Sentenza n. 276/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sardegna, notificato

il 6 febbraio 1976, depositato nella cancelleria della Corte

costituzionale il 16 successivo, iscritto al n. 4 del registro ricorsi

1976, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del provvedimento

del Ministro dei lavori pubblici del 4 dicembre 1975, n. 4713, relativo

alla determinazione dei porti per individuare le competenze da

trasferire alla Regione Sardegna in materia di opere marittime.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 maggio 1983 il Giudice relatore

Giuseppe Ferrari;

uditi l'avv. Paolo Mercuri, delegato dell'avv. Giuseppe Guarino, per

la Regione Sardegna e l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1.- Lo Statuto speciale della Regione Sardegna, approvato con legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, elenca all'art. 3 le materie

nelle quali la regione, "col rispetto... degli interessi nazionali" -

oltre che "degli obblighi internazionali... e delle norme fondamentali

delle riforme economicosociali della Repubblica", nonché, ovviamente,

"in armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico

dello Stato" - , ha potestà legislativa primaria e, quindi, anche

amministrativa. Fra tali materie risultano compresi, alla lettera e),

"lavori pubblici di esclusivo interesse della Regione".

Il regio decreto 2 aprile 1885, n. 3095 (approvazione del testo unico

della legge 16 luglio 1884, n. 2518, con le disposizioni del titolo IV,

porti, spiagge e fari della preesistente 20 marzo 1865, n. 2248, sui

lavori pubblici), nell'intento di dettare criteri oggettivi per la

classificazione dei porti, distingue questi in due categorie,

suddividendo la seconda in quattro classi. All'uopo, l'art. 1 dispone,

al primo comma, che "alla prima categoria appartengono i porti e le

spiagge che interessano la sicurezza della navigazione generale, e

servono unicamente o precipuamente a rifugio, o alla difesa militare ed

alla sicurezza dello Stato", ed al secondo comma, che "della seconda

categoria fanno parte i porti e gli approdi che servono precipuamente

al commercio ed abbiano requisiti dell'articolo seguente". A sua volta,

l'art. 2, tenendo comunque conto del tonnellaggio delle merci imbarcate

e sbarcate, assegna: alla prima classe, porti "situati a capo di

grandi linee di comunicazione", ed il cui movimento commerciale giovi

"ad estesa parte del Regno", per cui sono da considerarsi "d'interesse

generale dello Stato"; alla seconda classe, quelli, il cui movimento

commerciale "interessa soltanto ad una o ad alcune Province"; alla

terza, quelli, "l'utilità dei quali si estende soltanto ad una parte

notevole di una Provincia"; alla quarta infine, "tutti gli altri porti,

seni, golfi e spiagge, tanto del continente, quanto delle isole, non

assegnati alle tre classi precedenti". A sensi, poi, dell'art. 3, primo

comma, come modificato dall'art. 15 del d.P.R. 30 giugno 1955, n. 1534

(decentramento dei servizi del Ministero dei lavori pubblici), "alla

classifica delle opere marittime si provvede mediante decreto del

Ministro per i lavori pubblici, di concerto con il Ministro per il

tesoro e gli altri Ministri interessati, sentiti i pareri del Consiglio

superiore dei lavori pubblici e del Consiglio superiore della marina

mercantile, nonché dei Consigli delle Province e dei Comuni

interessati", mentre il "regolamento per la esecuzione della legge 2

aprile 1885, n. 3095 sui porti, spiagge e fari" (r.d. 26 settembre

1904, n. 713) stabilisce che "le attribuzioni e l'ingerenza devolute al

Ministero dei lavori pubblici sulla esecuzione delle opere marittime

sono subordinate a preventivi concerti... col Ministro della marina..."

(art. 1).

2. - L'attribuzione della materia di cui all'art. 3, lettera e) dello

Statuto alla competenza della regione Sardegna ha originato il problema

di individuare i porti, in ordine ai quali spetta alla regione di

eseguire le prescritte opere marittime.

Per risolvere il problema, venne tenuto in Cagliari, il 26 novembre

1975, un incontro a livello tecnico fra Stato e regione, che peraltro

non sortì esito positivo. Pochi giorni dopo, e precisamente il 4

dicembre, il Ministero dei lavori pubblici inviò alla regione sarda

una nota, con la quale, premesso che è "preminente, ai fini

dell'individuazione delle competenze trasferite in materia di opere

marittime (art. 2, lettera d), del d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480) la

classifica dei porti risultante da formali provvedimenti

amministrativi"; che il sopravvenuto mutamento dei presupposti di fatto

"non può avere alcun valore in mancanza di un nuovo provvedimento di

riclassificazione"; che, in ogni caso, la riclassificazione spetta al

Ministero dei lavori pubblici, di concerto con quello della marina

mercantile, indicava nominatim i porti su cui permaneva la competenza

statale, riducendo a 7 quelli di esclusiva competenza regionale, e

concludeva con l'invito all'ufficio del genio civile "a procedere

all'appalto dei servizi di pulitura dei porti di competenza statale...,

nonché di competenza promiscua".

3. - Avverso tale provvedimento ha proposto ricorso per conflitto di

attribuzioni la regione Sardegna, la cui difesa poggia preliminarmente

e fondamentalmente sulle "nuove norme di attuazione dello Statuto

speciale della regione autonoma della Sardegna (d.P.R. 22 maggio 1975,

n. 480), dalle quali trae argomento per formulare il primo motivo del

ricorso.

L'art. 2, infatti, - così la difesa imposta la questione - ,

ricalcando l'art. 9 delle precedenti norme di attuazione (d.P.R. 19

maggio 1950, n. 327), afferma che sono di preminente interesse statale

la "costruzione e manutenzione di porti di prima e seconda categoria,

prima classe". Facendo, poi, rinvio all'art. 2 del d.P.R. 15 gennaio

1972, n. 8, sul trasferimento alle regioni a statuto ordinario di

funzioni amministrative statali, ribadisce che queste sono trasferite

alle regioni, nella materia "lavori pubblici di interesse regionale",

quando si tratti di "opere concernenti i porti di seconda categoria

dalla seconda classe in poi". Sulla base di tale normativa, la regione

sostiene: in primo luogo, che, in relazione all'art. 3, lettera e),

dello Statuto sardo, la ripartizione della competenza in materia fra

Stato e regione è stata già operata dalla legge; in secondo luogo, e

conseguentemente, che non è necessario il tramite di un atto

amministrativo; in terzo luogo, che questo ha valore meramente

ricognitivo; da ultimo, che in ogni caso la riclassificazione non può

essere compiuta unilateralmente dallo Stato, il quale altrimenti

potrebbe, con comportamento omissivo o dilatorio, "vanificare

un'attribuzione costituzionalmente conferita alla regione".

Ma i suddetti porti - ed è questo il secondo motivo del ricorso -

"devono considerarsi trasferiti alla regione, almeno per quanto

concerne le opere non finalizzate al rifugio". Ciò è da ritenersi,

sia per i porti suscettibili di duplice classificazione (porto rifugio

e porto commerciale), sia per quelli che non sono stati inquadrati

nella seconda o terza classe della seconda categoria, i quali, "per la

sola circostanza di non essere stati diversamente classificati,

appartengono alla quarta classe..., senza necessità di provvedimenti

formali di classificazione".

Si sostiene infine che, in materia di opere portuali, "vi sia pieno

trasferimento... della competenza alla regione" relativamente a quei

porti, "ove la funzione di rifugio è nettamente superata dalla

funzione commerciale".

4. - L'Avvocatura dello Stato, costituitasi nel giudizio, ha

contestato i suesposti motivi, osservando che: il trasferimento delle

competenze amministrative alla regione nella materia in discorso è

stato disposto mediante una specie di rinvio formale alla normativa

disciplinante le classificazioni, prescindendo perciò dai requisiti e

presupposti di fatto, che a quelle classificazioni portarono; non

mancano i mezzi giuridici, ove lo Stato rifiuti l'emanazione dei nuovi

provvedimenti di classificazione; l'affermazione che un porto

classificato di prima categoria ha i requisiti per essere classificato

anche nella seconda categoria "può solo indurre alla emanazione d'un

nuovo provvedimento di classificazione"; se un porto è inquadrato

nella prima e nella seconda categoria, allora, poiché i relativi

lavori non possono considerarsi di "esclusivo" interesse della regione,

tutte le competenze rimangono allo Stato.

Nella memoria presentata in vista dell'udienza, la difesa della

regione ha replicato agli argomenti avversi. Ha lamentato anzitutto che

la nota impugnata abbia fatto riferimento, non già ai criteri

oggettivi di classificazione, bensì ad atti amministrativi adottati

unilateralmente e non più congruenti, per la loro vetustà, con la

realtà attuale. Ha poi ribadito che, quando risulti preminente la

funzione commerciale, non può sottrarsi alla regione la competenza sui

porti, e che, in tali casi, la mancanza di un provvedimento formale

comporta l'assegnazione de jure di quei porti alla quarta classe della

seconda categoria. Da ultimo, illustrando più ampiamente i motivi

già svolti nel ricorso, ha rilevato che l'esigenza di una "intesa",

come l'inderogabilità delle procedure paritetiche "al fine del

rispetto delle autonomie regionali", si trovano affermate, sia nelle

già menzionate norme di attuazione dello Statuto sardo (art. 7), sia

in una pronuncia di questa Corte (sent. n. 180/76). Considerato in diritto :

1. - Il ricorso è infondato.

Le norme che, con innegabile univocità, stabiliscono, per un verso,

la devoluzione, dallo Stato alle regioni, in materia di lavori pubblici

di interesse regionale, delle funzioni amministrative relativamente

alle opere concernenti i porti di seconda categoria dalla seconda

classe in poi, e, per altro verso, la conservazione allo Stato, perché

di suo preminente interesse, delle funzioni in tema di costruzione e

manutenzione di porti di prima e seconda categoria, prima classe,

postulano, con tutta evidenza, l'emanazione di ulteriori atti, che a

quelle norme diano concreta esecuzione, indicando singulatim

l'appartenenza dei vari porti all'una o all'altra categoria, all'una o

all'altra classe della seconda categoria. Ciò è asserito

espressamente dall'Avvocatura dello Stato, quando afferma doversi

"provvedere all'effettivo trasferimento alla regione sarda delle

funzioni amministrative" nella materia de qua, e risulta, in fondo,

riconosciuto anche dalla difesa della regione, quando a sua volta

afferma che per "stabilire concretamente quali in effetti siano i porti

sui quali si estende la competenza della regione, venne indetta una

riunione tra rappresentanti dello Stato e della regione".

La constatazione testé fatta rende implausibile l'assunto, secondo

cui, per quanto riguarda la spettanza dell'esercizio delle funzioni

amministrative sui singoli porti, la "ripartizione... discende

direttamente dalla legge e non abbisogna del tramite di un atto

amministrativo".

La legge (r.d. 3095/1885) - e non importa, essendo ancora vigente,

che appartenga ad una stagione normativa superata - detta i criteri cui

l'organo di esecuzione deve attenersi per classificare i porti; tali

sono, a titolo esemplificativo, la collocazione "a capo di grandi linee

di comunicazione", il volume del movimento commerciale, secondo che

giovi "ad estesa parte del regno ed al traffico internazionale

terrestre", ovvero "soltanto ad una o ad alcune Province" ovvero ancora

"ad una parte notevole di una Provincia", la "quantità delle merci

imbarcate o sbarcate", etc. Ora, la ricorrente chiede a questa Corte di

"dichiarare la competenza della regione Sardegna in merito alle opere

portuali dei porti sardi, che, pur inquadrati formalmente soltanto o

anche nella prima categoria, svolgano una funzione prevalentemente

commerciale". In effetti, essa chiede a questa Corte di dirimere un

conflitto di attribuzione, adottando, in relazione all'art. 3, lettera

e), dello Statuto speciale della Sardegna, il quale riserva alla

competenza regionale le "opere pubbliche di esclusivo interesse

regionale", un provvedimento che tenga luogo delle classificazioni

fatte in base a criteri contenuti in una legge, ancora in vigore,

benché vetusta, e peraltro neppure denunciata per sospetta

illegittimità costituzionale. Pertanto tale domanda non può trovare

accoglimento, restando così assorbiti gli altri motivi dedotti.