Sentenza n. 27/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione del decreto del Presidente

della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 "Testo unico delle leggi in

materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope,

prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di

tossicodipendenza", relativamente agli articoli:

26, comma 1, limitatamente alle parole: "di piante di canapa

indiana,";

38, comma 1, limitatamente alla parola: "II," e comma 4,

limitatamente alla parola: ",II";

50, comma 9, limitatamente alla parola: "II,";

54, comma 1, limitatamente alla parola: "II," e comma 2,

limitatamente alla parola: ",II";

75, comma 1, limitatamente alle parole: "II e" e comma 2,

limitatamente alle parole: "II e";

79, comma 1, limitatamente alle parole: "II e", iscritto al n.

95 del registro referendum.

Vista l'ordinanza dell'11-13 dicembre 1996 con la quale l'Ufficio

Centrale per il Referendum presso la Corte di cassazione ha

dichiarato legittima la richiesta;

Udito nella camera di consiglio dell'8 gennaio 1997 il giudice

relatore Guido Neppi Modona;

Uditi gli avvocati Adelmo Manna e Giovanni Pitruzzella per i

presentatori Bernardini Rita e Sabatano Mauro.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la

Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.

352, e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di

referendum popolare presentata da Rita Bernardini, Lorenzo Strik

Lievers, Mauro Sabatano e Fiorella Mancuso, sul seguente quesito

riguardante il decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre

1990, n. 309, (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli

stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e

riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza):

"Volete voi che siano abrogati l'articolo 26, comma 1,

limitatamente alle parole "di piante di canapa indiana," ;

l'articolo 38, comma 1, limitatamente alla parola "II," e comma 4,

limitatamente alla parola ", II" ; l'articolo 50, comma 9,

limitatamente alla parola "II," ; l'articolo 54, comma 1,

limitatamente alla parola "II," e comma 2, limitatamente alla

parola ", II" ; l'articolo 75, comma 1, limitatamente alle parole

"II e" e comma 2, limitatamente alle parole "II e" ; l'articolo

79, comma 1, limitatamente alle parole "II e" del decreto del

Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, "Testo unico

delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze

psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di

tossicodipendenza"?".

2. - L'Ufficio centrale per il referendum, con ordinanza dell'11-13

dicembre 1996, ritenuta la tempestività della presentazione della

richiesta referendaria, dato atto che le sottoscrizioni raccolte dai

promotori avevano superato il numero di cinquecentomila, ha

dichiarato che la richiesta è conforme alle disposizioni di legge.

La denominazione del referendum è stata stabilita come segue:

"DROGHE LEGGERE: Esclusione dei derivati della canapa indiana (come

hashish e marijuana) dalle droghe proibite".

3. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa

Corte ha fissato il giorno 8 gennaio 1997 per la deliberazione in

camera di consiglio sull'ammissibilità della richiesta, dandone

comunicazione, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della legge 25

maggio 1970, n. 352, ai presentatori della richiesta ed al Presidente

del Consiglio dei Ministri.

4. - Con ordinanza del 18 dicembre 1996, l'Ufficio centrale per il

referendum ha rigettato l'istanza dei promotori del referendum che

tendeva alla modifica della denominazione del referendum, sulla base

della considerazione che l'intento abrogativo non sarebbe stato

quello della mera liberalizzazione, bensì di una nuova

regolamentazione delle attività connesse alle c.d. droghe leggere.

Nell'ordinanza si rileva che la denominazione è volta a rendere

possibile all'elettore di cogliere a prima lettura il significato

dell'oggetto del referendum; pertanto è necessario e sufficiente che

essa contenga una chiara e sintetica indicazione del testo della

norma di cui si propone l'abrogazione, senza estendersi fino ad

esplicitare l'assetto normativo che i promotori si ripromettono di

conseguire: ciò giustifica il rigetto dell'istanza, essendo questa

motivata esclusivamente con l'argomentazione che la denominazione del

referendum non corrisponderebbe all'intento abrogativo che i

promotori dichiarano di ripromettersi con l'iniziativa referendaria.

5. - In prossimità della camera di consiglio, i promotori hanno

depositato una memoria nella quale si chiede la dichiarazione di

ammissibilità del referendum. Nella memoria si rileva innanzi tutto

che scopo dei promotori non è la liberalizzazione dell'uso personale

delle droghe leggere, bensì una nuova regolamentazione delle

attività connesse a tale uso. Si tratterebbe, quindi, di una

richiesta ben diversa da quella dichiarata inammissibile dalla Corte

con la sentenza n. 30 del 1981. La finalità si ricaverebbe dal fatto

che il quesito non coinvolge né l'articolo 17 del d.P.R. n. 309 del

1990, che pone un regime autorizzatorio per le attività connesse

alle sostanze stupefacenti, né l'articolo 73 dello stesso decreto,

che prevede sanzioni penali per le ipotesi di violazione.

Per quanto riguarda le singole norme prese in considerazione dalla

richiesta referendaria, si afferma in primo luogo che l'intervento

sul primo comma dell'articolo 26 va raccordato con il permanere del

regime autorizzatorio di cui all'articolo 17: di conseguenza,

l'abrogazione referendaria determinerebbe "la liceità della

coltivazione per uso personale", ma non farebbe venir meno l'obbligo

per il produttore a fini commerciali di richiedere l'autorizzazione

alla coltivazione, obbligo sanzionato penalmente dall'articolo 73.

Con l'intervento sull'articolo 38, invece, sarebbe "consentita la

vendita di droghe leggere anche a soggetti non previamente

autorizzati dal Ministro della sanità, purché, si badi bene,

contenuta nei limiti dell'uso personale"; anche in questo caso,

dunque, non vi sarebbe contrasto con la previsione di sanzioni penali

per le attività poste in essere senza la prescritta autorizzazione.

Con questi interventi sarebbe coerente l'abrogazione parziale

dell'articolo 75, che determinerebbe "il venir meno delle sanzioni

amministrative esclusivamente per coloro che detengono o acquistano

per uso personale". Quanto all'abrogazione parziale dell'articolo 79,

essa sarebbe coerente con l'intento di "consentire il libero consumo

per uso personale" e la cessione finalizzata all'uso personale.

Infine, anche l'eliminazione del riferimento alla tabella II dagli

articoli 50 e 54 sarebbe in linea con il quadro normativo realizzato,

"che dovrebbe eliminare gli ostacoli e le sanzioni nei confronti di

quelle attività dirette a realizzare l'uso personale delle droghe

leggere".

Nella memoria ci si sofferma, poi, sull'effetto dell'eventuale

abrogazione parziale dell'articolo 75, che - a giudizio del Comitato

promotore - non comporterebbe la riespansione della norma penale

incriminatrice di cui all'articolo 73. A tale conclusione

condurrebbero sia l'interpretazione sistematica delle due norme, sia

la precedente evoluzione della disciplina.

Infine, non opererebbe il limite, di cui all'articolo 75 della

Costituzione, relativo alle leggi di autorizzazione a ratificare

trattati internazionali. A parte le valutazioni sulla giurisprudenza

costituzionale in materia, infatti, in primo luogo le norme oggetto

del quesito non fanno parte dell'ordine di esecuzione di un trattato.

In secondo luogo, il limite va interpretato nel senso

dell'inammissibilità delle richieste di referendum che condurrebbero

inevitabilmente all'impossibilità dello Stato di adempiere i propri

obblighi internazionali, e non nel senso della sottrazione allo

strumento referendario delle norme interne, sul contenuto delle quali

possa spiegare una qualche influenza una regolamentazione pattizia.

6. - Nella camera di consiglio del 9 gennaio 1997 sono stati uditi,

per i presentatori Rita Bernardini e Mauro Sabatano, gli avvocati

Riccardo Luzzatto, Giovanni Pitruzzella e Adelmo Manna. Considerato in diritto

1. - La richiesta in esame investe varie disposizioni del d.P.R. 9

ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di

disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,

cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza). In

particolare, viene proposta la soppressione:

nell'art. 26, primo comma, dell'inciso "di piante di canapa

indiana", al fine di sottrarle al divieto assoluto di coltivazione

nel territorio dello Stato;

nell'art. 75, primo e secondo comma, dell'inciso "II e", cui

conseguirebbe l'esclusione dell'assoggettamento alle sanzioni

amministrative ivi previste nei confronti di chi, per farne uso

personale, importa, acquista o comunque detiene le sostanze (la

cannabis indica, i prodotti da essa ottenuti, nonché le preparazioni

contenenti le predette sostanze) indicate nella predetta tabella,

inserita nell'art. 14;

nell'art. 79, primo comma, dell'inciso "II e", che determinerebbe

il venir meno delle sanzioni penali stabilite nei commi primo e

secondo di tale norma a carico di chi adibisce o consente che sia

adibito un locale pubblico o un circolo privato, ovvero un immobile,

un ambiente o un veicolo, a luogo di convegno di persone che si danno

all'uso di c.d. droghe leggere.

Accanto a queste norme, che nel quesito referendario assumono

un'importanza centrale, viene proposta l'abrogazione del termine "II"

negli articoli 38, primo e quarto comma; 50, nono comma; 54, primo e

secondo comma: ne deriverebbe che le sostanze indicate nella tabella

II dell'art. 14 verrebbero sottratte alle regole e ai limiti

rispettivamente previsti in tali norme in tema di vendita o cessione,

importazione, esportazione e transito, prelevamento di campioni da

parte della dogana destinataria.

2. - Malgrado la complessità del quesito e i delicati problemi

interpretativi che dovrebbero essere affrontati in caso di esito

positivo della consultazione referendaria, con particolare

riferimento alla disciplina che risulterebbe in tema di coltivazione

della canapa indiana, il significato oggettivo e la matrice

sostanzialmente unitaria del referendum, come emergono anche dalla

memoria del Comitato promotore, sono individuabili nella finalità di

rendere lecite e, quindi, prive di sanzione, le attività preliminari

e connesse all'uso personale della canapa indiana e dei suoi

derivati, quali hashish e marijuana.

Risulta pertanto soddisfatta l'esigenza di omogeneità del quesito,

indicata sin dalla sentenza n. 16 del 1978 quale requisito di

ammissibilità, ed a cui, in particolare, la Corte si è richiamata

nelle due precedenti sentenze sull'ammissibilità dei referendum in

materia di sostanze stupefacenti (n. 30 del 1981 e n. 28 del 1993).

Occorre però verificare se non sussistano altre ragioni

costituzionali di inammissibilità.

3. - Vengono in primo luogo in considerazione, anche alla luce

delle già menzionate sentenze n. 30 del 1981 e n. 28 del 1993, i

profili attinenti ad eventuali violazioni di obblighi internazionali

assunti dallo Stato italiano in tema di coltivazione e detenzione per

uso personale della canapa indiana e dei suoi derivati.

Basterà qui ricordare che nella prima sentenza il referendum venne

dichiarato inammissibile perché, avendo tra l'altro ad oggetto la

tabella II (allora prevista dall'art. 12 della legge 22 dicembre

1975, n. 685) e, con riferimento al divieto assoluto di coltivazione,

l'inciso "di piante di canapa indiana" di cui all'art. 26 della legge

ora citata, si poneva in contrasto con gli obblighi internazionali

assunti dall'Italia in materia di disciplina della canapa indiana e

dei suoi derivati. Nella seconda sentenza il referendum venne invece

dichiarato ammissibile in quanto l'intervento abrogativo sull'art.

75 del decreto legislativo n. 309 del 1990 aveva come effetto la

depenalizzazione dell'importazione, dell'acquisto e della detenzione

per uso personale di sostanze stupefacenti anche in dose superiore a

quella media giornaliera, ma lasciava sussistere le misure

amministrative previste dallo stesso art. 75. Sotto questo aspetto,

non si poneva pertanto in contrasto con gli obblighi internazionali

assunti in materia dallo Stato italiano.

Il quadro degli obblighi internazionali rilevanti ai fini del

presente giudizio è definito dalla Convenzione delle Nazioni Unite

adottata a Vienna il 20 dicembre 1988 contro il traffico illecito di

stupefacenti e sostanze psicotrope, ratificata e resa esecutiva in

Italia per effetto della legge 5 novembre 1990, n. 328, nonché dalla

Convenzione unica sugli stupefacenti, adottata a New York il 30 marzo

1961 e dal relativo Protocollo di emendamento adottato a Ginevra il

25 marzo 1972, entrambi ratificati e resi esecutivi in Italia per

effetto della legge 5 giugno 1974, n. 412.

La Convenzione di Vienna - riconosciuta nel preambolo la necessità

di rafforzare e completare le misure previste nella Convenzione unica

sugli stupefacenti del 1961, così come modificata dal Protocollo di

emendamento del 1972, e nella Convenzione sulle sostanze psicotrope -

stabilisce nell'art. 3, paragrafo 2, l'obbligo per ciascuna parte di

adottare "le misure necessarie per attribuire la natura di reato,

conformemente alla propria legislazione interna, qualora l'atto sia

stato commesso intenzionalmente, alla detenzione e all'acquisto di

stupefacenti e di sostanze psicotrope e alla coltivazione di

stupefacenti destinati al consumo personale".

Nel paragrafo 4, lett. c), dello stesso articolo si precisa poi che

"in casi adeguati di reati di natura minore, le parti possono in

particolare prevedere in luogo di una condanna o di una sanzione

penale misure di educazione, di riadattamento o di reinserimento

sociale, nonché, qualora l'autore del reato sia un tossicomane,

misure di trattamento terapeutico e di assistenza sanitaria

post-ospedaliera". Tale facoltà è ulteriormente articolata nella

successiva lett. d), ove si chiarisce che le misure sopra indicate

possono essere "sia in sostituzione della condanna o della pena

decretate per un reato determinato conformemente con le disposizioni

del paragrafo 2 del presente articolo, sia in aggiunta ad essa".

Per quanto qui interessa, il sistema della Convenzione di Vienna è

completato dal paragrafo 2 dell'art. 14, che impone a ciascuna parte

l'obbligo di adottare "misure appropriate per impedire sul suo

territorio la coltura illecita di piante contenenti stupefacenti",

tra cui "la pianta di canapa indiana", nonché dall'art. 25, ove è

stabilito che le disposizioni della Convenzione non derogano ai

diritti e agli obblighi derivanti dalla Convenzione unica di New York

del 1961, così come modificata dal Protocollo di emendamento del

1972, nonché dalla Convenzione sulle sostanze psicotrope del 1971.

In particolare, l'art. 4 della Convenzione unica di New York,

dedicato agli obblighi di carattere generale, impone alle parti di

adottare le misure legislative e amministrative necessarie "per

limitare esclusivamente a fini medici e scientifici la produzione, la

fabbricazione, l'esportazione, l'importazione, la distribuzione, il

commercio, l'uso e la detenzione di stupefacenti"; l'art. 33 impone

alle parti di vietare "la detenzione di stupefacenti senza una

autorizzazione legale"; l'art. 28, nel caso in cui una parte

autorizzi la coltivazione della cannabis, impone l'applicazione del

rigoroso regime di controllo disposto dall'art. 23 per il papavero

da oppio.

Infine, l'art. 14, paragrafo 1, lett. a) del Protocollo di

emendamento, modificativo dei paragrafi 1 e 2 dell'art. 36 della

Convenzione, impone alle parti di adottare "le misure necessarie

affinché la coltivazione e la produzione, la fabbricazione,

l'estrazione, la preparazione, la detenzione, l'offerta, la messa in

vendita, la distribuzione, l'acquisto, la vendita, la consegna per

qualunque scopo... siano considerati infrazioni punibili qualora

siano commesse intenzionalmente e sempreché le infrazioni gravi

siano passibili di una pena adeguata, in particolare di pene che

prevedono la reclusione o altre pene detentive". La lett. b)

consente poi alle parti, "qualora tali infrazioni siano commesse da

"persone utilizzanti in modo abusivo stupefacenti", in luogo di

condannarle o pronunciare una sanzione penale a loro danno, di

sottoporle "a misure di cura, correzione, postcura, riabilitazione e

reinserimento sociale".

Non vi è quindi dubbio che, alla stregua delle convenzioni

internazionali di Vienna e di New York, la canapa indiana e i suoi

derivati rientrano tra le sostanze stupefacenti la cui coltivazione e

detenzione, anche per fini di consumo personale, deve essere

qualificata come reato o, quantomeno, sottoposta a misure

amministrative riabilitative e di reinserimento sociale diverse dalla

sanzione penale: al riguardo, la Corte si richiama alle conclusioni

cui sono pervenute le sentenze n. 30 del 1981 e n. 28 del 1993,

all'analitico esame ivi contenuto delle disposizioni della

Convenzione unica di New York del 1961, come emendata dal Protocollo

di Ginevra del 1972, della Convenzione di Vienna del 1988, nonché

delle allegate tabelle I e IV, con specifico riferimento alla

sottoposizione della canapa indiana e dei suoi derivati alle varie

misure di controllo previste per la coltivazione, il commercio, la

detenzione e l'uso delle sostanze stupefacenti.

4. - Alla stregua di quanto sopra esposto, ed alla luce del rilievo

centrale che nell'intera operazione referendaria assume il quesito

relativo all'art. 75, primo e secondo comma, l'esame degli eventuali

rilievi di inammissibilità per violazione degli impegni

internazionali può opportunamente prendere le mosse dall'intervento

referendario su tale norma.

Poiché l'obiettivo significato del quesito relativo all'art. 75 è

di eliminare le sanzioni amministrative ivi previste nei confronti di

chi, per farne uso personale, importa, acquista o comunque detiene le

sostanze indicate nella tabella II, l'eventuale esito positivo del

referendum lascerebbe tali condotte prive di qualsiasi sanzione o

misura amministrativa.

La Corte ritiene che sia proprio tale conseguenza a porsi in

irrimediabile contrasto con le sopra menzionate norme delle

Convenzioni di Vienna del 1988 e di New York del 1961, che impongono

appunto alle parti contraenti di attribuire carattere di reato alle

condotte descritte dall'art. 75, o, quantomeno, di applicare nei casi

di minore gravità misure alternative di carattere amministrativo,

anche quando le sostanze stupefacenti sono destinate al consumo

personale ed anche quando le infrazioni sono commesse da persone che

utilizzano in modo abusivo sostanze stupefacenti (art. 3, paragrafi 2

e 4, lett. c) e d) della Convenzione di Vienna; art. 14, paragrafo 1,

lett. b) del Protocollo di emendamento della Convenzione di New

York).

Per completezza, la Corte rileva che non ha pregio la tesi,

adombrata dai difensori del Comitato promotore nella camera di

consiglio del 9 gennaio 1997, secondo cui l'art. 120 del d.P.R. n.

309 del 1990 consentirebbe comunque interventi terapeutici e

socio-riabilitativi nei confronti di chi fa uso personale di sostanze

stupefacenti: la norma si riferisce infatti a forme di terapia

volontaria, non assimilabili alle misure alternative alla sanzione

penale, ma pur sempre di natura coattiva, previste dall'art. 3,

paragrafo 4, lett. c), della Convenzione di Vienna.

La conclusione in ordine all'art. 75, primo e secondo comma, rende

superfluo procedere all'esame degli interventi abrogativi sugli

articoli 26, primo comma, 38, primo e quarto comma, 50, nono comma,

54, primo e secondo comma, 79, primo comma, in quanto l'eventuale

accertamento di ulteriori profili di contrasto con gli obblighi

discendenti dalle convenzioni internazionali risulta assorbito dalle

valutazioni cui la Corte è pervenuta in ordine all'art. 75 del

decreto legislativo n. 309 del 1990.

5. - Quanto sinora esposto determina una pronuncia di

inammissibilità del presente referendum. Al riguardo, va ricordato,

che sin dalla sentenza n. 16 del 1978, la Corte ha ritenuto

ricomprese nella categoria delle leggi per cui l'art. 75 della

Costituzione preclude il ricorso al referendum abrogativo anche "le

disposizioni produttive di effetti collegati in modo così stretto

all'ambito di operatività" delle leggi espressamente escluse "che la

preclusione debba ritenersi sottintesa".

Tale canone interpretativo ha trovato puntuale applicazione nella

già citata sentenza n. 30 del 1981 (ed è stato poi direttamente o

indirettamente ripreso nelle sentenze n. 31 del 1981, n. 25 del 1987,

n. 63 del 1990), che ha stabilito che "debbano venire preclusi i

referendum che investano non soltanto le leggi di autorizzazione a

ratificare trattati internazionali, ma anche quelle strettamente

collegate all'esecuzione dei trattati medesimi". Ne consegue -

richiamandosi ancora alla sentenza n. 30 del 1981, dalle cui

conclusioni la Corte non ha motivo di discostarsi - che sono

sottratte all'abrogazione referendaria "non tutte le norme che lo

Stato italiano può emanare, operando delle scelte, per dare

attuazione agli impegni assunti sul piano internazionale, ma soltanto

quelle norme, la cui emanazione è, per così dire, imposta

dagl'impegni medesimi: per le quali, dunque, non vi sia margine di

discrezionalità quanto alla loro esistenza e al loro contenuto, ma

solo l'alternativa tra il dare esecuzione all'obbligo assunto sul

piano internazionale e il violarlo, non emanando la norma o

abrogandola dopo averla emanata".

Nel caso di specie, le norme di cui viene proposta l'abrogazione al

fine di eliminare qualsiasi sanzione, sia penale che amministrativa,

nei confronti di chi, per farne uso personale, importa, acquista o

comunque detiene la canapa indiana, i suoi derivati e le altre

sostanze indicate nella tabella II dell'art. 14, rientrano appunto

tra quelle la cui emanazione è necessariamente imposta allo Stato

italiano per dare esecuzione ad obblighi assunti sul piano

internazionale, non essendovi margini di discrezionalità tra il

prevedere - come imposto dalle convenzioni - l'esistenza di sanzioni

o misure quantomeno amministrative e la loro abrogazione. Si tratta

pertanto - contrariamente a quanto sostenuto nella memoria del

Comitato dei promotori - di norme la cui abrogazione costituirebbe

inadempimento degli obblighi internazionali assunti dallo Stato

italiano.

Dall'abrogazione di tali norme deriverebbe pertanto l'esposizione

dello Stato italiano a responsabilità nei confronti delle altre

parti contraenti a causa della violazione degli impegni assunti in

sede internazionale. Responsabilità che la Costituzione - come

enunciato nella sentenza n. 30 del 1981 - "ha voluto riservare alla

valutazione politica del Parlamento, sottraendo le norme in questione

alla consultazione popolare, alla quale si rivolge il referendum

abrogativo previsto dall'art. 75 della Costituzione". Nel che si

sostanzia il motivo assorbente della dichiarazione di

inammissibilità della presente richiesta referendaria.