Sentenza n. 277/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Liguria notificato il

30 dicembre 1992, depositato in cancelleria il 7 gennaio 1993, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota in data 3

novembre 1992, n. 4708, con la quale il Soprintendente per i beni

artistici e storici di Genova ha ingiunto all'Assessore del settore

beni culturali della Regione Liguria di sospendere il restauro del

piviale proveniente dal Monastero dei SS. Giacomo e Filippo, in

deposito presso il Museo di S. Maria di Castello in Genova, che era

stato sottoposto ad intervento di restauro senza previa

autorizzazione ministeriale, ed iscritto al n. 1 del registro

conflitti 1993.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 marzo 1993 il Giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Uditi l'avvocato Giampaolo Zanchini per la Regione Liguria e

l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Liguria, con ricorso notificato il 30 dicembre

1992, ha proposto conflitto di attribuzione per far dichiarare che

non spetta allo Stato rilasciare l'autorizzazione alla rimozione ed

al restauro di cose di interesse artistico e storico (prevista

dall'art. 11 della legge 1° giugno 1939, n. 1089), quando esse

appartengono a musei di enti locali o di interesse locale. La Regione

chiede quindi che sia annullata la nota in data 3 novembre 1992, n.

4708, indirizzata all'Assessore del settore beni culturali della

Regione Liguria, con la quale il Soprintendente per i beni artistici

e storici di Genova ha ingiunto di sospendere il restauro del piviale

proveniente dal Monastero dei SS. Giacomo e Filippo ed in deposito

presso il Museo di S. Maria di Castello in Genova, perché effettuato

senza la preventiva autorizzazione ministeriale.

La Regione premette di avere disposto, con onere finanziario

totalmente a proprio carico, il restauro di un piviale genovese della

metà del secolo XVIII (facente parte della collezione tessile del

Museo di S. Maria di Castello) ed assume che l'ingiunzione di

sospensione del restauro viola la sfera di competenza attribuita alle

regioni dagli artt. 117 e 118 della Costituzione in materia di musei

e biblioteche di enti locali. La ricorrente afferma che già la legge

10 febbraio 1953, n. 62, aveva previsto l'attribuzione di questa

materia alla competenza regionale, senza la necessità della

preventiva emanazione delle leggi statali contenenti i principi

fondamentali cui deve attenersi la legislazione regionale. La

devoluzione alle regioni delle funzioni amministrative degli organi

centrali e periferici dello Stato concernenti i musei e le

biblioteche di enti locali o di interesse locale, disposta con il

decreto del Presidente della Repubblica 14 gennaio 1972, n. 3,

comprende l'istituzione, l'ordinamento ed il funzionamento dei musei,

nonché la sicurezza e la fruizione delle relative raccolte. Ad

avviso della Regione ricorrente l'art. 47 del decreto del Presidente

della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, avrebbe ribadito il

carattere onnicomprensivo del trasferimento di funzioni in questa

materia. In particolare la manutenzione degli oggetti che fanno parte

delle raccolte, espressamente attribuita alle regioni, porterebbe ad

escludere ogni ingerenza statale e ad affermare la competenza

regionale anche per il rilascio dell'autorizzazione al restauro,

prevista dall'art. 11 della legge n. 1089 del 1939, purché si tratti

di beni compresi in raccolte di interesse locale.

L'attività di restauro altro non sarebbe, ad avviso della

Regione, che uno dei modi con cui si esplica la manutenzione e si

provvede all'integrità delle cose raccolte nei musei di interesse

locale. Attività, queste, che non necessitano di alcuna preventiva

autorizzazione da parte dello Stato.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che il conflitto sia dichiarato inammissibile o, comunque,

infondato.

L'Avvocatura osserva che il piviale, oggetto del restauro

contestato, non appartiene alla collezione del museo di S. Maria di

Castello, ma è solo in deposito presso il medesimo. La dichiarazione

di incompetenza richiesta dalla Regione Liguria, se accolta, non

costituirebbe, ad avviso dell'Avvocatura, una base sufficiente per la

pronuncia di annullamento dell'atto oggetto del conflitto.

L'Avvocatura afferma, comunque, che lo Stato è competente in

materia di restauro di cose d'antichità e d'arte, anche per i beni

appartenenti ai musei di enti locali o di interesse locale. La

competenza statale in materia di restauro non sarebbe esclusa dalle

attribuzioni regionali per la manutenzione, l'integrità e la

sicurezza delle cose raccolte nei musei di interesse locale. Ad

avviso dell'Avvocatura la manutenzione, che consiste nella ordinaria

conservazione dello stato esistente, non comprende né assorbe il

restauro, essendo questa un'operazione straordinaria, che presuppone

una condizione di degrado e che è volta al recupero di uno stato

originario o preesistente, con interventi che implicano delicate

scelte tecnico-culturali, al fine di evitare rischi di danno per

l'integrità e per il valore storico- artistico del bene.

L'Avvocatura esclude, inoltre, che la qualifica di località

dell'interesse possa essere trasferita dai musei (che sono

istituzioni per la raccolta, la conservazione, lo studio e l'apertura

all'uso pubblico dei beni culturali) ai singoli beni, i quali possono

rivestire uno straordinario interesse culturale, anche se compresi in

collezioni in quanto tali di non grande rilievo. La qualifica di

interesse locale riferita ad un museo non consentirebbe, quindi, di

escludere l'esercizio di attribuzioni statali per la tutela dei

singoli beni.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Liguria, depositando

una memoria, ha ribadito le argomentazioni a sostegno della

competenza regionale in ordine al restauro del piviale, che ha dato

origine al conflitto.

La Regione ritiene in particolare non proponibile la distinzione

tra manutenzione e restauro dei beni artistici, dalla quale

l'Avvocatura deduce una diversa competenza, rispettivamente della

Regione o dello Stato. La manutenzione comprende, ad avviso della

Regione, l'intera gamma delle operazioni funzionali al mantenimento

dell'originario stato delle opere. Anche la competenza regionale

relativa all'integrità delle cose comprenderebbe le attività di

restauro, attraverso le quali i beni riacquistano le originarie

caratteristiche.

La Regione contesta la tesi che vuole l'interesse locale riferito

al museo e non ai singoli beni che lo compongono, i quali potrebbero

rivestire un interesse nazionale. Essendo il museo una universalità

di beni mobili culturali con destinazione unitaria, esso è di

interesse locale se ed in quanto è di interesse locale l'insieme dei

beni, complessivamente considerato, raccolto nel museo.

Quanto al museo di S. Maria di Castello si sarebbe sicuramente in

presenza di un museo di interesse locale, comprendente un fondo, al

quale appartiene il piviale restaurato, che testimonia in modo

specifico l'attività di ricamo e di produzione tessile genovese. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione, proposto dalla Regione Liguria

in relazione alla ingiunzione che ad essa ha rivolto il Ministero per

i beni culturali per sospendere il restauro di un piviale di

proprietà del Monastero dei SS. Giacomo e Filippo, in deposito

presso il Museo di S. Maria di Castello in Genova, tende ad affermare

che non spetta allo Stato rilasciare l'autorizzazione alla rimozione

ed al restauro delle cose di interesse artistico, prevista dall'art.

11 della legge 1° giugno 1939, n. 1089, quando si tratti di beni che

appartengono a "musei di enti locali o di interesse locale".

La Regione ricorrente rivendica la propria competenza in materia,

e di conseguenza assume che l'atto denunciato è invasivo, perché

viola gli artt. 117 e 118 della Costituzione, in relazione all'art. 7

del decreto del Presidente della Repubblica 14 gennaio 1972, n. 3, ed

all'art. 47 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio

1977, n. 616.

La prima di queste disposizioni ha trasferito alle regioni a

statuto ordinario le funzioni amministrative degli organi centrali e

periferici dello Stato, in materia di musei e biblioteche di enti

locali. Il trasferimento riguarda, tra l'altro, le funzioni

concernenti "la manutenzione delle cose raccolte nei musei e nelle

biblioteche di enti locali o di interesse locale" (art. 7, lettera b,

del d.P.R. n. 3 del 1972).

Successivamente sono state legislativamente definite le funzioni

amministrative relative alla materia "musei di enti locali", come

concernenti tutti i servizi e le attività che riguardano

l'esistenza, la conservazione, il funzionamento, il pubblico

godimento e lo sviluppo dei musei, delle raccolte di interesse

artistico appartenenti alla Regione o ad altri enti sottoposti alla

sua vigilanza, o comunque di interesse locale (art. 47 del d.P.R. n.

616 del 1977).

La Regione Liguria ritiene che il trasferimento di competenze

debba essere riferito non solo alle istituzioni museali, alle

raccolte ed ai beni in esse contenuti, ma (in ragione dell'interesse

locale che i beni esprimono) anche ad ogni funzione di tutela che si

riferisca ad essi, compresa l'autorizzazione (prevista dall'art. 11

della legge n. 1089 del 1939) per il restauro dei beni. Quest'ultima

attività sarebbe anzi compresa, ad avviso della Regione, nella

conservazione e manutenzione delle raccolte e dei beni appartenenti

ai musei di enti locali o di interesse locale, ovvero in essi

custoditi. Ricadrebbe quindi in un ambito di funzioni

specificatamente trasferite alle regioni.

2. - La Corte ha già avuto occasione di osservare che la materia

"musei e biblioteche di enti locali", attribuita dagli artt. 117 e

118 della Costituzione alla competenza normativa ed amministrativa

delle regioni, nella sequenza delle disposizioni legislative di

settore (in particolare il titolo II del d.P.R. n. 3 del 1972 ed il

titolo III, capo VII, del d.P.R. n. 616 del 1977) ha assunto una

dimensione che si estende oltre l'ambito soggettivo dell'appartenenza

del museo o della biblioteca, per collegare la competenza regionale

al profilo oggettivo della località dell'interesse che tali

istituzioni rivestono (sent. n. 921 del 1988). Alla base dell'ampio

trasferimento di funzioni, operato dall'art. 47 del d.P.R. 616 del

1977 in materia di musei e biblioteche, vi è la distinzione tra

interesse nazionale ed interesse locale, quale criterio di divisione

fra le competenze conservate allo Stato e quelle assegnate alle

regioni (sent. n. 278 del 1991). Il principio di distinzione delle

competenze non è quindi costituito dall'appartenenza del museo o dei

beni in esso raccolti. Risulta così superata l'eccezione di

inammissibilità, formulata dall'Avvocatura dello Stato, che intende

far leva sul fatto che il piviale da restaurare non appartiene al

museo, ma è in deposito presso di esso.

La Corte ha tuttavia allo stesso tempo osservato che, per quanto

riguarda la tutela e la valorizzazione dei beni culturali, il

trasferimento di competenze avrebbe dovuto essere stabilito da

un'apposita legge, che l'art. 48 del d.P.R. n. 616 del 1977 prevedeva

fosse emanata entro il 1979. Non è stata quindi modificata la

competenza statale in questo ambito, giacché il d.P.R. n. 616 del

1977 ha rinviato la determinazione delle competenze da conferire alle

regioni in materia di tutela del patrimonio artistico o storico, in

ordine alle quali vi è l'aspettativa di una investitura non ancora

attuata. Sicché, "in attesa della preannunciata normativa di

trasferimento o di delega, nella quale dovrebbero essere definite le

diverse competenze e il loro congiunto operare per la tutela e

l'incremento di valori culturali, la situazione normativa è

caratterizzata dall'attribuzione allo Stato dei poteri inerenti alla

protezione del patrimonio storico e artistico della Nazione" (sent.

n. 921 del 1988).

D'altra parte, pur rimanendo nell'ambito dei musei appartenenti ad

enti locali, di sicura competenza regionale, si è non di rado in

presenza di beni di tale rilevanza artistica o storica, da attingere

ad un interesse culturale nazionale. L'appartenenza del museo e le

attribuzioni in ordine ad esso non rappresentano quindi un decisivo

criterio di discrimine in ordine alla competenza relativa

all'autorizzazione per il restauro delle singole cose.

In conclusione si può ritenere che non vi è stata una

onnicomprensiva attribuzione alle regioni delle funzioni

amministrative relative ai beni culturali di interesse locale, idonea

a fondare la pretesa dell'esclusione del potere statale di

autorizzazione per il restauro di cose di interesse artistico o

storico, in ragione di una distinzione di competenza ad adottare tale

atto basata sull'interesse, nazionale o locale, che il bene esprime.

Questa distinzione è stata assunta a criterio di discriminazione

nell'esercizio di competenze statali o regionali, ma esclusivamente

per funzioni espressamente delegate alle regioni (in forza dell'art.

9 del d.P.R. n. 3 del 1972), quali la concessione di licenze o nulla

osta per l'esportazione dei beni o delle cose di valore artistico o

storico, che è rimasta alla competenza statale se si tratta di cose

rilevanti per il patrimonio artistico, storico o bibliografico

nazionale, mentre è devoluta alla competenza regionale se

l'interesse che tali cose rivestono è solo locale (sentenza n. 278

del 1991).

Difficilmente, quindi, si può sostenere che, per le altre

funzioni non delegate, la competenza attribuita alle regioni sia

addirittura più ampia di quella ad esse espressamente devoluta in

forza di apposite deleghe.

3. - La Regione Liguria propone la specifica indicazione delle

funzioni trasferite quale ulteriore argomento per sostenere

l'affermazione della propria competenza. In particolare la ricorrente

assume che la manutenzione e la conservazione dell'integrità delle

cose raccolte nei musei affidati alla propria competenza (art. 7,

lettera h, del d.P.R. n. 3 del 1972; art. 47 del d.P.R. n. 616 del

1977) designano attività e funzioni che comprendono il restauro

delle cose stesse, quindi anche la competenza al rilascio della

relativa autorizzazione (in base all'art. 11 della legge n. 1089 del

1939).

L'assimilazione delle nozioni di manutenzione, conservazione e

restauro, ovvero la loro reciproca fungibilità, non può essere

accolta. Il termine "restauro" esprime un proprio peculiare contenuto

ed ha una consolidata autonomia concettuale e definitoria.

Già la legge 20 giugno 1909, n. 364, distingueva il restauro

dall'adozione di provvidenze idonee ad impedire il deterioramento

delle cose di interesse artistico o storico, come pure dalla cura

della loro integrità e sicurezza. Il regio decreto 30 gennaio 1913,

n. 363 (tuttora in vigore ai sensi dell'art. 73 della legge n. 1089

del 1939), considera la "conservazione" delle cose di interesse

storico e artistico separatamente dai "lavori e restauri". Ancora di

recente la legge 10 febbraio 1992, n. 145, distingue la manutenzione

ordinaria e straordinaria del patrimonio architettonico,

archeologico, artistico e storico, bibliografico e archivistico, dal

recupero, salvaguardia e restauro (art. 1). Quest'ultimo implica

sempre un intervento diretto sulla cosa, volto (nel rispetto

dell'identità culturale della stessa) a mantenerla o modificarla,

per assicurare o recuperare il valore ideale che essa esprime,

preservandolo e garantendone la trasmissione nel tempo.

Si tratta di un'attività che richiede valutazioni tecnico-scientifiche, adeguati metodi esecutivi, talvolta analisi

interdisciplinare dei problemi che il restauro pone, ed elevatissima

specializzazione. Tanto più che l'intervento può arrecare

pregiudizio, anche irreversibile, alla cosa, nella sua fisica

consistenza o nel valore e nell'identità culturale che esprime ed è

destinata a tramandare. Queste esigenze sono tanto peculiari, nel

contesto delle attività che riguardano i beni culturali, da aver

dato luogo alla costituzione di un apposito Istituto centrale per il

restauro, con lo specifico scopo di "eseguire e controllare il

restauro delle opere di antichità e d'arte e di svolgere ricerche

scientifiche dirette a perfezionare ed unificare i metodi" (art. 1

della legge 22 luglio 1939, n. 1240).

Il restauro è dunque un'attività che ha caratteristiche proprie,

diverse rispetto al mero mantenimento delle condizioni, per lo più

esterne, di conservazione della cosa, secondo le esigenze tipiche

della manutenzione. Il restauro si distingue anche dagli altri

interventi diretti ad assicurare l'integrità delle raccolte ed a

valorizzarne la funzione culturale, senza riguardare direttamente la

cosa né incidere sulla sua fisica consistenza. Caratteristiche

queste proprie degli interventi di restauro, diretti a reintegrare

quanto del bene è compromesso, a recuperarne il valore culturale

originario, ad assicurare, mediante le appropriate modificazioni, la

possibilità di tramandarne l'esistenza ed il messaggio ideale.

Non si può pertanto ritenere, come vorrebbe la Regione

ricorrente, che, nell'attuale assetto normativo, la competenza alla

manutenzione ed alla conservazione dell'integrità delle cose

raccolte e custodite nei musei di interesse locale (che può

riguardare l'insieme delle cose, in quanto tale significativo), in

funzione della loro gestione e del loro godimento, comprenda anche la

competenza ad autorizzare il restauro, che è diretto ad incidere

immediatamente sulla consistenza e sulla preservazione del valore

culturale di ciascuna cosa di interesse artistico o storico.

4. - Le considerazioni poste a fondamento della distinzione

concettuale e normativa tra restauro, manutenzione e conservazione,

delimitano anche la finalità e l'ambito del potere di

autorizzazione, rimesso alla competenza del Ministero per i beni

culturali. L'autorizzazione al restauro è volta ad esprimere il

positivo apprezzamento dell'opportunità tecnico-scientifica

dell'intervento sulla cosa di valore artistico o storico, e ad

accertare la validità delle metodiche che si intendano adottare

nell'operazione da compiere. Ha pertanto una funzione di tutela del

valore culturale del bene, mediante un'atto di necessaria

collaborazione (per gli aspetti tecnico scientifici) con la Regione.

A quest'ultima è rimessa la funzione di conservazione e

manutenzione: quindi la piena titolarità della programmazione e

della determinazione degli interventi da attuare, come pure la

gestione di essi, dovendo in ordine a tali interventi

l'autorizzazione statale costituire un supporto ed una verifica

tecnica e culturale, ma non una interferenza amministrativa.

La coesistenza e la concorrenza di distinte competenze, non sempre

delineate nei loro definitivi e precisi confini sul piano normativo,

rendono ancor più necessaria e doverosa, nell'attesa della nuova

disciplina da tempo preannunciata, una leale collaborazione tra Stato

e Regione, imprescindibile in un settore nel quale la salvaguardia

complessiva del patrimonio artistico e storico della Nazione è

affidata al responsabile concorso di tutti gli enti ed i soggetti a

diverso titolo coinvolti.

5. - Le considerazioni che precedono consentono di affermare che

il ricorso proposto dalla Regione Liguria non è fondato: spetta

difatti allo Stato autorizzare la rimozione ed il restauro previsti

dall'art. 11 della legge 1° giugno 1939, n. 1089, anche quando si

tratti di cose appartenenti a musei di enti locali o di interesse locale. Pertanto l'ingiunzione del Soprintendente per i beni artistici

e storici di Genova del 3 novembre 1992, n. 4708, non invade

competenze regionali.