Sentenza n. 272/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2,

3 e 4 del decreto-legge 28 dicembre 1998, n. 450, convertito, con

modificazioni, nella legge 26 febbraio 1999, n. 39, recante

"Disposizioni per assicurare interventi urgenti di attuazione del

Piano sanitario nazionale 1998-2000", promosso con ricorso della

Provincia autonoma di Bolzano, notificato il 27 marzo 1999,

depositato in cancelleria il 1° aprile 1999 ed iscritto al n. 13 del

registro ricorsi 1999.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella udienza pubblica del 22 maggio 2001 il giudice

relatore Fernanda Contri;

Udito l'avvocato Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di

Bolzano e l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la

Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato in via principale - in

riferimento agli artt. 9, comma 1, numero 10), e 16 del d.P.R. 31

agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi

costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige) ed inriferimento alle norme di attuazione recate dagli artt. 2

del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto

per il Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita) e 3 del

decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello

statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto

tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché

la potestà statale di indirizzo e coordinamento) - questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2, 3 e 4 del

decreto-legge 28 dicembre 1998, n. 450 (Disposizioni per assicurare

interventi urgenti di attuazione del Piano sanitario nazionale

1998-2000), convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio

1999, n. 39.

Le censure prospettate nel ricorso investono le disposizioni del

decreto-legge n. 450 del 1998 dirette - come stabilisce l'impugnato

art. 1, comma 1 - alla realizzazione di un programma su base

nazionale, adottato dal Ministro della sanità, d'intesa con la

Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le

province autonome, "per la realizzazione, in ciascuna regione e

provincia autonoma, in coerenza con gli obiettivi del Piano sanitario

nazionale, di una o più strutture, ubicate nel territorio in modo da

consentire un'agevole accessibilità da parte dei pazienti e delle

loro famiglie, dedicate all'assistenza palliativa e di supporto

prioritariamente per i pazienti affetti da patologia neoplastica

terminale che necessitano di cure finalizzate ad assicurare una

migliore qualità della loro vita e di quella dei loro familiari".

Ad avviso della ricorrente, la disciplina censurata "pretende di

regolare in modo assai analitico" un aspetto della materia igiene e

sanità" - e precisamente il funzionamento e la gestione delle

strutture sanitarie - che lo statuto per il Trentino Alto-Adige e le

invocate norme di attuazione assegnano alla competenza della

Provincia autonoma di Bolzano, "sino al punto ... di imporre alla

provincia ricorrente di utilizzare (riconvertendole) strutture già

esistenti, anziché realizzare strutture nuove ove invece la

provincia lo ritenesse più opportuno (art. 1, comma 1, secondo

periodo); come pure di realizzare strutture autonome, anziché

integrate in strutture più ampie (art. 1, comma 1, primo periodo)",

predeterminando altresì, al comma 3 dell'art. 1, i contenuti della

programmazione provinciale in materia.

I "vincoli puntuali" stabiliti dal provvedimento legislativo

impugnato appaiono alla ricorrente "inammissibili", ove si consideri

"che quei particolari vincoli sono estranei alla garanzia di

erogazione di quelle prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed

ospedaliera non inferiori agli standards minimi previsti dalle

normative nazionali e comunitaria (che in base all'art. 2, comma 2,

del d.P.R. n. 474 del 1995 costituisce un limite per l'esercizio

delle potestà provinciali in materia), trattandosi ... di vincoli

relativi a profili organizzativi delle strutture anziché ai livelli

delle prestazioni da esse erogate".

Censurando la regolamentazione "oltremodo analitica e

dettagliata" contenuta nell'impugnato decreto-legge, la Provincia

autonoma di Bolzano non intende contestare, si legge nel ricorso, la

necessità che anche nel suoterritorio funzionino strutture sanitarie

dedicate alla prevista "assistenza palliativa e di supporto", bensì

"la pretesa dello Stato di impedirle ... di esercitare in modo

autonomo le potestà legislative e amministrative ad essa spettanti

in ordine alla istituzione, funzionamento e gestione delle ...

strutture sanitarie provinciali" di cuisi tratta.

La Provincia autonoma di Bolzano lamenta poi che la previsione di

un decreto ministeriale di adozione del programma di cui al citato

comma 1 dell'art. 1 del decreto-legge impugnato risulterebbe

illegittima anche alla luce della giurisprudenza di questa Corte che

esclude l'intervento di regolamenti ministeriali per limitare la

sfera di competenze delle regioni e delle province autonome.

D'altro canto, se il programma ministeriale di cui si tratta

dovesse configurare un atto di indirizzo e coordinamento,

risulterebbe violato l'art. 3 del decreto legislativo n. 266 del

1992, che esige la previa e diretta consultazione della provincia,

non surrogabile - sottolinea la ricorrente, che richiama la sentenza

della Corte costituzionale n. 121 del 1997 - dalla previa intesa del

ministro con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le

regioni e le province autonome.

La speciale disciplina contenuta nelle citate disposizioni di

attuazione statutaria - si legge nel ricorso, contenente ulteriori

richiami di giurisprudenza costituzionale - sarebbe altresì violata

giacché gli atti di indirizzo e coordinamento possono vincolare le

province autonome "solo al conseguimento degli obiettivi in essi

stabiliti", e non già contenere "norme di dettaglio, recanti

prescrizioni analitiche e puntuali", la cui emanazione è adesse

riservata.

La ricorrente aggiunge che solo il parere prescritto dalle

invocate norme di attuazione, ma non l'intesa con la Conferenza

Stato-regioni, è in grado, se negativo, di sospendere

temporaneamente l'efficacia dell'atto statale di indirizzo nel

territorio provinciale e che, comunque, la funzione statale di

indirizzo e coordinamento "deve essere svolta a livello

collegiale ... e non con un semplice decreto ministeriale".

Con particolare riguardo al comma 2, dell'impugnato art. 1,

l'ente territoriale ricorrente lamenta - richiamando le censure già

rivolte alla previsione del decreto ministeriale di adozione del

programma di cui al comma 1 - la violazione del già menzionato

art. 3 del decreto legislativo n. 266 del 1992 ad opera della

previsione di un atto di indirizzo e coordinamento "adottato ai sensi

dell'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59" per stabilire "i

requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi minimi per

l'esercizio delle attività sanitarie da parte delle strutture di cui

al comma 1 nonché le modalità di verifica dei risultati".

La provincia autonoma censura quest'ultima previsione anche sotto

il profilo contenutistico, affermando che la verifica dei risultati

di cui si tratta "rientra integralmente nelle competenze provinciali,

come risulta confermato dal precedente atto di indirizzo in materia

di requisiti strutturali tecnologici ed organizzativi minimi per

l'esercizio delle attività sanitarie emanato con il d.P.R. 14

gennaio 1997" e come imporrebbe il principio generale che riserva

alla provincia "la verifica del conseguimento degli obiettivi e dei

risultati stabiliti negli atti di indirizzo e coordinamento".

2. - Nel giudizio davanti a questa Corte, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito il Presidente

del Consiglio dei ministri per chiedere una declaratoria di

inammissibilità e di infondatezza del ricorso proposto dalla

Provincia autonoma di Bolzano, "non avendo lo Stato, con le

disposizioni impugnate, leso le attribuzioni della provincia

ricorrente".

3. - In prossimità dell'udienza, la Provincia autonoma di

Bolzano ha depositato "brevi note" per lamentare la laconicità

dell'atto di costituzione del Presidente del Consiglio,

incompatibile, ad avviso della ricorrente, con la "esigenza di un

contraddittorio non meramente formale" derivante dalle norme

disciplinanti il giudizio costituzionale in via principale.

Nell'impossibilità di conoscere le difese avversarie, la provincia

si limita a rinviare a quanto dedotto in sede di ricorso.

4. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura generale dello

Stato ha depositato una memoria per argomentare la richiesta

declaratoria di inammissibilità e infondatezza del ricorso proposto

dalla Provincia autonoma di Bolzano.

La difesa erariale premette che, con la normativa impugnata, "si

sono volute garantire uguali opportunità di accesso in strutture

socio-sanitarie che, per la specifica funzione di supporto che

ambiscono a svolgere ... non possono né devono incontrare ostacoli o

barriere di carattere burocratico o, peggio, di carattere politico

gestionale".

La funzione ministeriale di garantire condizioni di eguaglianza

nelle diverse realtà territoriali, deduce l'Avvocatura, è destinata

ad essere esercitata attraverso procedure concertate e di intesa con

la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le

province autonome, sede nella quale la ricorrente, "nel rispetto ed

in attuazione del principio di leale collaborazione e nel

perseguimento di obiettivi di funzionalità, economicità ed

efficacia dell'azione amministrativa, potrà far valere le proprie

ragioni".

Quanto alla censurata previsione, all'art. 1, comma 2, del

denunciato decreto-legge, di un atto di indirizzo e coordinamento, la

difesa erariale rileva che esso, "lungi dall'essere approvato con un

semplice decreto ministeriale, dovrà essere adottato ai sensi

dell'art. 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59".

In merito alla lamentata previsione, ad opera, in particolare,

dell'art. 1, comma 1, del decreto-legge n. 450 del 1998, di criteri

di organizzazione delle strutture sanitarie di cui si tratta, nella

memoria si legge che "l'autonomia finanziaria ed organizzativa

rivendicata dalla ricorrente non giustifica l'esenzione della stessa

dal rispetto dielementari principi di contenimento della spesa

pubblica".

Ad avviso della difesa erariale è poi erroneo l'assunto in base

al quale la ricorrente considera le spese relative alle suddette

strutture totalmente a carico del bilancio provinciale: la citata

tabella A, si osserva nella memoria del Presidente del Consiglio, "si

riferisce esclusivamente all'art. 3, il quale per l'appunto - nel

prevedere un finanziamento di lire 3.000 miliardi a carico del

bilancio dello Stato "per far fronte ... alle maggiori occorrenze

finanziarie del Servizio sanitario nazionale per gli anni 1995, 1996

e 1997 dispone che "le regioni Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta

e le Provincie autonome di Trento e Bolzano provvedono alle predette

eventuali maggiori occorrenze finanziarie ai sensi della normativa

vigente ".

L'Avvocatura esclude infine il contrasto - denunciato dalla

ricorrente - tra l'impugnata disciplina e l'atto di indirizzo in

materia di requisiti strutturali tecnologici ed organizzativi minimi

per l'esercizio delle attività sanitarie emanato con il d.P.R. 14

gennaio 1997: da un lato, osserva la difesa erariale, l'art. 2, comma

2, del citato d.P.R. si riferisce al "rispetto dei requisiti minimi";

dall'altro, l'art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 450 del 1998 "fa

riferimento più in generale ai "risultati evidentemente

riconducibili all'attività delle strutture di cui al comma 1

dell'art. 1". Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato in via

principale questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,

commi 1, 2, 3 e 4, del decreto-legge 28 dicembre 1998, n. 450

(Disposizioni per assicurare interventi urgenti di attuazione del

Piano sanitario nazionale 1998-2000), convertito, con modificazioni,

nella legge 26 febbraio 1999, n. 39.

In riferimento agli artt. 9, comma 1, numero 10), e 16 dello

statuto speciale per il Trentino-Alto Adige - che attribuiscono alle

province autonome, rispettivamente, potestà legislativa concorrente

in materia di igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e

ospedaliera, e potestà amministrativa alla regione Trentino-Alto

Adige e alle province autonome nelle stesse materie nelle quali

queste hanno competenza legislativa - ed in riferimento alle norme di

attuazione recate dall'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme

di attuazione dello statuto per il Trentino-Alto Adige in materia di

igiene e sanita) - che conferiscono alle province autonome "le

potestà legislative ed amministrative attinenti al funzionamento ed

alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari", precisando che

"nell'esercizio di tali potestà esse devono garantire l'erogazione

di prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non

inferiori agli standards minimi previsti dalle normative nazionale e

comunitaria" - i quattro commi impugnati risulterebbero

costituzionalmente illegittimi giacché, direttamente, o attraverso

un decreto ministeriale, pretendono di regolare "in modo assai

analitico" un aspetto della materia "igiene e sanità", e

precisamente il funzionamento e la gestione delle strutture

sanitarie, che lo statuto per il Trentino-Alto Adige e le invocate

norme di attuazione assegnano alla competenza della Provincia

autonoma di Bolzano.

La disciplina censurata, lamenta la ricorrente, si spinge "sino

al punto ... di imporre alla provincia di utilizzare

(riconvertendole) strutture già esistenti, anziché realizzare

strutture nuove ove invece la provincia lo ritenesse più opportuno

(art. 1, comma 1, secondo periodo); come pure di realizzare strutture

autonome, anziché integrate in strutture più ampie (art. 1, comma

1, primo periodo)", predeterminando altresì, al comma 3 dell'art. 1,

i contenuti della programmazione provinciale in materia.

In riferimento all'art. 3 del decreto legislativo 16 marzo 1992,

n. 266, la disciplina impugnata sarebbe lesiva dell'autonomia

provinciale giacché il decreto di adozione del programma di cui al

comma 1, ove configurato come atto di indirizzo e coordinamento, non

appare vincolato al rispetto delle particolari garanzie previste in

favore della ricorrente dall'invocata disposizione di attuazione

statutaria (che esige la previa e diretta consultazione della

Provincia, precisando che gli atti di indirizzo e coordinamento

possono vincolare le province autonome "solo al conseguimento degli

obiettivi in essi stabiliti"). Tale disciplina appare altresì in

contrasto con i principi costituzionali in tema di indirizzo e

coordinamento, che richiedono l'esercizio collegiale (da parte del

Consiglio dei ministri) della funzione medesima.

Il decreto di adozione del programma di cui al comma 1, ove

configurato come atto regolamentare, violerebbe invece il divieto di

disciplinare con fonte secondaria materie di competenza regionale e

provinciale.

Oggetto di specifica censura è poi il comma 2 dell'impugnato

art. 1 del decreto-legge n. 450 del 1998, che prevede l'adozione di

un atto di indirizzo e coordinamento "ai sensi dell'articolo 8 della

legge 15 marzo 1997, n. 59" per stabilire "i requisiti strutturali,

tecnologici ed organizzativi minimi per l'esercizio delle attività

sanitarie da parte delle strutture di cui al comma 1 nonché le

modalità di verifica dei risultati", anch'esso, ad avviso della

ricorrente, in contrasto con l'art. 3 del decreto legislativo n. 266

del 1992, per gli stessi motivi già addotti, sotto questo profilo,

nei riguardi del decreto ministeriale previsto dall'impugnato comma

1.

2. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,

commi 1, 3 e 4, del decreto-legge n. 450 del 1998 è fondata.

I commi 1, 3 e 4 dell'art. 1 dell'impugnato decreto-legge

contengono principi e criteri destinati ad uniformare

l'organizzazione, da parte delle regioni e delle province autonome,

delle strutture per la prestazione di "cure palliative" in favore dei

"pazienti affetti da patologia neoplastica terminale" e prevedono

l'adozione - con decreto del Ministro della sanità, d'intesa con la

Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e

leprovince autonome - di un programma su base nazionale destinato a

precisare ed articolare ulteriormente tali principi e criteri.

In particolare, l'art. 1, comma 1, del decreto-legge 28 dicembre

1998, n. 450, prevede l'adozione, con decreto del Ministro della

sanità, d'intesa con la Conferenza Stato-regioni, di un programma su

base nazionale "per la realizzazione, in ciascuna regione e provincia

autonoma, in coerenza con gli obiettivi del Piano sanitario

nazionale, di una o più strutture, ubicate nel territorio in modo da

consentire un'agevole accessibilità da parte dei pazienti e delle

loro famiglie, dedicate all'assistenza palliativa e di supporto

prioritariamente per i pazienti affetti da patologia neoplastica

terminale che necessitano di cure finalizzate ad assicurare una

migliore qualità della loro vita e di quella dei loro familiari".

Le attribuzioni delle province autonome in materia di assistenza

sanitaria trovano la loro disciplina, oltre che nelle richiamate

disposizioni statutarie e di attuazione statutaria, nell'art. 2 del

decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della

disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge

23 ottobre 1992, n. 421), a norma del quale "spettano alle regioni e

alle province autonome, nel rispetto dei principi stabiliti dalle

leggi nazionali, le funzioni legislative ed amministrative in materia

sanitaria ed ospedaliera", ed in particolare Ala determinazione dei

principi sull'organizzazione dei servizi e sull'attività destinata

alla tutela della salute e dei criteri di finanziamento delle u.s.l.

e delle aziende ospedaliere, le attività di indirizzo tecnico,

promozione e supporto nei confronti delle predette u.s.l. ed aziende,

anche in relazione al controllo di gestione e alla valutazione della

qualità delle prestazioni sanitarie".

Questo assetto normativo - come questa Corte ha chiarito - trova

una norma di chiusura nell'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, secondo

il quale nelle materie di competenza propria della regione o delle

province autonome, la legge non può attribuire agli organi statali

funzioni amministrative diverse da quelle spettanti allo Stato

secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione

(sentenza n. 182 del 1997).

La previsione, nei commi 1, 3 e 4 dell'art. 1 dell'impugnato

decreto-legge, di un decreto ministeriale destinato ad orientare e

predeterminare le attività provinciali di progettazione e

organizzazione delle strutture sanitarie per l'assistenza oncologica

e palliativa - sia pure nei termini di un programma la cui

realizzazione da parte delle province autonome si configura come

onere per l'accesso a finanziamenti erogati a carico del bilancio

statale - incide sulla sfera di autonomia provinciale lasciando

spazio solo alla mera esecuzione e contraddicendo, come già in

un'altra occasione si è dovuto rilevare, "i canoni che devono

informare il rapporto tra la legislazione statale e quella regionale

e provinciale" (sentenza n. 373 del 1995).

A quest'ultimo riguardo, nella materia dell'organizzazione delle

strutture sanitarie pubbliche, di competenza delle province autonome,

l'intervento dello Stato non può esplicarsi se non attraverso la

legislazione di principio o di riforma economico-sociale, o

attraverso l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento,

nel rispetto delle particolari procedure richieste dalle norme di

attuazione statutaria per l'efficacia degli atti di indirizzo nei

confronti delle Province autonome di Trento e Bolzano, di cui

all'art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992 (sentenza n. 63 del 2000).

Deve pertanto essere dichiarata la illegittimità costituzionale

dell'art. 1, commi 1, 3 e 4, del decreto-legge 28 dicembre 1998,

n. 450, nella parte in cui vincola la Provincia autonoma di Bolzano

alle statuizioni contenute nel decreto ministeriale di cui al citato

comma 1.

In considerazione della piena equiparazione delle due province

autonome in ordine alla disciplina di cui si tratta, la declaratoria

di incostituzionalità deve essere estesa anche alla Provincia

autonoma di Trento.

Rimangono assorbite le altre censure concernenti i commi 1, 3 e 4

dell'art. 1 dell'impugnato decreto-legge.

3. - Oggetto di ulteriori e specifiche censure è poi il citato

comma 2 dell'art. 1, che prevede l'adozione - in conformità

all'art. 8 della legge n. 59 del 1997 - di un atto di indirizzo e

coordinamento per stabilire "i requisiti strutturali, tecnologici ed

organizzativi minimi per l'esercizio delle attività sanitarie da

parte delle strutture di cui al comma 1 nonché le modalità di

verifica dei risultati".

La previsione, ad opera del comma 2, di un atto di indirizzo e

coordinamento destinato a vincolare anche la ricorrente si porrebbe

ad avviso di quest'ultima in contrasto con l'art. 3 del decreto

legislativo n. 266 del 1992, che esige la previa e diretta

consultazione della provincia, non surrogabile dalla previa intesa in

sede di Conferenza Stato-regioni; stabilisce che gli atti di

indirizzo e coordinamento possono vincolare le province autonome

"solo al conseguimento degli obiettivi in essi stabiliti"; prevede

che il parere prescritto dalle invocate normedi attuazione, se

negativo, sospende temporaneamente l'efficacia dell'atto statale di

indirizzo nel territorioprovinciale.

La questione non è fondata.

La consultazione preventiva delle province autonome al fine di

acquisirne il parere in ordine alla compatibilità di un atto statale

di indirizzo e coordinamento con lo statuto speciale e con le

relative norme di attuazione, condiziona la legittimità degli atti

di indirizzo che siano diretti anche alle Province autonome di Trento

e Bolzano (o alla Regione Trentino-Alto Adige, ove sia in gioco la

rispettiva competenza), e la loro validità nei confronti delle

stesse (v., ex plurimis sentenze n. 273 del 1998; n. 263 del 1997;

n. 121 del 1997). Sotto il profilo contenutistico, il potere statuale

di indirizzo e coordinamento deve essere esercitato in conformità al

disposto dell'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 266 del 1992, a norma

del quale gli atti governativi di indirizzo vincolano le province

autonome solo al conseguimento degli obiettivi e risultati in essi

stabiliti (sentenza n. 381 del 1996).

Il censurato comma 2 deve essere quindi letto in armonia con le

invocate norme di attuazione. Infatti non può darsi una lettura del

detto comma diretta a vincolare le province autonome ad un atto di

indirizzo e coordinamento adottato in difformità dai requisiti di

ordine formale e contenutistico richiesti dall'art. 3 del

decretolegislativo n. 266 del 1992.

Non potendo, per le su esposte ragioni, l'anzidetto comma

applicarsi alla ricorrente, non hanno fondamento le ulteriori

censure.