Sentenza n. 270/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della regione Lombardia notificato

il 26 aprile 1997 depositato in cancelleria il 30 successivo per

conflitto di attribuzione sorto a seguito dell'ordinanza del

Ministero della sanità, prot. n. 600.8./VET/24436/AG/12/635,

recante "Norme transitorie per la identificazione degli animali della

specie bovina e bufalina" nonché del telegramma, prot. n.

600.8./VET/24486/12/AG/578 del direttore generale del Dipartimento

alimentazione, nutrizione e sanità pubblica veterinaria del

Ministero della sanità ed iscritto al n. 27 del registro confitti

1997.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 27 gennaio 1998 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi l'avvocato Giuseppe Ferrari per la regione Lombardia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 26 aprile 1997 e depositato il 30

successivo, la regione Lombardia ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione all'ordinanza del

Ministero della sanità prot. n. 600.8/VEET/24436/AG/12/635 (26

febbraio 1997) intitolata "Norme transitorie per la identificazione

degli animali della specie bovina e bufalina" pervenuta alla regione

il 27 febbraio 1997, e alla nota telegrafica 21 febbraio 1997,

pervenuta il 24 febbraio, a firma del direttore generale del

Dipartimento alimentazione nutrizione sanità pubblica veterinaria

del Ministero della sanità.

La ricorrente sottolinea che con d.P.R. 30 aprile 1996, n. 317

(Regolamento recante norme per l'attuazione della direttiva

92/102/CEE relativa all'identificazione e alla registrazione degli

animali) è stato disciplinato il sistema di identificazione e

registrazione degli animali della specie bovina e bufalina.

In particolare l'art. 4 del regolamento prevede che per il tramite

dell'apposizione di marchio da parte dell'azienda di origine si

identifichino gli animali delle specie anzidette.

La disciplina di dettaglio, attuativa del regolamento, è stata

adottata con circolare del 14 agosto 1996, n. 11, denominata "Norme

tecniche di indirizzo per l'applicazione del decreto del Presidente

della Repubblica 30 aprile 1996, n. 317".

La circolare, oltre a dettare ulteriori prescrizioni sulla

punzonatura e marca auricolare, dà vita ad un regime transitorio che

consente, fino all'attuazione del sistema di identificazione a

regime, la protrazione del sistema vigente al fine di perseguire "il

contemperamento delle esigenze della nuova disciplina con prassi

preesistenti ed esigenze locali".

La regione ricorrente sottolinea come, nonostante l'astratta

invasività della descritta normativa, abbia consapevolmente prestato

acquiescenza, fidando nella "ragionevole attuazione della nuova

normativa".

Di contro, con gli atti impugnati, il Ministero della sanità ha

fissato il termine ultimo di utilizzazione del sistema di punzonatura

al 31 dicembre 1997, prescrivendo una serie di modalità esecutive

fra le quali spicca quella di acquistare i marchi auricolari presso

l'Istituto zooprofilattico sperimentale dell'Abruzzo e del Molise "G.

Caporale" di Teramo, che viene qualificato come centro di referenza,

con il quale i servizi veterinari regionali si dovrebbero rapportare,

concordando con esso, oltre con l'AIMA e il Ministero, le modalità

tecniche e la frequenza della trasmissione dei dati.

L'impugnazione è affidata ad un unico motivo, articolato nella

violazione: degli artt. 11, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione;

del d.P.R. 30 aprile 1996, n. 317 (Regolamento recante norme per

l'attuazione della direttiva 92/102/CEE relativa alla identificazione

e alla registrazione degli animali); del d.lgs. 24 luglio 1992, n.

358 (t.u. delle disposizioni in materia di appalti pubblici di

forniture, in attuazione delle direttive 72/62/CEE, 80/767/CEE e

88/295/CEE) e di precedenti atti di indirizzo e coordinamento.

L'argomento di fondo da cui muovono le censure è che l'utilizzo

delle marche a punzonatura per il bestiame bovino per un periodo

transitorio previamente non determinato veniva incontro ad un duplice

e concorrente ordine di esigenze: da un lato, consentiva che, fino

all'adozione del sistema di identificazione a regime, le regioni,

modulando la scansione dei tempi tecnici di adeguamento in

conformità alle realtà socioeconomiche locali, si vedessero

riconosciuta l'attribuzione del potere di fissare autonomamente la

cessazione del regime transitorio; dall'altro, che il sistema della

punzonatura, con oneri economici minimi e di semplice esecuzione

anche per le piccole aziende, avesse ancora margine di operatività

almeno nei termini e modalità di cui agli atti normativi emessi

dallo stesso Ministero della sanità, qualificabili, essi sì, come

atti di indirizzo e coordinamento.

D'altra parte, secondo la ricorrente, l'ingente onere economico

connesso all'acquisto diretto e alla distribuzione da parte delle

Aziende-USL del materiale da utilizzare dagli allevatori, oltre a

scontrarsi sul piano della coerenza con l'avvertita esigenza di

ridurre i costi a carico del fondo sanitario, impone spese non

debitamente autorizzate, perseguendo una logica di centralismo

amministrativo non giustificata.

Da ultimo, rileva la regione che l'approvvigionamento presso un

unico fornitore, individuato con atto amministrativo, senza il

rispetto della previa procedura di evidenza pubblica, viene in

contrasto con i principi di fonte comunitaria sulla necessaria

intermediazione della gara pubblica per le pubbliche forniture di cui

al d.lgs. 24 luglio 1992, n. 358.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto in

giudizio chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile o

infondato.

La difesa erariale ha dedotto preliminarmente che il denunciato

conflitto, per la natura delle norme assunte a termine di

riferimento, non attinge il livello di costituzionalità proprio del

sindacato esercitato dalla Corte: trattasi di violazioni di norme

secondarie, contenute nel d.P.R. n. 317 del 1996 riguardanti

attività tecniche.

Del resto, secondo l'Avvocatura, gli atti impugnati non sono altro

che la coerente esecuzione di disposizioni contenute nel già

richiamato regolamento, la cui finalità era quella di assicurare

"l'osservanza di prioritarie misure sanitarie in materia di malattie

animali", in adempimento di specifici obblighi comunitari dello

Stato. Alla medesima stregua già la circolare n. 11 dava vita

espressamente ad un regime transitorio; di talché la mancata

impugnazione di tali disposizioni, oltre a rendere evidente che

l'esercizio del potere è ricompreso nelle attribuzioni spettanti

allo Stato, non giustificherebbe sul piano logico-giuridico il

ricorso avverso misure attuative, strumentali all'operatività di

disposizioni non contestate quanto alla titolarità del potere.

Nel merito, a giudizio della resistente, la scelta dell'Istituto

zooprofilattico sperimentale dell'Abruzzo e Molise sarebbe

espressione di discrezionalità amministrativa sugli standard di

professionalità, rimessa alla valutazione dell'amministrazione

centrale; mentre eventuali costi aggiuntivi, lamentati dalla

ricorrente, oltre a trovare giustificazione nell'interesse pubblico

prevalente ad un sollecito e sicuro controllo veterinario, possono

essere fronteggiati attingendo alla provvista del fondo sanitario

regionale, la cui gestione è indistinta.

3. - Nell'imminenza dell'udienza la regione ricorrente ha

controdedotto alla memoria dell'Avvocatura, precisando che gli atti

impugnati si configurano sostanzialmente come atti di esercizio del

potere di indirizzo e coordinamento privi dei necessari requisiti

formali (approvazione con delibera del Presidente del Consiglio dei

Ministri), nonché "dell'imprescindibile fondamento primario"

(sentenze n. 45 del 1993; n. 486 del 1992). D'altra parte, a giudizio

della ricorrente, anche accedendo all'interpretazione proposta

dall'Avvocatura, si giunge ugualmente alla declaratoria di

invasività degli atti impugnati: se ritenuti atti amministrativi,

difettano del necessario referente normativo che espressamente

conferisca tale potere.

In ordine alla questione afferente la mancata impugnazione del

regolamento n. 317 del 1996 e della circolare, costituenti gli atti

prodromici di quelli impugnati, la regione richiama la giurisprudenza

della Corte, contraria all'indirizzo sostenuto dall'Avvocatura,

laddove ha precisato termini e limiti del conflitto di attribuzione

avente ad oggetto atti preceduti da altri provvedimenti normativi

presupposti (sentenza n. 215 del 1996). Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta all'esame della Corte ha ad oggetto

l'ordinanza del Ministero della sanità datata 26 febbraio 1997,

riguardante. "Norme transitorie per l'identificazione degli animali

della specie bovina e bufalina", nonché la nota telegrafica a firma

del direttore generale del Dipartimento alimentazione nutrizione

sanità pubblica veterinaria del Ministero della sanità, spedita il

21 febbraio 1997, nella parte in cui stabiliscono il termine

perentorio di cessazione del regime transitorio, di cui al d.P.R. n.

317 del 1996, di identificazione con il sistema della punzonatura

delle specie bovine, al 31 dicembre 1997, imponendo oneri economici

alla regione al fine di adeguarsi al regime definitivo, con la

contestuale previsione di un fornitore.

In particolare la regione ricorrente lamenta la violazione degli

artt. 11, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione, in quanto gli atti

impugnati esautorerebbero la potestà normativa ed amministrativa

della regione, il cui esercizio si renderebbe necessario per

salvaguardare le esigenze delle aziende locali in funzione delle

quali il regime transitorio era diretto; nonché del d.P.R. 30 aprile

1996, n. 317, che, prevedendo un regime transitorio di

identificazione delle specie bovine senza la fissazione del termine

ad quem di cessazione, consentiva l'esercizio delle attribuzioni

regionali in materia.

Inoltre la regione denuncia la violazione del t.u. n. 358 del 1992

dal momento che la prescrizione dell'Istituto zooprofilattico

sperimentale dell'Abruzzo e del Molise, quale unico centro abilitato

alla fornitura, verrebbe a porsi in contrasto, oltre che con la

normativa comunitaria recepita nel t.u. anzidetto, che prescrive la

procedura di gara per le forniture pubbliche, con le disposizioni che

disciplinano l'evidenza pubblica in ambito contrattuale e, da ultimo,

con gli atti di indirizzo e coordinamento anteriori che facevano

salva la residuale competenza della regione in materia.

2. - Preliminarmente deve escludersi la fondatezza del profilo di

inammissibilità del ricorso proposto dalla difesa dello Stato,

relativo alla mancata impugnazione dei provvedimenti normativi

presupposti, in quanto, alla luce dell'indirizzo delineato con le

sentenze n. 215 del 1996 e n. 472 del 1995, la pretesa lesione non

può farsi risalire alle norme presupposte, alle quali gli atti

impugnati danno attuazione ed esecuzione ulteriore con svolgimento e

completamento certamente autonomo, non potendo gli stessi atti

impugnati configurarsi - per i profili denunciati - come atti di mera

e necessaria esecuzione.

Peraltro deve escludersi che gli atti impugnati siano idonei a

comportare una lesione della sfera di competenza costituzionalmente

assegnata alla regione (ed è questo nella specie il profilo che in

ipotesi legittimerebbe la proposizione di un conflitto di

attribuzione da parte della regione stessa), in quanto essi non hanno

il contenuto lesivo configurato nel ricorso, essendo suscettibili di

interpretazione conforme a Costituzione, tale da rendere la norma non

invasiva della sfera di competenza regionale.

Ed infatti non è configurabile negli atti impugnati né una

prescrizione di avvalersi in via esclusiva di un determinato

Istituto, né un onere aggiuntivo finanziario a carico del servizio

sanitario regionale.

Giova al riguardo chiarire che, in attuazione di un preciso obbligo

discendente dalla direttiva 92/102/CEE, è stata dettata una

disciplina (d.P.R. 30 aprile 1996, n. 317) della identificazione

degli animali attraverso un meccanismo di apposizione di marchio a

cura e spese dell'azienda di origine. Tale sistema appare, con

particolare riferimento alla specie bovina e bufalina, circondato da

apposite garanzie, che assicurano l'osservanza di prioritarie misure

sanitarie, in adempimento di obblighi comunitari dello Stato. La

disciplina di dettaglio è stata, poi, adottata con la circolare n.

11 del 14 agosto 1996, che ha, tra l'altro, dato vita ad una regime

transitorio che ha consentito la protrazione del sistema previgente.

La individuazione del termine di durata di tale regime non poteva

certamente essere affidata ad un intervento delle singole regioni,

dovendo, invece, sia il sistema transitorio, sia la dilazione

dell'entrata a pieno vigore delle modalità di identificazione

definitive, cessare - contestualmente alla disponibilità dei nuovi

strumenti identificativi - in maniera uniforme per tutto il

territorio nazionale con atto statale, allo stesso modo in cui erano

stati pacificamente introdotti con atti dello Stato.

La scelta dell'Istituto zooprofilattico sperimentale dell'Abruzzo,

basata principalmente sulle "difficoltà incontrate da alcune unità

sanitarie", ha carattere meramente indicativo, per quanto riguarda la

fornitura dei marchi auricolari, di un istituto in grado di offrire,

tempestivamente ed in via del tutto transitoria, gli strumenti di cui

si tratta secondo gli standards richiesti, nell'ambito di una

collaborazione tra Stato e regioni, restando queste (e così le

Aziende-USL) libere di provvedere direttamente anche attraverso altri

canali o diversi fornitori di prodotti con identiche caratteristiche,

come del resto risultava evidente dalla espressa previsione che il

centro avrebbe provveduto in via transitoria "alla fornitura alle USL

che facciano richiesta" dei marchi auricolari.

D'altro canto il centro di referenza nazionale identificato nel

centro operativo veterinario di epidemiologia programmazione e

informazione, attivato presso l'Istituto zooprofilattico sperimentale

dell'Abruzzo G. Caporale di Teramo, era stato precedentemente oggetto

di una scelta organizzativa statale effettuata con un decreto

ministeriale risalente al 2 novembre 1991, richiamato nelle premesse

dell'ordinanza impugnata del 26 febbraio 1997.

Di conseguenza, il profilo della censura relativo alla indicazione

di un unico istituto attiene alla scelta, effettuata dallo Stato, di

un organo incaricato della funzione di centro di referenza nazionale,

come interfaccia statale di carattere tecnico ed informativo,

nell'ambito di competenze tecniche unitarie esclusivamente statali,

per cui rimane estraneo all'ambito di un conflitto di attribuzione

tra Stato e regione, non potendo interferire la scelta di cui si

tratta nella sfera di competenza regionale, né comunque menomare o

invadere l'autonomia regionale: detta scelta ha semplicemente il

valore di conferma dell'individuazione dell'organo

tecnico-amministrativo affidatario di attribuzioni statali, come

esercizio di mera attività di organizzazione nell'ambito delle

attribuzioni stesse, in materia non riservata ad organi

costituzionalmente rilevanti in funzione di garanzia dei rapporti tra

Stato e regioni.

Né può ritenersi idonea a ledere la sfera costituzionalmente

garantita alla regione la previsione delle modalità di invio dei

dati all'Istituto, individuato come banca dati del Ministero della

sanità, in quanto le stesse "modalità tecniche e la frequenza di

trasmissione" erano affidate ad una leale collaborazione tra organi

regionali ed organo statale, dovendo essere "concordate" per espressa

previsione.

D'altro canto, l'eventuale inosservanza di tale procedura non

costituisce certamente vizio addebitabile all'atto impugnato in

questa sede, ma alla successiva attuazione di esso, attraverso la

ulteriore attività tecnico-amministrativa, restando, estranea al

presente conflitto di attribuzione.

Pertanto, sotto ogni profilo, il proposto ricorso per conflitto di

attribuzione è inammissibile.