Così che l'esercizio del

potere del Presidente, lungi dal possedere la temuta

discrezionalità, è strettamente vincolato a quei principi e si

sostanzia in un mero accertamento di presupposti che comporta

valutazioni tecniche e fattuali.

4 - Sostanzialmente condividendo tali assunti rileva in

particolare l'Avvocatura Generale che l'attribuzione conferita al

Presidente del Consiglio appare di rango così elevato da non porsi

in contrasto con la fisionomia costituzionale dell'organo. Sul piano

della legittimità costituzionale, non può censurarsi la scelta di

collocare a tale livello un potere decisionale che è posto a

salvaguardia di un interesse generale dello Stato così come

descritto dall'art. 1 della legge n. 968 del 1977, che dichiara la

fauna selvatica patrimonio indisponibile dello Stato.

Quanto poi all'argomento che il T.A.R. ritiene di desumere dal

fatto che il provvedimento impugnato sia stato adottato su proposta

del Ministro per l'Agricoltura e Foreste, con la controfirma del

medesimo, fa rilevare l'Avvocatura che, se pure si dovesse ritenere

che l'atto emanato si discosti dal modello legale, potrebbero al più

trarsene conseguenze sul piano della legittimità del provvedimento,

ma non su quello della legittimità costituzionale della legge.

Infine, per quanto concerne il riferimento all'art. 117 Cost.,

osserva l'Avvocatura Generale che, a ben vedere, la determinazione

delle specie cacciabili non è inscrivibile nella materia della

caccia, avendo piuttosto la funzione di delimitare dall'esterno

l'oggetto dell'attività venatoria demandata al governo regionale.

Invero, così come non contrasta con l'art. 117 Cost. Il disposto

dell'art. 1 della legge n. 968 del 1977, dove la fauna selvatica è

dichiarata patrimonio statale e non regionale, parimenti non invade

la competenza regionale la riserva allo Stato del potere di stabilire

quale parte di questo patrimonio è ammesso ad un uso pubblico quale

l'esercizio venatorio. Considerato in diritto 1 - L'ultimo comma dell'art. 11 della legge impugnata non sembra

meritare le censure d'illegittimità costituzionale che ad esso

vengono mosse.

2 - Seguendo l'ordine stesso delle doglianze, va detto subito che

gli argomenti desunti dagli art.li 95 e 97 Cost. non hanno

consistenza.

È evidente, infatti, che l'attribuzione ex art. 95 Cost. al

Presidente del Consiglio di funzioni costituzionali non esclude che

la legge possa assegnargli anche compiti di natura amministrativa,

specie se si riferiscono a interessi generali non facilmente

classificabili nell'ambito delle competenze dei singoli ministeri: e,

del resto, numerosissimi sono tali compiti amministrativi che tuttora

sussistono, per gran parte previsti da leggi lontanissime, anche

precedenti al rafforzamento e all'accentramento di poteri nel

Presidente introdotti dalla dittatura, e molti anzi attribuiti ex

novo da leggi della Repubblica.

Né rileva, ai fini del presente giudizio, che non siano state

ancora emanate le disposizioni di legge per l'organizzazione della

Presidenza del Consiglio ex art. 97 Cost. Ciò non ha, infatti,

finora impedito il funzionamento dell'Organo dello Stato, regolato da

prassi e convenzioni, anche costituzionali, e da talune vecchie leggi

interpetrate in adeguamento alla Costituzione. Mentre poi la

procedura per l'attuazione della funzione amministrativa in esame è

specificamente prevista nel comma impugnato, ed il relativo potere

decisionale è ben collocato a livello così elevato, trattandosi di

salvaguardare un interesse generale dello Stato (art. 1 della legge).

A tale proposito, anzi, va subito respinta l'idea che si tratti di

procedura anomala per essere stato il decreto in parola emanato su

proposta del Ministro dell'Agricoltura e foreste, che lo ha

controfirmato. Non va dimenticato, infatti, che il Comitato di cui

all'art. 4 che deve essere sentito, ai sensi dell'art. 11, per

l'emanazione del Decreto da parte del Presidente del Consiglio, è il

Comitato tecnico-venatorio nazionale, costituito appunto presso il

Ministero dell'agricoltura e foreste. È comprensibile che il

Presidente del Consiglio non prenda spontanee iniziative in una

materia così squisitamente tecnica, se non quando riceva

segnalazioni circa la necessità di variazioni all'elenco, proprio da

parte dei due enti (Istituto nazionale di biologia della selvaggina e

Comitato venatorio nazionale) che egli comunque è tenuto a sentire

quando intenda procedere a seguito di segnalazioni pervenutegli da

altre fonti.

Non può stupire, pertanto, che, quando il Comitato venatorio

nazionale ritenga opportuno di assumersi l'iniziativa di una

segnalazione in materia, lo faccia attraverso l'intermediazione del

Ministro, del cui Dicastero è organo, secondo prassi amministrativa

consolidata. Del resto, è la legge stessa che, proprio nel penultimo

comma del richiamato art. 4, prevede poteri propositivi da parte del

Comitato in tema di adeguamento della legislazione nazionale alle

norme comunitarie e alle Convenzioni internazionali concernenti

l'esercizio della caccia, come bene è stato ricordato dalla Lega per

l'abolizione della caccia nella sua memoria: ed il contestato Decreto

del Presidente 4 maggio 1982 fa appunto riferimento alla Direttiva

comunitaria n. 79/409/CEE del 2 aprile 1979.

Parimenti corretto, comunque, in proposito è il rilievo

dell'Avvocatura Generale, secondo cui, quand'anche si dovesse

ritenere che l'atto emanato si discosti dal modello legale,

potrebbero al più trarsene conseguenze sul piano della legittimità

del provvedimento. In realtà, le anomalie denunziate - ammesso che

abbiano rilevanza pregiudizievole - riguarderebbero la regolarità

del procedimento amministrativo, ma non entrerebbero in conflitto con

alcuna norma costituzionale, considerato che, comunque, il potere è

stato esercitato dal Presidente del Consiglio e che i due enti

tecnici hanno espresso il loro avviso.

3 - Più penetrante si direbbe, invece, prima facie la

preoccupazione relativa all'ampia e generica formulazione del comma

impugnato che - secondo l'ordinanza di rimessione - sarebbe tale da

consentire al Presidente del Consiglio di innovare alle scelte di

fondo operate dal legislatore per l'elencazione delle specie

cacciabili, così derogando ai principi generali delineati dalla

legge.

Ma si tratta soltanto di impressioni dovute all'apparente

sommarietà della tecnica di normazione. In realtà, invece, già nel

corpo stesso della disposizione vi è un elemento significativo che

ne orienta l'interpetrazione e la collega alla ratio della legge. Si

vuol alludere al parere obbligatorio, anche se non vincolante, di due

organi tecnici che sta alla base del provvedimento del Presidente: il

parere dell'Istituto nazionale di biologia della selvaggina e quello

del Comitato tecnico venatorio nazionale. Pareri che vanno messi in

relazione ad uno dei principi fondamentali dettati dalla legge in

esame, quello di cui al primo comma dell'art. 8, secondo cui

"l'esercizio della caccia è consentito purché non contrasti con

l'esigenza di conservazione della selvaggina e non arrechi danno

effettivo alle produzioni agricole". È evidente a questo punto che

l'obbligo del Presidente del Consiglio di sentire i due citati

Istituti prima di emettere qualunque provvedimento di variazione

delle specie cacciabili, è voluto dal legislatore proprio in

funzione della specifica competenza di quegli Enti in materia di

biologia della selvaggina e di problemi venatori, da cui il

Presidente attinge gli elementi per esprimere le valutazioni del caso

nell'ambito del principio generale di cui al primo comma dell'art. 8.

Ciò dimostra che si tratta di valutazioni tecniche e fattuali, di

cui la legge ha perentoriamente segnato i criteri, e che, per ciò

stesso, escludono il temuto ampio potere discrezionale, ed ogni

possibilità di innovare o di derogare alle scelte di fondo operate

dal legislatore per l'elencazione delle specie cacciabili.

4 - Il decreto impugnato innanzi al Giudice amministrativo è

esemplare di tali limiti.

La premessa fa innanzitutto riferimento alle indicazioni - come

già si è accennato - della direttiva comunitaria che suggerisce la

riduzione della pressione venatoria nei confronti di alcune specie

dell'avifauna minore, ma anche alla documentazione in campo

scientifico relativa alla diminuzione di talune specie su quasi tutta

l'area europea da esse interessata: documentazione che evidentemente

proviene dagli Enti competenti. Così come dagli stessi Enti è data

attestazione circa la potenziale nocività per l'agricoltura e per

altre specie selvatiche, della cornacchia grigia, della ghiandaia e

della gazza, o della rarità in Italia della Limosa lapponica

(Pittima minore).

Né è esatto che il legislatore abbia cancellato dalla legge la

nozione di nocività per talune specie, ché anzi, da una parte, ha

conferito proprio al Comitato venatorio nazionale compiti di studio e

di ricerca, fra l'altro, per "la tutela delle produzioni agricole",

(art. 4, comma terzo) e, dall'altra, ha attribuito alle Regioni il

controllo delle specie di cui all'art. 11 per il caso che

"moltiplicandosi eccessivamente, arrechino danni gravi alle colture

agricole e al patrimonio faunistico..." (art. 12, secondo comma).

Proprio, dunque, quella nocività "in particolare per l'agricoltura e

per altre specie selvatiche" che il Decreto ha preso in

considerazione al comma quinto, dietro suggerimento degli enti

specializzati.

5 - Appare chiaro, allora, a questo punto, che la funzione

attribuita al Presidente del Consiglio ha quello stesso carattere

amministrativo di aggiornamento, in relazione a dati tecnici e di

fatto forniti dai competenti istituti, che possiedono analoghi atti

dell'Esecutivo diretti all'aggiornamento o all'approvazione o

addirittura alla formazione di tabelle contenenti elenchi relativi ad

altre materie. Così per le sostanze stupefacenti (cfr. sent. 13

gennaio 1972 n. 9), per i giochi non d'azzardo (sent. 20 giugno 1972

n.113) o per le malattie professionali (sent. 24 giugno 1981 n. 127).

In tali casi, questa Corte ha avvertito che si tratta di "atti

amministrativi" nei quali "non si configura alcuna delega da parte

del legislatore": ha precisato, anzi, la Corte che "nel nostro

ordinamento è riscontrabile una certa proclività del legislatore a

collocare in un testo legislativo, in aggiunta alla parte normativa,

anche dati della realtà, individuati in base a criteri tecnici.

Accade sovente in tali casi che il legislatore demandi poi

all'Esecutivo, o all'organo dell'Esecutivo competente per materia, di

apportare a quei dati gli aggiustamenti che l'esperienza, una più

matura riflessione, il progresso tecnico rendono consigliabili"

(sent. n. 127 del 1981). In altri termini, si tratta di elementi o di

situazioni che non possono essere tutti e compiutamente

predeterminati nella normazione primaria. In tal caso, il legislatore

formula un elenco, di per se stesso ampiamente indicativo di un certo

orientamento nella scelta della selvaggina cacciabile, e detta

principi rigorosi, in relazione ai quali, ed entro l'ambito dei

quali, conferisce poi all'Esecutivo o ad un suo organo il potere di

adeguarli ai mutamenti inevitabili che la realtà subisce nel tempo.

Da tutto ciò appare anche evidente che l'art. 117 Cost. non viene

in causa, perché allo Stato resta ferma la competenza per

l'emanazione di principi e disposizioni generali concernenti l'intero

territorio nazionale, mentre le Regioni (salvo le competenze

esclusive stabilite dagli Statuti speciali di talune Regioni e

province autonome - art. 5, ultimo comma) provvedono ai piani annuali

o pluriennali territoriali, e intervengono con atti normativi a

vietare o a ridurre la caccia per periodi prestabiliti e per

determinate specie sulla base delle importanti e motivate ragioni

indicate nell'art. 12.

La competenza amministrativa del Presidente del Consiglio è

estranea a tutto questo, essendo prevista esclusivamente nei limiti

di aggiornamento e di adeguamento degli elenchi nazionali, suggeriti

dagli organi tecnici nello stretto ambito dei rigorosi criteri

fissati dalla legge.