Sentenza n. 277/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della Regione Veneto notificato il

20 giugno 1997, depositato in Cancelleria il 30 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Presidente

del Consiglio dei Ministri 21 marzo 1997, recante "Modificazione

dell'elenco delle specie cacciabili di cui all'art. 18, comma 1,

della legge 11 febbraio 1992, n. 157", ed iscritto al n. 36 del

registro conflitti 1997;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1998 il giudice relatore

Piero Alberto Capotosti;

Udito l'avv. Fabio Lorenzoni per la Regione Veneto e l'avvocato

dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Veneto, con ricorso notificato il 20 giugno 1997 e

depositato il 30 giugno 1998, ha sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato in riferimento al decreto del Presidente

del Consiglio dei Ministri 21 marzo 1997, recante "Modificazione

dell'elenco delle specie cacciabili di cui all'art. 18, comma 1,

della legge 11 febbraio 1992, n. 157" (pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale del 23 luglio 1997).

2. - Il ricorrente sostiene che l'atto impugnato viola la propria

sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita anzitutto perché

interferisce con il potere demandato dall'art. 17 della legge

regionale 9 dicembre 1993, n. 50 al Presidente della Giunta

regionale, di imporre limiti all'attività venatoria delle specie di

fauna selvatica contemplate nell'art. 18 della legge n. 157 del 1992,

in quanto non permette la valutazione delle concrete caratteristiche

ambientali, faunistiche ed agricole, del territorio regionale.

Inoltre, a suo avviso, l'art. 3 del decreto, nella parte in cui

dispone che "le regioni provvedono ai rispettivi atti legislativi e

amministrativi di adeguamento alle disposizioni del (...) decreto",

vulnera l'art. 117 della Costituzione, dato che la competenza

legislativa regionale non può essere vincolata da norme di "rango

regolamentare".

3. - Secondo la Regione, l'atto in esame inoltre viola sia la legge

di delegazione 15 marzo 1997, n. 59, sia il d.lgs. 4 giugno 1997, n.

143, emanato successivamente alla adozione dell'atto stesso.

In particolare, sostiene la ricorrente, il decreto impugnato si

pone in contrasto con l'art. 4, comma 3, lettere a) e b), della legge

n. 59 del 1997, il quale, disponendo che le funzioni amministrative

devono essere "allocate al livello di governo in cui possono essere

meglio esercitate all'interno delle comunità locali", ed affidando

"alle Regioni i compiti e le funzioni che non sono attribuite agli

altri enti locali", riserva allo Stato soltanto le competenze

correlate alla cura dei rapporti internazionali ed all'esecuzione dei

relativi impegni. Inoltre, il decreto costituirebbe anche espressione

di un potere di livello inadeguato alla specifica funzione,

esercitato unilateralmente, in violazione degli strumenti di

consultazione ed intesa, in modo frammentario e senza tenere conto

delle singole specificità territoriali, cosicché contrasterebbe con

i principi di "efficienza ed economicità", di "adeguatezza", di

"cooperazione", di "responsabilità ed unicità

dell'amministrazione", e di "differenziazione" che, ad avviso della

Regione, pure sarebbero stabiliti dalla legge n. 59 del 1997. Secondo

la ricorrente, la circostanza che detti principi sono caratterizzati

da un sufficiente grado di determinatezza rende infatti illegittimo

il decreto, in quanto adottato sulla scorta di norme che contrastano

con essi.

In ogni caso, prosegue la ricorrente, l'atto impugnato appare

viziato da "illegittimità sopravvenuta", dato che sono ormai in

vigore le disposizioni del d.lgs. n. 143 del 1997, che ha trasferito

le competenze del Ministero delle risorse agricole, alimentari e

forestali, ivi comprese quelle sulla caccia, alle Regioni, le quali

hanno facoltà di esercitarle direttamente o mediante delega o nuovo

trasferimento agli enti locali.

4. - La Regione Veneto eccepisce, infine, che il decreto invade la

propria sfera di attribuzioni, in quanto è stato adottato in

applicazione dell'art. 18 della legge n. 157 del 1992, il quale è,

però, costituzionalmente illegittimo. Ed infatti, tale ultima norma,

prevedendo che le competenze regionali possono essere limitate da

fonti secondarie, si pone in contrasto diretto con l'art. 117 della

Costituzione ed indiretto con l'art. 118 della Costituzione.

La ricorrente ha, pertanto, concluso chiedendo che la Corte annulli

il decreto impugnato.

5. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel

giudizio ed ha chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile e,

comunque, infondato.

La difesa erariale deduce che l'art. 18 della legge n. 157 del 1992

esprime "l'interesse unitario dello Stato alla tutela della fauna

selvatica" e ne demanda la cura al Presidente del Consiglio dei

Ministri, anche attraverso la modifica dell'elenco delle specie

cacciabili. L'atto impugnato, a suo avviso, non soltanto non lede le

competenze regionali in materia di valutazione delle esigenze di

protezione faunistica del singolo territorio regionale, ma è anche

"sorretto da ragioni che travalicano la stessa dimensione nazionale

dell'interesse protetto". Il preambolo del decreto puntualmente

esplicita, infatti, che l'ampliamento dell'elenco delle specie non

cacciabili è stato disposto allo scopo di adeguarlo alle direttive

comunitarie in materia di caccia.

Il d.lgs. n. 143 del 1997, prosegue il Presidente del Consiglio dei

Ministri, è stato inoltre inesattamente evocato per sostenere

l'invasività dell'atto, dato che esso ha espressamente escluso dal

novero delle competenze trasferite alle regioni i "compiti di

disciplina generale e di coordinamento nazionale", quale appunto

quello concernente l'identificazione delle "specie cacciabili ai

sensi dell'art. 18, comma 3, della legge n. 157 del 1992".

La censura di illegittimità del decreto derivante dal dedotto

contrasto dell'art. 18 della legge n. 157 del 1992 con la

Costituzione, secondo l'Avvocatura dello Stato, è, infine,

inammissibile, in quanto configura un'eccezione che avrebbe dovuto e

potuto essere formulata esclusivamente mediante l'impugnazione della

norma in via principale, nell'osservanza dei termini di decadenza

ormai perenti.

6. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito per

l'accoglimento delle rispettive conclusioni. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Veneto,

con il ricorso indicato in epigrafe, nei confronti del Presidente del

Consiglio dei Ministri ha ad oggetto il d.P.C.M. 21 marzo 1997, che

reca "Modificazione dell'elenco delle specie cacciabili di cui

all'art. 18, comma 1, della legge 11 febbraio 1992, n. 157", in

riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione ed all'art. 17

della legge regionale del Veneto 9 dicembre 1993, n. 50, nonché ai

principi introdotti dalla legge di delegazione 15 marzo 1997, n. 59 e

dal d.lgs 4 giugno 1997, n. 143.

Secondo la Regione ricorrente, l'atto impugnato violerebbe la

propria sfera di attribuzione costituzionalmente garantita sotto

diversi profili: a) l'interferenza con le norme che assegnano alla

regione il potere di stabilire limiti all'attività venatoria,

essendo "impensabile che una disposizione di rango regolamentare

statale possa modificare una legge cornice o altra legge contenente

principi generali vincolanti la Regione"; b) l'inosservanza dei

principi e dei criteri direttivi della legge di delegazione 15 marzo

1997, n. 59, nonché "in via sopravvenuta" il contrasto con il d.lgs

4 giugno 1997, n. 143, che ha trasferito alle regioni la materia

della "caccia", neppure riservata allo Stato dalla predetta legge n.

59 del 1997; c) l'applicazione, infine, dell'art. 18 della legge 11

febbraio 1992, n. 157, da ritenere costituzionalmente illegittimo per

contrasto (diretto) con l'art. 117 della Costituzione e (indiretto)

con l'art. 118 della stessa, nella parte in cui consente la

compressione delle competenze regionali ad opera di fonti secondarie.

2. - Il ricorso è inammissibile.

Secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, si deve

escludere che il conflitto di attribuzione tra Regione (o Provincia

autonoma) e Stato possa essere instaurato in relazione ad atti di

mera esecuzione di norme di legge, in quanto esso sarebbe diretto,

nella sostanza, a censurare queste ultime, fuori delle forme previste

a tale scopo (sentenze n. 467 del 1997, n. 215 del 1996).

Nella fattispecie in esame, l'impugnato d.P.C.M. 21 marzo 1997

risulta emanato ai sensi dell'art. 18, comma 3, primo periodo, della

legge 11 febbraio 1992, n. 157, per il recepimento delle direttive

comunitarie 79/409/CEE e 94/24/CEE, al fine di "completare

l'adeguamento dell'elenco delle specie cacciabili, di cui all'art.

18, comma 1, della legge n. 157 del 1992, alla normativa comunitaria"

e costituisce pertanto esplicazione della competenza prevista

dall'art. 18, comma 3, primo periodo, della citata legge n. 157 del

1992. Si tratta dell'esplicazione di una funzione del Presidente del

Consiglio dei Ministri, avente "carattere amministrativo di

aggiornamento in relazione a dati tecnici e di fatto forniti dai

competenti istituti"; funzione che "non configura alcuna delega da

parte del legislatore (...), essendo prevista esclusivamente nei

limiti di aggiornamento e di adeguamento degli elenchi nazionali,

suggeriti dagli organi tecnici nello stretto ambito dei rigorosi

criteri fissati dalla legge" (sentenza n. 278 del 1988).

Considerato dunque che il disposto legislativo predetermina

rigidamente presupposti, contenuto e modalità applicative del

d.P.C.M. 21 marzo 1997, non vi è materia per un conflitto

costituzionale che abbia ad oggetto il medesimo decreto, in quanto

esso non ha autonoma attitudine lesiva della sfera di attribuzione

costituzionalmente spettante alla Regione ricorrente (cfr. sentenza

n. 467 del 1997). In questo senso va appunto rilevato che il ricorso

della Regione Veneto prospetta censure che, in realtà, non

riguardano il predetto decreto del Presidente del Consiglio, in

quanto tale, ma piuttosto le norme di legge - in particolare l'art.

18, comma 3, della citata legge n. 157 - delle quali il decreto

stesso costituisce applicazione. Ed invero, non solo l'ultimo motivo

di ricorso eccepisce direttamente l'illegittimità costituzionale

dell'art. 18 per contrasto con gli artt. 117 e 118 della

Costituzione, ma anche gli altri motivi si risolvono, in definitiva,

in altrettante censure di norme di legge, le quali però non sono

state ritualmente impugnate dalla ricorrente.

In questo quadro, è evidente che non è il decreto del Presidente

del Consiglio, identificando le specie di volatili cacciabili, ad

interferire, di per sé, con l'art. 17 della legge regionale n. 50

del 1993, che attribuisce al Presidente della Giunta regionale il

potere di imporre limiti all'attività venatoria, ma è proprio il

comma 3 dell'art. 18 citato ad autorizzare il predetto decreto ed i

conseguenti adempimenti nei confronti delle regioni. Tra tali

adempimenti rientrano, dunque, anche quelli che impongono alle

regioni di provvedere all'adeguamento alle disposizioni del decreto

in questione, tanto più che l'art. 2, comma 2, del sopravvenuto

d.lgs. 4 giugno 1997 n. 143, confermando precedenti competenze,

riserva al Ministero per le politiche agricole compiti di disciplina

generale e di coordinamento nazionale relativi, fra l'altro, alla

materia delle "specie cacciabili ai sensi dell'art. 18, comma 3,

della legge 11 febbraio 1992, n. 157".

Ed è ancora una norma di legge, precisamente l'art. 69, comma 1,

lettera i), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, e non già il decreto

impugnato, a definire, ai sensi dell'art. 1, comma 4, lettera c)

della legge n. 59 del 1997, "compiti di rilievo nazionale per la

tutela dell'ambiente" quelli relativi, tra l'altro, "alle variazioni

dell'elenco delle specie cacciabili, ai sensi dell'art. 18, comma 3,

della legge 11 febbraio 1992, n. 157". E quindi l'esercizio statale

dei predetti compiti di "rilievo nazionale" non solo non comporta

alcuna lesione di attribuzioni regionali, ma anzi si conforma alla

giurisprudenza di questa Corte, che ha stabilito, in fattispecie

analoghe, che spetta allo Stato far valere, nei confronti delle

regioni, anche quando queste esercitano competenze loro

costituzionalmente garantite, gli interessi unitari, di cui esso è

portatore (sentenze n. 272 del 1996, n. 577 del 1990, n. 1002 del

1988).

In definitiva, la ricorrente propone censure di costituzionalità

che attengono propriamente a disposizioni legislative, di cui reca

mera esecuzione l'atto impugnato, cosicché ne deriva

l'inammissibilità del ricorso in questa sede di giudizio.