Sentenza n. 272/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della Regione Umbria notificato il

16 dicembre 1995, depositato in cancelleria il 23 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del provvedimento della

Commissione di controllo - Commissariato del Governo nella Regione

dell'Umbria - adottato nella seduta del 18 ottobre 1995, prot.

9501071, n. ord. 264, con cui è stata annullata la deliberazione

della Giunta regionale dell'Umbria n. 7454 del 6 ottobre 1995 avente

ad oggetto "Prelievo della specie fringuello in deroga alla direttiva

CEE n. 409/1979", ed iscritto al n. 37 del registro conflitti 1995;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 giugno 1996 il giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi l'avvocato Lorenzo Migliorini per la Regione Umbria e

l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la Regione

Umbria ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato, in relazione al provvedimento con il quale la Commissione di

controllo sugli atti della Regione, nella seduta del 18 ottobre 1995

(prot. 9501071, n. ord. 264), ha annullato la delibera della Giunta

regionale (n. 7454 del 6 ottobre 1995) avente ad oggetto "Prelievo

della specie fringuello in deroga alla direttiva CEE n. 409/1979".

Sostiene la ricorrente che il provvedimento dell'organo di

controllo del quale viene chiesto l'annullamento lede la sua

competenza in materia di caccia, violando l'art. 117 della

Costituzione, in relazione agli artt. 6 e 99 del d.P.R. n. 616 del

1977, nonché all'art. 1, quarto comma, della legge n. 157 del 1992,

nella parte in cui recepisce l'art. 9, punto 1, lettere a) e c) della

direttiva stessa.

Assume, più in particolare, la Regione Umbria che la Giunta, con

la delibera di cui trattasi, avrebbe fatto applicazione, per la

specie del fringuello, del regime di deroga previsto dalla richiamata

disposizione comunitaria, che consente, in relazione a particolari

finalità e secondo determinate modalità, il prelievo di alcune

specie di uccelli non incluse nell'allegato II/1 e II/2 della

menzionata direttiva.

Rammentato, inoltre, che la delibera, nel ricalcare quella già

adottata nell'anno 1994, è stata preceduta da una puntuale attività

istruttoria, ivi compresa l'acquisizione del parere dell'Istituto

nazionale per la fauna selvatica, il ricorso osserva che

l'annullamento operato dall'organo di controllo si fonda sul decreto

del Presidente del Consiglio dei Ministri 22 novembre 1993 che, in

relazione all'art. 18 della legge n. 157 del 1992, ha escluso il

fringuello dalle specie cacciabili.

Nel rilevare l'improprietà del richiamo fatto dalla Commissione di

controllo alla sentenza della Corte costituzionale n. 117 del 1994,

al fine di sostenere che la tutelabilità delle specie migratrici

sarebbe riservata all'Unione europea e agli Stati membri, la Regione

è dell'avviso che la disciplina dell'art. 18, primo comma, lettera

b), della legge n. 157 del 1992, sulla quale verte detta sentenza,

non abbia a che vedere con la questione oggetto della presente

controversia, per la quale rileva invece l'art. 1, quarto comma,

della medesima legge, che dichiara espressamente di recepire le

direttive ivi indicate, fra cui la direttiva 79/409/CEE;

quest'ultima, a sua volta, prevede all'art. 9 un potere di deroga

che, ad avviso della ricorrente, sussisterebbe a prescindere

dall'elenco delle specie cacciabili di cui all'art. 18 citato, ed è

anzi regolato proprio con riguardo alle specie non cacciabili.

Osservato, altresì, che il d.P.C.M. 22 novembre 1993, riducendo

l'elenco delle specie cacciabili, non ha sicuramente inteso, né

potuto disciplinare il potere di deroga di cui al predetto art. 9

della direttiva, il ricorso reputa la deroga medesima immediatamente

operativa, in ragione della sua puntuale disciplina, sicché il

problema si risolve, ad avviso della ricorrente, nello stabilire se

il potere stesso, come disciplinato dall'art. 9, rientri nella

competenza dello Stato o della Regione.

A questo riguardo, il ricorso, nell'escludere che la legge quadro

n. 157 del 1992, pur recependo l'art. 9 della direttiva, abbia

disciplinato il potere di deroga ovvero lo abbia riservato allo

Stato, assume che il medesimo rientri nelle funzioni spettanti alle

Regioni in base agli artt. 6 e 99 del d.P.R. n. 616 del 1977, come

del resto riconosciuto espressamente dal Ministero delle risorse

agricole, alimentari e forestali, con circolare n. 16 del 15 luglio

1994. Rilevato, altresì, che la Commissione di controllo, sia pure

in via ipotetica e subordinata, "ha censurato il modo di esercizio di

tale potere sulla base di argomentazioni prive di serio fondamento e

chiaramente volte a rivendicare, sotto altro profilo, la competenza

dello Stato in materia", si deduce, anche sotto questo ulteriore

aspetto, l'illegittimità dell'atto di controllo, il quale non

considera che il potere di deroga è già stato esercitato nella

scorsa stagione venatoria, e che, dai risultati acquisiti, è apparso

evidente che il prelievo è avvenuto in piccola quantità.

2. - Nel giudizio di fronte alla Corte si è costituito il

Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, osservando, in primo luogo, che

avverso il medesimo atto della Commissione di controllo la Regione

Umbria ha anche proposto ricorso dinanzi al competente Tribunale

amministrativo regionale. Il conflitto dovrebbe essere dichiarato,

pertanto, inammissibile, "occorrendo (...) lasciare alla

giurisdizione amministrativa la cognizione delle doglianze

riguardanti il corretto esercizio del potere di controllo da parte

della predetta Commissione", giacché il disposto annullamento della

delibera regionale è stato pronunciato sul fondamento di un ritenuto

illegittimo esercizio del potere di deroga e non a causa di una

radicalmente negata competenza regionale.

In ogni caso, il conflitto dovrebbe essere dichiarato infondato,

atteso che l'atto in relazione al quale è proposto non implica

alcuna lesione o invasione delle competenze regionali.

A ritenere, poi, che la Regione disponga di una competenza ad

attivare le deroghe ammesse dalla direttiva comunitaria, una simile

attribuzione non potrebbe non essere circoscritta dalle rigorose

condizioni scaturenti dalla direttiva. Si segnala, altresì, la

pendenza dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee di

una questione pregiudiziale sollevata dal TAR Veneto, avente ad

oggetto proprio l'interpretazione dell'art. 9 della direttiva

79/409/CEE.

3. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato ha

depositato una memoria, con allegata la sentenza della Corte di

giustizia del 7 marzo 1996; sentenza che, ad avviso dell'Avvocatura

stessa, confermerebbe la legittimità dell'atto della Commissione e

la fondatezza dei rilievi mossi alla delibera della Giunta regionale.

A questo proposito significativi sarebbero i passaggi della sentenza

relativi alla necessità di applicare le norme nazionali alla luce

della direttiva; alla necessità che la disciplina comunitaria delle

deroghe sia tradotta in disposizioni interne precise; alle condizioni

vincolanti in presenza delle quali la deroga può essere disposta;

alla necessità che i provvedimenti che dispongono le deroghe

contengano riferimenti circostanziati in ordine ai presupposti e alle

modalità delle medesime. Considerato in diritto

1. - Forma oggetto del conflitto in esame la decisione della

Commissione di controllo sull'amministrazione della Regione Umbria

del 18 ottobre 1995 (prot. n. 9501071, n. ord. 264), mediante la

quale è stata annullata la deliberazione della Giunta regionale n.

7454 del 6 ottobre 1995, avente ad oggetto "Prelievo della specie

fringuello in deroga alla direttiva CEE n. 409/1979".

Tale annullamento è stato disposto con riferimento a due profili,

concernenti: a) la riserva all'Unione europea ed agli Stati membri

della tutelabilità delle specie migratrici, secondo una valutazione

che, per quanto attiene alle esigenze di protezione del fringuello,

è già stata fatta dallo Stato con l'emanazione del decreto del

Presidente del Consiglio dei Ministri 22 novembre 1993 che, adottato

sulla base dell'art. 18 della legge n. 157 del 1992, ha escluso il

fringuello stesso dalle specie cacciabili; b) l'illegittimo esercizio

del potere da parte della Regione "anche nella eventuale (non

riconosciuta) ipotesi dell'esistenza di un potere di deroga" al

divieto di caccia, in capo alla Regione stessa.

Ad avviso della ricorrente, l'atto di controllo, così come

motivato, sarebbe invasivo della competenza regionale in materia di

caccia, quale risulta dall'art. 117 della Costituzione, in relazione

agli artt. 6 e 99 del d.P.R. n. 616 del 1977, nonché all'art. 1,

quarto comma, della legge n. 157 del 1992, nella parte in cui

recepisce l'art. 9, punto 1, lettere a) e c), della direttiva del

Consiglio delle comunità europee del 2 aprile 1979, concernente la

conservazione degli uccelli selvatici (79/409/CEE).

2. - Va esaminata, anzitutto, l'eccezione di inammissibilità del

ricorso proposta dall'Avvocatura dello Stato, la quale assume che "il

disposto annullamento della delibera regionale è stato pronunciato

sul fondamento di un ritenuto illegittimo esercizio del potere di

"deroga" da parte della Regione ricorrente; non quindi a causa di

una radicalmente negata competenza regionale".

In proposito, è da rammentare che la giurisprudenza di questa

Corte (da ultimo, sentenza n. 327 del 1990) ha affermato

l'ammissibilità dei conflitti sollevati nei confronti degli atti

emanati dall'organo di controllo sull'amministrazione regionale

quando la motivazione di tali atti risulti fondata sull'asserito

difetto di competenza della Regione, ai sensi della normativa

costituzionale sulla competenza. In questi casi, infatti, la

giurisdizione in tema di conflitti opera su un piano diverso, per

presupposti e finalità, da quello proprio della giurisdizione

amministrativa, dal momento che, nella prima, a differenza che nella

seconda, viene in gioco soltanto il profilo del disconoscimento o

della menomazione di una competenza dell'ente controllato conseguente

all'illegittimo esercizio della funzione di controllo, mentre il

giudizio risulta orientato, prima che in direzione dell'annullamento

dell'atto, a definire nei loro aspetti relazionali le sfere di

attribuzione rispettivamente garantite dalla disciplina

costituzionale al controllante ed al controllato.

Alla luce di tale criterio, l'eccezione non può essere accolta in

quanto, dalla lettura del provvedimento oggetto del conflitto, si

evince che il motivo dell'annullamento dell'atto della Regione sta

nel disconoscimento del potere della medesima, mentre, solo in via

ipotetica, ne viene censurato il cattivo esercizio, per l'"eventuale

(non riconosciuta) ipotesi dell'esistenza" del potere stesso.

È evidente, dunque, che l'atto della Commissione di controllo si

caratterizza essenzialmente come atto di negazione della competenza

regionale, senza che assumano rilievo le ulteriori considerazioni,

del tutto ipotetiche e concettualmente incompatibili con la denegata

sussistenza dell'attribuzione stessa.

3. - Nel merito il ricorso è infondato.

Nel rivendicare a sé il potere di apportare deroghe al generale

regime di protezione degli uccelli selvatici, previsto dalla

direttiva 79/409/CEE, la ricorrente dà per scontate due premesse:

l'una, secondo la quale "la deroga di cui all'art. 9 della direttiva

stessa costituisce eccezione ai divieti ed essendo puntualmente

disciplinata è da considerarsi immediatamente operativa a

prescindere dal recepimento espresso"; l'altra, secondo la quale "la

legge quadro n. 157 del 1992, pur recependo l'art. 9 della direttiva

su cui si fonda il potere di deroga, non lo disciplina, né lo

riserva allo Stato" per cui il medesimo potere dovrebbe ritenersi

ricompreso nel quadro delle attribuzioni costituzionali della

Regione, quali derivanti dagli artt. 6 e 99 del d.P.R. n. 616 del

1977.

4. - La valutazione del fondamento della tesi sopra riferita

richiede, perciò, la verifica del contenuto sia della direttiva, sia

della legge che ad essa ha dato attuazione. Sul primo punto, è da

rilevare che la direttiva in parola prevede, per la conservazione

degli uccelli selvatici, nonché per la protezione, gestione e

regolazione delle specie (art. 1), una pluralità di misure a carico

degli Stati membri della comunità, in forma per lo più di divieti e

limitazioni (artt. 5, 6, 7 e 8), alle quali fa riscontro

l'elencazione (allegato II, al quale si riferisce l'art. 7) anche

delle specie che possono essere oggetto di atti di caccia nel quadro

della legislazione nazionale, tra le quali, peraltro, non è

ricompreso il fringuello.

Trattasi di un regime che la stessa direttiva consente di superare

mercé il ricorso al potere di deroga che l'art. 9 riconosce agli

Stati membri, in presenza di determinate ragioni d'interesse generale

ivi specificate, nell'osservanza di precise condizioni e modalità, e

"sempre che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti".

La stessa possibilità lasciata agli Stati di perseguire con altri

mezzi il medesimo risultato al quale il potere stesso è preordinato

consente di pervenire ad una prima conclusione e cioè che la

disposizione di cui trattasi può considerarsi sì operativa, ma solo

nel senso di legittimare le Autorità nazionali ad adottare, ove lo

ritengano, provvedimenti di deroga alle norme protettive delle

specie, verificando che ricorrano le situazioni ipotizzate dall'art.

9 e apprestando, nell'attuazione di detto articolo, in armonia con

quanto indicato dalla stessa giurisprudenza comunitaria, specifiche

misure che comportino un circostanziato riferimento agli elementi di

cui ai nn. 1 e 2 della disposizione stessa (così in ultimo, la

sentenza 7 marzo 1996, C-118/1994).

5. - Il problema, come nota, del resto, la stessa ricorrente, si

risolve dunque nello stabilire a chi competa l'attivazione di detto

potere di deroga nell'ordinamento interno, alla luce soprattutto di

quanto è possibile desumere dalla legge 11 febbraio 1992, n. 157,

recante "Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e

per il prelievo venatorio", che, nel contenere, all'art. 1, quarto

comma, una espressa dichiarazione per effetto della quale la

direttiva è integralmente recepita ed attuata "nei modi e nei

termini previsti" dalla legge stessa, conferisce alle "Regioni a

statuto ordinario", il compito di "emanare norme relative alla

gestione ed alla tutela di tutte le specie della fauna selvatica in

conformità" alla legge medesima, alle convenzioni internazionali e

alle direttive comunitarie (art. 1, terzo comma).

Detta legge, nell'ambito della quale le Regioni risultano

destinatarie di funzioni in materia di pianificazione

faunistico-venatoria (artt. 9 e 10), di gestione programmata della

caccia (art. 14) nonché di controllo della fauna selvatica (art.

19), affida l'individuazione delle specie cacciabili "ai fini

dell'esercizio venatorio" ad un apposito elenco, contenuto nell'art.

18; elenco al quale, secondo quanto previsto al terzo comma, possono

essere disposte "variazioni" con decreto del Presidente del Consiglio

dei Ministri, su proposta del Ministro dell'agricoltura e delle

foreste, d'intesa con il Ministro dell'ambiente e sentito il parere

dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica, "in conformità alle

vigenti direttive comunitarie e alle convenzioni internazionali

sottoscritte, tenendo conto della consistenza delle singole specie

sul territorio".

Quest'ultima disposizione, sulla base della quale è stato emanato

il d.P.C.m. 22 novembre 1993 - cioè l'atto con il quale lo Stato,

escludendo il fringuello dalle specie cacciabili, ha, secondo

l'organo di controllo, esercitato il potere ad esso spettante in via

esclusiva di tutela delle specie stesse - vale ad integrare un quadro

ordinamentale sostanzialmente non contraddetto dalla disciplina che

la stessa ricorrente ha introdotto in materia, con la legge regionale

17 maggio 1994, n. 14, il cui art. 1 richiama espressamente "il

quarto comma, art. 1 della legge 11 febbraio 1992, n. 157, con

particolare riferimento alle direttive comunitarie n. 79/409 del 2

aprile 1979, n. 85/411 del 25 luglio 1985 e n. 91/244 del 6 marzo

1991". Tale quadro porta a ritenere che, nell'assetto attualmente

dato dal legislatore nazionale all'attività venatoria e per i fini

della stessa, i divieti posti dalla direttiva in tema di specie

cacciabili sono suscettibili di modifica solo nei limiti del potere

di variazione degli elenchi delle specie medesime, riservato allo

Stato dall'art. 18, terzo comma, della legge n. 157 del 1992. È, per

contro, compito delle Regioni, "sentito l'Istituto nazionale per la

fauna selvatica", pubblicare "entro e non oltre il 15 giugno, il

calendario regionale e il regolamento relativi all'intera annata

venatoria, nel rispetto di quanto stabilito ai commi 1, 2 e 3 e con

l'indicazione del numero massimo di capi da abbattere in ciascuna

giornata di attività venatoria" (art. 18, quarto comma).

Detta soluzione - in armonia con le esigenze di tutela delle specie

di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico che,

appartenendo in gran parte alle specie migratrici, costituiscono un

patrimonio comune e un problema ambientale tipicamente transnazionale

- trova il sostegno della precedente giurisprudenza di questa Corte.

Già in passato, infatti - e sia pure nell'ambito di un diverso

contesto di disciplina (in riferimento alla legge quadro n. 968 del

1977) - la Corte stessa ha ritenuto che l'individuazione delle specie

cacciabili costituisce un interesse unitario (sentenza n. 577 del

1990; sentenza n. 1002 del 1988), a fronte del quale va riconosciuta

alle Regioni la facoltà di modificare l'elenco delle specie

medesime, soltanto nel senso di "limitare e non di ampliare il numero

delle eccezioni al divieto generale di caccia" (sentenza n. 1002 del

1988).

Né delle conclusioni alle quali occorre pervenire la Regione

ricorrente ha motivo di dolersi, anche a tener presente - in

relazione alle sue competenze in materia di caccia, di cui all'art.

117 della Costituzione e all'art. 99 del d.P.R. n. 616 del 1977 -

l'art. 6 del medesimo d.P.R. n. 616 del 1977, che trasferisce alle

Regioni le funzioni amministrative relative all'attuazione delle

direttive fatte proprie dallo Stato con legge che indica

espressamente le norme di principio. Infatti, secondo quanto già

affermato dalla Corte, qualora l'attuazione o l'esecuzione di una

direttiva comunitaria metta in questione una competenza legislativa o

amministrativa spettante ad un soggetto titolare di autonomia

costituzionale, compete di norma ad esso agire in attuazione o in

esecuzione, naturalmente entro l'ambito dei consueti rapporti con lo

Stato e dei limiti costituzionalmente previsti nelle diverse materie

di competenza regionale; ma lo Stato rimane comunque abilitato

all'uso di tutti gli strumenti consentitigli, a seconda della natura

della competenza regionale, per far valere gli interessi unitari di

cui esso è portatore (sentenza n. 126 del 1996).