Sentenza n. 274/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 15 gennaio

1986, n. 4 ("Disposizioni transitorie nell'attesa della riforma

istituzionale delle Unità sanitarie locali"), promosso con ricorso

del Presidente della Giunta regionale del Trentino-Alto Adige,

notificato il 19 febbraio 1986, depositato in cancelleria il 26

febbraio successivo ed iscritto al n. 4 del registro ricorsi 1986;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Uditi l'avv. Umberto Pototschnig per la Regione Trentino-Alto

Adige e l'avv. dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 19 febbraio 1986, depositato il 26

successivo ed iscritto al n. 4 del Registro ricorsi 1986, la Regione

Trentino- Alto Adige ha promosso questione di legittimità

costituzionale della legge 15 gennaio 1986, n. 4, pubblicata il 20

gennaio 1986, recante "Disposizioni transitorie nell'attesa della

riforma istituzionale delle Unità sanitarie locali" per contrasto

con l'art. 4, n. 7, del proprio Statuto.

Ad avviso della ricorrente, l'articolo unico della l. n. 4/1986,

che "sostituisce" gli organi delle Unità sanitarie locali previsti

dall'art. 15, comma secondo, della legge n. 833 del 1978, disporrebbe

in materia di "ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri" di cui

all'art. 4, n. 7, dello Statuto regionale, invadendo così la sfera

di competenza della Regione. In particolare, il comma secondo, nel

prevedere che le norme "incompatibili" con la nuova legge "sono

abrogate", nonché l'obbligo per la Regione di adeguare la propria

legislazione ai principi della nuova legge entro quarantacinque

giorni dalla sua entrata in vigore, e di riformare nei successivi

quarantacinque giorni gli organi di gestione delle Unità sanitarie

locali "in conformità ai principi contenuti" nella legge medesima,

configurerebbe un tipo di disciplina modellata sui rapporti tra legge

statale e legge regionale nei riguardi delle Regioni a Statuto

ordinario, ma che non potrebbe applicarsi nei confronti di una

competenza legislativa primaria. A questo ultimo riguardo si

soggiunge che la legge, visto il suo contenuto, non potrebbe

considerarsi determinativa né di nuovi principi dell'ordinamento

giuridico, né di norme fondamentali di riforma economico-sociale

della Repubblica.

Viene ulteriormente argomentato che l'applicazione rigida nella

Regione della norma che impone la soppressione dell'assemblea delle

Unità sanitarie locali e demanda le relative competenze al consiglio

comunale, all'assemblea generale delle comunità montane o

all'assemblea dell'associazione intercomunale costituita secondo la

procedura prevista dall'art. 25 del d.P.R. n. 616/1977, comma primo,

lett. a), da un lato impedirebbe lo svolgimento di quelle competenze

ad opera dell'"ente di diritto pubblico di cui all'art. 7 del d.P.R.

22 marzo 1974 n. 279" tutte le volte in cui detto ente non sia una

comunità montana (artt. 1 e 4 l. regionale n. 6 del 1980),

dall'altro imporrebbe alle Province di Trento e Bolzano di istituire

necessariamente le comunità montane o l'ente di diritto pubblico di

cui al citato art. 7 d.P.R. n. 279 del 1974, o - in alternativa alla

Regione di prevedere forme associative comunali richieste da una

norma (l'art. 25 d.P.R. n. 616 del 1977) che non la riguarderebbe.

Inoltre, le norme impugnate, sottraendo all'Assemblea dell'Unità

sanitaria locale, o all'organo chiamato a sostituirla, attribuzioni

quali l'adozione di atti regolamentari o le convenzioni per

l'erogazione di prestazioni sanitarie, e devolvendole a un ente

(Comuni, associazioni di Comuni, ente di diritto pubblico di cui

all'art. 7) su cui la Regione non ha potestà legislativa primaria,

eroderebbero ancor più la competenza regionale, violando ancora una

volta l'art. 4, n. 7, dello Statuto.

Si argomenta da ultimo che la legge n. 4 del 1986, con

l'introdurre un limite tassativo nel numero dei componenti

l'assemblea delle associazioni comunali - stabilendo che esso non

può superare quello dei componenti assegnati al Consiglio del Comune

che abbia un numero di abitanti pari a quello dei Comuni associati -

configurerebbe un "tetto" talmente rigido (diversamente da quanto

disposto dall'art. 19 della legge regionale n. 6 del 1980, che

stabilisce all'uopo un numero più elevato di componenti) da impedire

che nella Regione Trentino-Alto Adige ciascun Comune possa esservi

rappresentato proporzionalmente alla sua popolazione. Tale

conseguenza, si soggiunge, si evidenzierebbe ancor più nella

Provincia di Bolzano, tenuto conto della salvaguardia dei principi

della proporzionale etnico-linguistica e del principio del

bilinguismo, garantito, nella specie, dai criteri di cui all'art. 23,

comma secondo, d.P.R. 1° febbraio 1973, n. 49.

2. - Con atto di costituzione depositato il 10 marzo 1986, il

Presidente del Consiglio dei ministri ha prodotto le sue

controdeduzioni. L'Avvoca tura eccepisce in primo luogo

l'inammissibilità della questione. Viene osservato che la Regione

Trentino-Alto Adige ha dato piena e completa attuazione, con la legge

regionale n. 6 del 1980, ai principi stabiliti dagli artt. 10 e 15

della legge n. 833 del 1978 ed ha previsto essa stessa (artt. 17 e

21) la costituzione di associazioni tra i comuni della Regione per la

gestione delle "funzioni dirette alla tutela della salute", tenendo

conto che l'art. 25 d.P.R. n. 616 del 1977 non è ad essa applicabile

e la legge n. 4 del 1986 non tratterebbe temi o materie che già non

siano stati disciplinati dalla legge n. 833 del 1978.

Il ricorso - così si argomenta ulteriormente - dovrebbe peraltro

considerarsi infondato poiché la legge impugnata modifica, pur se

transitoriamente, l'ordinamento delle Unità sanitarie locali

istituito su tutto il territorio nazionale con la legge n. 833 del

1978 le cui norme sono state qualificate norme fondamentali delle

riforme economico-sociali dalla sentenza n. 245 del 1984 della Corte

costituzionale. Sicché dovrebbe escludersi la violazione dell'art.

4, n. 7, dello Statuto regionale, avendo del resto la Corte affermato

che il limite del rispetto dei principi delle riforme

economico-sociali della Repubblica non opera solo in senso negativo

ma anche come presupposto positivo di competenza legislativa statale

(sent. n. 37 del 1966).

L'Avvocatura esclude altresì che la natura giuridica delle Unità

sanitarie locali corrisponda a quella degli "enti sanitari ed

ospedalieri" di cui all'art. 4, n. 7, del d.P.R. n. 670 del 1982.

Diversamente dagli enti previsti dalla legge n. 132 del 1968, cui lo

Statuto speciale si riferisce implicitamente, le Unità sanitarie

locali, come "strutture operative dei Comuni", ex artt.10 e 5 l. n.

833 del 1978, farebbero parte delle strutture di detti enti, il cui

ordinamento è oggetto di competenza regionale concorrente ex art. 5,

n. 1, dello Statuto stesso. Né le Unità sanitarie locali potrebbero

annoverarsi fra gli enti dipendenti dalle Regioni - ed essere, come

tali, oggetto di potestà legislativa primaria -, giacché l'esigenza

di tutelare l'autonomia comunale, particolarmente garantita dagli

artt. 128 e 130 Cost., varrebbe anche nei confronti di esse. E si

richiama da ultimo la necessità di assicurare con legge dello Stato

l'esigenza di perseguire l'eguaglianza dei cittadini nei confronti

del servizio sanitario sull'intero territorio nazionale. CONSIDERATO IN DIRITTO

1. - La Regione Trentino-Alto Adige ha sollevato in via principale

questione di legittimità costituzionale dell'art. unico della legge

15 gennaio 1986, n. 4 (Disposizioni transitorie nell'attesa della

riforma istituzionale delle Unità sanitarie locali), in riferimento

all'art. 4, n. 7, dello Statuto speciale per la detta Regione.

2. - La legge impugnata, in attesa della riforma istituzionale

delle Unità sanitarie locali, ha nuovamente disciplinato gli organi

delle medesime, quali erano previsti dal secondo comma dell'art. 15

della legge 23 dicembre 1978, n. 833, stabilendo fra l'altro:

1) che è soppressa l'assemblea generale e che le relative

competenze sono svolte dal consiglio comunale o dall'assemblea

generale della comunità montana, o dall'assemblea generale

dell'associazione intercomunale costituita secondo le procedure

previste dall'art. 25 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (vi è,

cioè, sostituzione degli organi delle Unità sanitarie locali con

quelli di uno degli enti suindicati, l'ultimo dei quali associazione

intercomunale - nasce, su promozione della regione, per

raggruppamento fra comuni secondo ambiti territoriali adeguati alla

gestione dei servizi sanitari e sociali);

2) che il numero dei componenti dell'assemblea è determinato

dalla regione, ma non può superare quello dei componenti assegnati

al consiglio di un comune, che abbia un numero di abitanti pari a

quello dei comuni associati;

3) che l'organo assembleare, su proposta del comitato di

gestione (composto da cinque o da sette membri eletti dall'organo

assembleare fra cittadini aventi esperienza di direzione e

amministrazione) delibera, entro un termine, in tema di: bilancio

preventivo, suo assestamento e conto consuntivo; spese che vincolano

il bilancio oltre l'anno; adozione complessiva delle piante

organiche; convenzioni di cui all'art. 44 della legge n. 833 del 1978

(convenzioni con istituzioni sanitarie private e con aziende

termali).

3. - La ricorrente formula in via principale l'ipotesi che la

disciplina così introdotta non sia applicabile alle regioni ad

autonomia speciale.

Per l'ipotesi di ravvisata applicabilità, afferma che la

disciplina è lesiva della potestà legislativa primaria attribuita

ad essa Regione in tema di ordinamento degli enti sanitari e

ospedalieri.

In particolare osserva:

che la soppressione dell'assemblea delle Unità sanitarie locali

e la sua sostituzione con gli organi assembleari degli enti come

indicati dalla legge, oltre ad incidere in materia di sua competenza

primaria, non comprende, e quindi esclude, la possibilità che le

funzioni assembleari siano esercitate dagli organi di un ente

istituito in luogo delle comunità montane ai sensi dell'art. 7 del

d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279 (come avvenuto ad opera della Provincia

di Trento, che ha istituito i comprensori) e comunque obbliga le

Province a istituire le Comunità montane o in luogo di esse altro

ente ai sensi dell'art. 7 ora citato, oppure obbliga la Regione a

procedere a una riorganizzazione dell'assetto locale prevedendo forme

associative comunali previste da una disposizione (l'art. 25 del

d.P.R. n. 616 del 1977) che, essendo dettata per le regioni

ordinarie, non riguarda essa ricorrente;

che la limitazione della competenza dell'organo assembleare a

specifici oggetti e la prefissione di un termine per deliberare

contrasta con la disciplina regionale, in quanto da un lato sbilancia

i rapporti fra tale organo e il comitato di gestione, dall'altro

sposta le attribuzioni già dell'organo assembleare delle Unità

sanitarie locali, cioè di un ente sanitario od ospedaliero sul cui

ordinamento la Regione ha competenza primaria, all'organo assembleare

di un ente sul cui ordinamento la Regione non ha competenza primaria,

con la conseguenza di una ulteriore erosione della competenza

regionale;

che la limitazione del numero dei componenti l'organo

assembleare rende impossibile assicurare una rappresentanza di

ciascun Comune proporzionale alla sua popolazione con la garanzia di

almeno un rappresentante per Comune, e rende altresì impossibile

osservare i princìpi, statutariamente stabiliti, della proporzionale

etnica e del bilinguismo (art. 19, legge Regione Trentino-Alto Adige

n. 6 del 1980).

4. - L'ipotesi che la legge impugnata non si estenda alle Regioni

a statuto speciale è contraddetta dal n. 2 dell'articolo unico

impugnato, là dove si precisa da un lato che sono abrogate

immediatamente le norme incompatibili, così facendosi implicito

riferimento alla normativa statale, e dall'altro si fa obbligo alle

Regioni e alle Province autonome di Trento e Bolzano di adeguare la

propria legislazione ai princìpi recati da essa legge, così

facendosi espresso riferimento alle normative regionali senza

distinzione fra autonomia ordinaria ed autonomia speciale.

Ciò posto, deve ritenersi che la questione non è fondata.

I princìpi della legge impugnata (tenuto conto anche dei lavori

parlamentari, nella IX legislatura, sull'originario disegno di legge

presentato dal Ministro della sanità il 24 novembre 1984 e sullo

stralcio deliberato dalla Camera dei deputati) sono individuabili nel

più stretto collegamento del governo delle Unità sanitarie locali

ai Comuni o ad enti associativi a base comunale, con la connessa

responsabilizzazione dei relativi organi politici in ordine al detto

governo, nel più accentuato proporzionamento fra ambiti territoriali

e gestione dei servizi sanitari, nello snellimento degli organi e

nell'accelerazione dei processi decisionali, anche mediante

l'articolazione fra proposta del comitato di gestione e deliberazione

assembleare. Si tratta di princìpi che toccano aspetti essenziali e

qualificanti della riforma del servizio sanitario introdotta con la

legge n. 833 del 1978, come sono la democraticità e l'efficienza del

governo del servizio sanitario, contemperandone le rispettive

esigenze. Pertanto tali princìpi costituiscono norme fondamentali di

grande riforma economico-sociale (cfr., per la qualificazione in tal

senso di una analoga norma modificativa della riforma sanitaria, la

recente sentenza n. 107 del 1987). Né vi osta che si tratti di un

assetto considerato dalla stessa legge come non definitivo ("in

attesa della riforma istituzionale delle Unità sanitarie locali"),

poiché ciò non toglie che esso sia stato adottato ai fini della

realizzazione della riforma sanitaria: le grandi riforme

economico-sociali non sempre si realizzano attraverso un solo atto,

ma sovente attraverso più interventi del legislatore, tutti

necessari alla riforma perseguita.

Rimane così privo di rilievo - poiché al limite del rispetto

delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della

Repubblica soggiacciono anche le competenze esclusive della regione

Trentino-Alto Adige - il problema se sia pertinente la invocazione,

da parte della Regione, della propria competenza esclusiva in materia

di ordinamento degli enti sanitari e ospedalieri, o se invece debba

farsi riferimento ad altra competenza regionale concorrente, tenuto

conto anche della definizione dell'Unità sanitaria locale quale

struttura operativa dei Comuni, singoli o associati, e delle

Comunità montane, data dall'art. 15, comma primo, della legge n. 833

del 1978.

Va soggiunto che alcune delle compressioni specificamente

segnalate non sono neppure ipotizzabili. Non sorgono, ad esempio,

vincoli alle Regioni nel senso della istituzione delle Comunità

montane (cui devono peraltro ritenersi parificati, ai fini dei quali

si tratta, gli enti istituiti in luogo di esse ai sensi dell'art. 7

del d.P.R. n. 279 del 1974, recante norme di attuazione dello Statuto

Alto Adige), sufficiente essendo il rispetto del princìpio

dell'adeguamento fra ambiti territoriali e gestione del servizio

sanitario. Quanto all'impossibilità, per effetto della imposizione

di un limite massimo al numero dei componenti l'organo assembleare,

di assicurare una rappresentanza di ciascun Comune proporzionale alla

sua popolazione, con la garanzia di almeno un rappresentante per

ciascun Comune, è da osservare che tale garanzia non è richiesta da

alcuna norma statutaria né costituzionale. Mentre, quanto ai

princìpi, certo statutariamente garantiti, della proporzionale

etnica e del bilinguismo, non si vede come essi possano esser lesi

dalla imposizione di un limite massimo purchessia al numero dei

componenti gli organi assembleari.