Sentenza n. 27/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con i ricorsi delle Regioni Marche, Piemonte,

Liguria e Molise, notificati il 26 luglio e il 30 agosto 1995 e

depositati in cancelleria il 2, 3 e 4 agosto e il 7 settembre 1995,

per conflitti di attribuzione sorti a seguito della deliberazione del

Comitato interministeriale per la programmazione economica - CIPE del

13 marzo 1995 (Edilizia residenziale pubblica: criteri generali per

l'assegnazione degli alloggi e per la determinazione dei canoni) e

rispettivamente iscritti ai nn. 24, 25, 26 e 31 del registro

conflitti 1995;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1995 il Giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky;

Uditi gli avvocati Valerio Onida per la Regione Marche, Giuseppe

Gallenca per la Regione Piemonte, Gian Paolo Zanchini per la Regione

Liguria e l'Avvocato dello Stato Claudio Linda per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con separati ricorsi le Regioni Marche, Piemonte, Liguria e

Molise hanno promosso conflitto di attribuzione, nei confronti dello

Stato, avverso la deliberazione del Comitato interministeriale per la

programmazione economica (CIPE) del 13 marzo 1995 (pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale n. 122 del 27 maggio 1995), con la quale sono

stati dettati, ai sensi dell'art. 2, secondo comma, numero 2, della

legge 5 agosto 1978, n. 457, i criteri generali per l'assegnazione

degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e per la

determinazione dei relativi canoni.

Tutte le ricorrenti lamentano che la delibera impugnata conterrebbe

prescrizioni puntuali e specifiche che, lungi dal costituire "criteri

generali" nel cui ambito le regioni possano esercitare le competenze

loro costituzionalmente garantite, vincolerebbero a tal punto gli

enti di autonomia da comprimerne il ruolo, riducendoli a meri

esecutori delle disposizioni adottate dal CIPE in una materia che è

di competenza regionale. Sarebbero così violati diversi parametri

costituzionali, come sarà specificato in prosieguo.

2. - La Regione Marche (reg. confl. n. 24 del 1995) premette di

sollevare il conflitto nell'ipotesi in cui l'atto impugnato non possa

interpretarsi come vincolante solo quanto al risultato (nel senso di

considerare il reddito e la composizione del nucleo familiare ai fini

dell'accesso all'edilizia residenziale pubblica), applicabile cioè

nelle sue puntuali determinazioni solo in assenza di normativa

regionale e quindi cedevole rispetto alle leggi regionali già

adottate o adottande.

La medesima Regione Marche, dopo aver ricordato il quadro normativo

regolatore della materia, che riserva allo Stato, e precisamente al

CIPE, su proposta del Comitato per l'edilizia residenziale (CER), di

determinare "i criteri generali" per le assegnazioni di detti alloggi

e per la fissazione dei relativi canoni, osserva che la delibera

impugnata, sostitutiva della precedente delibera CIPE del 19 novembre

1981 che pur lasciava qualche spazio alle regioni, detta criteri

interamente vincolanti per le regioni stesse che sono tenute a

uniformarvisi con nuove normative che dovranno entrare in vigore

entro sei mesi dalla pubblicazione della medesima delibera (punto 1).

Tali criteri, che, nella specie, si sovrappongono sostituendoli a

quelli determinati dalla propria legge regionale 3 marzo 1990, n. 9

(artt. 10-38), regolano minuziosamente ogni aspetto della materia,

dai requisiti per l'assegnazione degli alloggi (punti 3, 5, 6 e 7),

alla procedura di assegnazione, alla autogestione, ai casi di

annullamento e revoca dell'assegnazione (punti 4, 9 e 10), ai criteri

per la determinazione dei canoni (punto 8).

In ordine a tale ultimo oggetto, mentre la precedente delibera CIPE

del 19 novembre 1981 prevedeva tre categorie di assegnatari,

articolabili in molte fasce a seconda del reddito del rispettivo

nucleo familiare (A: canone sociale ridotto; B: canone sociale; C:

equo canone), la nuova delibera riduce drasticamente l'arco di

variabilità del canone, configurandolo (salva la prima fascia) non

più come un "canone sociale" commisurato ad una percentuale

dell'equo canone, bensì come "canone di riferimento" commisurato ad

un'aliquota del valore catastale dell'immobile, diversa a seconda che

il reddito annuo del nucleo familiare non superi oppure superi il

limite di reddito stabilito per la decadenza dall'assegnazione: nel

primo caso, il canone è pari al 4,50 per cento del valore catastale

e la regione può stabilire diverse percentuali, tra il 3 e il 6 per

cento, da articolare in tre fasce di reddito, purché sia assicurata

l'incidenza media del 4,50 per cento; nel secondo caso, il canone non

deve essere inferiore al 7 per cento del valore catastale

dell'alloggio ed è graduato in relazione al reddito del nucleo

familiare (punto 8.2). Inoltre la regione, nell'assumere le

determinazioni di propria competenza, deve garantire il pareggio tra

costi e ricavi di amministrazione, compresi gli oneri fiscali e di

manutenzione, e versare al fondo per l'edilizia residenziale pubblica

una somma pari allo 0,50 per cento del valore catastale del

patrimonio immobiliare gestito, esclusi solo gli alloggi a canone

sociale (punto 8.6).

Ciò posto, la ricorrente sostiene che l'applicazione di tali

criteri (automatica, in caso di assenza di provvedimenti regionali

attuativi - punto 8.7) comporterebbe forti aumenti del canone per

quasi tutti gli assegnatari con reddito superiore a quello della

fascia A che dà ancora diritto al canone "sociale", senza consentire

alla regione alcun margine di discrezionalità nella disciplina della

materia in relazione alle esigenze locali.

La Regione Marche, conclusivamente, ritiene che la potestà statale

di adottare "criteri generali" in una materia che è di competenza

regionale, sia sotto il titolo dei lavori pubblici di interesse

regionale, in cui rientra l'edilizia residenziale pubblica (artt. 87

e 93 del d.P.R. n. 616 del 1977), sia sotto il titolo

dell'assistenziale sociale (art. 22 del medesimo d.P.R. n. 616), non

possa giungere fino a statuizioni così dettagliate, completamente

vincolanti il legislatore regionale.

Sarebbero così violati gli artt. 117, 118 e 119 della

Costituzione, in relazione agli artt. 2 della legge 5 agosto 1978 n.

457 e 87, 88, 93 e 22 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.

3. - La Regione Piemonte, nel suo ricorso (reg. confl. n. 25 del

1995), propone analoghe censure, richiamando la giurisprudenza di

questa Corte in merito al riparto di competenza nella materia

(sentenza n. 347 del 1993) e precisando che con propria legge

regionale 28 marzo 1995, n. 46 sono state dettate nuove norme in tema

di assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica,

norme che trovano il loro presupposto, oltreché nel ricordato

indirizzo della giurisprudenza costituzionale, anche nell'art. 4

dello statuto regionale, approvato con legge 22 maggio 1971, n. 338,

che affida alla regione il coordinamento e lo sviluppo dei servizi

sociali, con particolare riguardo alla abitazione.

La delibera impugnata non lascerebbe spazio alla competenza

regionale in ordine sia alla determinazione di autonomi criteri di

assegnazione, specie per quanto attiene ai requisiti soggettivi

richiesti, sia alla fissazione dei canoni di locazione, con

conseguente violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in

relazione agli artt. 1 del d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035, 87 e 93

del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, 1 e seguenti della legge 5 agosto

1978, n. 457 e 4 della legge 22 maggio 1971, n. 338. La medesima

ricorrente chiede altresì la sospensione del provvedimento

impugnato.

4. - Anche la Regione Liguria (reg. confl. n. 26 del 1995) ha

formulato censure analoghe, rilevando che l'impugnata delibera CIPE

fissa (punto 8) il "canone di riferimento" anziché secondo un

criterio generale, come dovrebbe, con un criterio pressoché fisso

che lascia margini ristrettissimi alla discrezionalità regionale ai

fini dell'adattamento alle realtà locali.

In via preliminare, osserva che dal riparto di competenze nella

materia deriverebbe che lo Stato debba con atto normativo fissare i

principi fondamentali, cui le regioni sono tenute ad uniformarsi e

che quest'ultime dettino la disciplina concreta. Viceversa, nella

fattispecie, si è preteso con atto amministrativo di porre limiti

all'esercizio delle competenze regionali in violazione dell'art. 117

della Costituzione. Di qui la richiesta della ricorrente affinché la

Corte sollevi d'ufficio la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 2 della legge n. 457 del 1978 che prevede, appunto, che con

atto amministrativo possano essere fissati i "criteri generali" nella

materia.

Sotto altro profilo i criteri adottati impedirebbero alle regioni

di individuare, in concreto, un canone di locazione degli specifici

alloggi che garantisca i fini sociali sottesi alla disciplina con

riferimento alle fasce di utenza più deboli. Infatti, in luogo di

prevedere un criterio generale adattabile alle diverse esigenze

regionali, si indica nella delibera un unico parametro con

possibilità di scostamento limitate e inadeguate alla realtà.

La illegittimità sarebbe ancor più grave perché nella medesima

delibera si prevede altresì (punto 8.7) che gli enti gestori, in

mancanza dell'iniziativa regionale, applichino i nuovi canoni secondo

i parametri reddituali ivi fissati (punto 8), con ciò ipotizzandosi

un'inammissibile disapplicazione delle leggi regionali previgenti,

tanto più senza la previsione di alcun preventivo meccanismo di

constatazione dell'inerzia regionale e di invito alla sua rimozione.

Sarebbero così violati gli artt. 117 e 118 della Costituzione in

relazione ai principi in materia di poteri sostitutivi.

5. - La Regione Molise, dal canto suo, invoca (reg. confl. n. 31

del 1995) la violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione e

lamenta la compressione della propria sfera di autonomia, rilevando

in particolare che, data l'estrema variabilità del valore catastale

degli immobili (cui è rapportato il "canone di riferimento"), sia a

livello regionale che nazionale, la scelta di un parametro univoco,

non suscettibile di correttivi che tengano conto della specificità

delle situazioni locali, può portare a risultati fortemente lesivi

del principio di eguaglianza di trattamento dell'utenza, non essendo

la prevista fascia di oscillazione tra il 3 e il 6 per cento del

valore catastale sufficiente a garantire la realizzazione dei fini

sociali perseguiti dalle norme sull'edilizia residenziale pubblica.

6. - In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello

Stato, rilevando in via preliminare che questa Corte (sentenza n. 347

del 1993) ha già ritenuto congrua rispetto all'ordinamento la

previsione legislativa (art. 2, secondo comma, numero 2, della legge

n. 457 del 1978) che attribuisce al CIPE la determinazione dei

criteri generali in argomento, al fine di assicurare una forma di

eguaglianza sostanziale a livello nazionale, tenendo conto delle

fasce meno abbienti.

Dopo aver ricordato che la delibera impugnata è stata emanata

sulla base di una procedura che ha richiesto anche l'acquisizione del

parere della Conferenza Stato-regioni, reso in data 12 gennaio 1995,

la difesa dello Stato osserva che, nel fissare i requisiti generali

per l'accesso all'edilizia sovvenzionata stabilendosi limiti massimi

di reddito, si è inteso definire il tetto della protezione "sociale"

e garantire un livello uniforme di tutela anche per il bene casa,

lasciandosi comunque alle regioni l'effettiva assegnazione degli

alloggi in funzione di requisiti oggettivi e soggettivi stabiliti

direttamente dalla regione (punto 4.3).

Quindi la delibera si limita a prevedere i principi generali della

concorsualità nell'assegnazione degli alloggi (punto 4.1) e della

collegialità dell'organo preposto alla formazione della relativa

graduatoria (punto 4.2) per garantire la trasparenza dell'azione

amministrativa, riconoscendo alla regione per il resto la più ampia

discrezionalità.

Quanto ai criteri relativi alla misura dei canoni, si fa rilevare

che la delibera CIPE articola il canone in tre fasce (punto 8.2):

della prima individua l'area, lasciando alla regione la fissazione

del canone di cui stabilisce solo la misura massima; per le altre due

fasce, fissa i contestati criteri di calcolo, ma non predetermina

l'area, dal momento che il limite reddituale per la decadenza

dall'assegnazione è rimesso alla regione, con l'unica conseguenza

che l'eventuale fissazione di detto limite a livelli superiori a

quelli indicati al punto 3.5 della delibera viene assunto quale

indicatore di minor fabbisogno abitativo.

L'unico vero vincolo derivante dalla delibera è in realtà

l'obbligo del pareggio costi-ricavi e del versamento di una quota al

fondo dell'edilizia residenziale destinato ad alimentare nuovi

investimenti. Per il resto correttamente si tiene conto del rapporto

tra canone e reddito anche al fine di provocare, nei confronti dei

più abbienti, un effetto dissuasivo a tutto vantaggio delle classi

economicamente più deboli; e ciò a salvaguardia di un interesse

eminentemente nazionale.

7. - In prossimità dell'udienza le Regioni Piemonte, Molise,

Liguria hanno presentato memorie nelle quali hanno ribadito le

rispettive tesi difensive. Considerato in diritto

1. - Le Regioni Marche, Piemonte, Liguria e Molise sollevano

conflitto di attribuzioni contro lo Stato, in relazione alla

deliberazione del Comitato interministeriale per la programmazione

economica del 13 marzo 1995 (Gazzetta Ufficiale n. 122 del 27 maggio

1995) che detta i criteri per l'assegnazione degli alloggi di

edilizia residenziale pubblica e per la determinazione dei canoni di

locazione relativi. In sintesi, secondo le regioni ricorrenti, la

delibera impugnata, non limitandosi a stabilire i "criteri generali"

menzionati dall'art. 2 della legge 5 agosto 1978, n. 457, ma

spingendosi fino a determinare una disciplina puntuale e pressoché

esaustiva, violerebbe la legge che la prevede, violando così gli

articoli 117, 118 (e, per la Regione Marche, anche 119) della

Costituzione, traducendosi in un'invasione delle competenze regionali

che questi articoli garantiscono.

2. - Poiché medesima è la lesione delle attribuzioni regionali

che le ricorrenti lamentano, i giudizi possono essere riuniti per

essere decisi con un'unica pronuncia.

3. - Tutte le doglianze ruotano attorno all'art. 2, secondo comma,

numero 2, della legge 5 agosto 1978, n. 457 (Norme per l'edilizia

residenziale) ove si stabilisce che il CIPE, "previo parere della

commissione consultiva interregionale per la programmazione

economica" "determina, su proposta del Comitato per l'edilizia

residenziale, i criteri generali per le assegnazioni e per la

fissazione dei canoni delle abitazioni di edilizia residenziale

pubblica". I contenuti dell'impugnata delibera del CIPE vengono così

sottoposti ad analitico riscontro, per negarne la natura di "criteri

generali" voluta dalla legge e affermarne così l'illegittimità.

Viene invece lasciato in ombra, o assunto come pacifico, quello che

è l'aspetto davvero decisivo della questione e ne rappresenta il

necessario presupposto, affinché le doglianze proposte possano

assumere rilievo in sede di giurisdizione costituzionale: l'esistenza

di una competenza e, si deve aggiungere, di una competenza

costituzionalmente garantita delle regioni nella materia su cui verte

la controversia. Le regioni, infatti, possono proporre ricorso per

conflitto di attribuzioni, a norma dell'art. 39, primo comma, della

legge 11 marzo 1953, n. 87, quando esse lamentino non una qualsiasi

lesione, ma una lesione di una propria "competenza costituzionale".

Secondo la giurisprudenza di questa Corte, la definizione di tale

"competenza costituzionale" può in concreto risultare

dall'attuazione che le norme costituzionali abbiano trovato in norme

primarie, che con le prime facciano sistema. Essendosi previsto che,

entro l'indicazione delle competenze stabilite dall'art. 117 della

Costituzione, la dimensione di queste ultime venisse in concreto

determinata, in linea di massima, per le regioni ad autonomia

ordinaria, attraverso un "trasferimento delle funzioni" ad opera di

fonti diverse da quelle costituzionali, è apparsa naturale la

tendenza ad ammettere che queste ultime "facciano blocco" con le

previsioni costituzionali e possano pertanto essere assunte come

parametro, insieme alle norme costituzionali di cui costituiscono

attuazione, nei giudizi costituzionali in cui si controverte sulla

spettanza delle competenze dello Stato e delle regioni.

È da rilevare tuttavia che tale valore, riconosciuto a fonti

primarie ai fini della definizione delle competenze rispettive dello

Stato e delle regioni, eccede quello che sarebbe normalmente e

naturalmente loro proprio e si giustifica soltanto in quanto esse si

pongano come attuazione e specificazione necessaria alla concreta

operatività di norme costituzionali sulle competenze. Qualora ciò

non si verifichi e tuttavia si prospetti l'illegittimo uso di un

potere statale che determina bensì conseguenze avvertite come

negative dalle regioni, ma non tali da alterare la ripartizione delle

competenze indicata da norme della Costituzione (o, comunque, da

norme costituzionali), i rimedi dovranno eventualmente essere

ricercati dagli interessati presso istanze giurisdizionali diverse da

quella costituzionale.

Questa eventualità è quella che si verifica nel caso del presente

conflitto.

4. - Le regioni ricorrenti danno per acquisito che la materia

dell'edilizia residenziale pubblica spetti costituzionalmente alla

competenza regionale e che quindi lo Stato possa circoscriverla

soltanto attraverso norme di principio e, nella specie, attraverso i

"criteri generali" indicati nell'art. 2, secondo comma, numero 2,

della legge n. 457 del 1978.

Questo assunto non può essere condiviso nella sua interezza, in

particolare per ciò che riguarda il presente conflitto.

Come questa Corte ha affermato nella sentenza n. 221 del 1975,

"l'art. 117 della Costituzione non contiene alcun riferimento

espresso ad una materia dell'edilizia residenziale pubblica... Ma è

pur vero che trattasi in realtà di materia essenzialmente composita,

articolantesi in una triplice fase: la prima, avente carattere di

presupposto rispetto alle altre, propriamente urbanistica; la

seconda, di programmazione e realizzazione delle costruzioni,

concettualmente riconducibile ai "lavori pubblici" e tradizionalmente

rientrante ... nell'ambito dell'organizzazione amministrativa

statale, centrale e periferica, cui spetta la cura dei pubblici

interessi a quelli inerente; la terza, infine, attinente alla

prestazione e gestione del servizio della casa (disciplina delle

assegnazioni degli alloggi in locazione od in proprietà, ecc.)... .

Ora, tanto la materia dell' "urbanistica" quanto quella dei "lavori

pubblici di interesse regionale" sono comprese nell'elenco dell'art.

117, senza riserve od ulteriori distinzioni nel loro interno e senza

perciò che sia lecito postulare la esclusione da quest'ultima di

quel che più particolarmente concerne l'edilizia residenziale

pubblica, nella sua accezione più ampia, entro il limite,

ovviamente, della dimensione regionale degli interessi al cui

soddisfacimento le relative attività sono rivolte".

Il quadro costituzionale di riferimento non è cambiato da quello

così descritto. Per questa ragione, l'anzidetta ricostruzione della

"materia" dell'edilizia residenziale pubblica è, nelle sue linee

generali, da considerare ancor oggi pienamente valida, in particolare

con riferimento all'assenza di fondamento costituzionale delle

competenze regionali attinenti alla "terza fase" di svolgimento delle

politiche pubbliche della casa, quella terminale comprendente la

selezione degli utenti beneficiari e la determinazione dell'ammontare

dei canoni: selezione e determinazione non rientranti né nella

materia urbanistica né in quella dei lavori pubblici. È questa la

fase in cui l'attività pubblica precedente - il reperimento e la

destinazione delle risorse, nonché la realizzazione delle opere -

sbocca nel fine che muove l'intervento pubblico nell'edilizia

residenziale e nella quale l'aspirazione concreta dei singoli a

vedere soddisfatta la pretesa di disporre di un'abitazione a prezzo

sociale viene a confrontarsi con le esigenze della finanza pubblica:

due aspetti della materia che, per la dimensione generale degli

interessi coinvolti, danno ragione della mancata previsione

costituzionale di una competenza delle regioni ad autonomia

ordinaria.

Per quanto, dal tempo della decisione citata, più volte la legge

abbia ridefinito le linee dell'intervento pubblico nell'edilizia

residenziale pubblica, il nucleo dell'anzidetta ricostruzione

costituzionale della "materia" in questione è rimasto

sostanzialmente fermo. Dopo il d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035

(Norme per l'assegnazione e la revoca, nonché per la determinazione

e la revisione dei canoni di locazione degli alloggi di edilizia

residenziale pubblica) che menzionava le regioni, ma solo per

prevedere alcuni loro marginali compiti di tipo esecutivo delle

scelte del legislatore nazionale, il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,

nell'ambito della determinazione delle funzioni regionali "per

settori organici" di materie (art. 3), ha conferito alle regioni le

funzioni amministrative attinenti alle opere pubbliche di edilizia

residenziale pubblica che si eseguono nel territorio della regione

(articoli 87, 93 e 94), ma ha fatto espressamente salve, escludendole

dal trasferimento, le competenze statali relative alle funzioni

amministrative concernenti, oltre alla programmazione nazionale e

alla ripartizione fra le regioni del Fondo nazionale per gli

interventi di edilizia residenziale pubblica, "la determinazione dei

criteri per le assegnazioni di alloggi e per la fissazione dei

canoni" (art. 88, numero 13).

In coerenza con questo schema di ripartizione delle competenze, la

legge 5 agosto 1978, n. 457 (Norme per l'edilizia residenziale),

ridefinendo le attribuzioni regionali nella materia in questione,

all'art. 2, secondo comma, numero 2, ha attribuito al CIPE il compito

di determinare, previo parere della commissione consultiva

interregionale per la programmazione economica (ora: Conferenza

permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province

autonome), "su proposta del Comitato per l'edilizia residenziale, i

criteri generali per le assegnazioni e per la fissazione dei canoni

delle abitazioni di edilizia residenziale pubblica". Questa norma -

di cui la delibera impugnata costituisce attuazione - si colloca

dunque in linea di continuità con il principio della spettanza allo

Stato delle determinazioni menzionate.

Né la formula "criteri generali", che sostituisce i semplici

"criteri" di cui all'art. 88, numero 13, del d.P.R. n. 616, può

essere intesa - seguendo l'argomentazione delle ricorrenti - come

ricognitiva di attribuzioni regionali proprie, quasi che essa debba

intendersi come un'espressione parallela a quella di "principi

fondamentali" ai quali il legislatore nazionale deve attenersi nel

definire i rapporti con la competenza regionale concorrente

(interpretazione, questa, che ha indotto una regione ricorrente a

censurare la delibera impugnata anche per la forma, dovendo i

principi fondamentali limitativi della potestà legislativa regionale

essere stabiliti con atto legislativo). Manca la premessa

costituzionale di una simile interpretazione: manca cioè la

competenza propria della regione. Inoltre, nell'espressione della

legge, la generalità dei criteri non indica affatto una genericità

che necessita di una specificazione (in ipotesi: da parte delle

regioni titolari di propri poteri concorrenti). Al contrario, essa

indica la necessità di una normativa applicabile senza eccezioni

particolari, conforme alla generalità della valutazione degli

interessi pubblici in gioco, da condursi con riguardo all'intera

collettività nazionale e non suscettibile di frazionamento.

Se poi, nell'ambito dei criteri generali, la cui fissazione spetta

allo Stato, si vengono a individuare alcuni compiti assegnati alle

regioni (come in effetti accade - ancorché, ad avviso delle

ricorrenti, in misura insufficiente - nella impugnata delibera del

CIPE come in quella anteriore del 1981), non è per la necessità di

rispettare un'inesistente riserva di competenza a favore

dell'autonomia regionale. È invece per associare le regioni,

secondo una valutazione di opportunità e di razionalità, variabile

e non pregiudicata da statuizioni costituzionali, in

un'organizzazione procedurale integrata che non disconosce

l'esistenza di esigenze di differenziazione territoriale,

nell'esercizio di funzioni che fanno capo allo Stato.

Cosicché, ad esempio, il d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035 cit. e

la delibera del CIPE del 19 novembre 1981 potevano prevedere un ruolo

regionale per vari aspetti diverso da quello riconosciuto dalla

delibera qui impugnata. E la legge 23 dicembre 1994, n. 724 (art.

32) poteva disporre direttamente, senza coinvolgimento delle regioni,

circa la determinazione dei canoni a carico delle fasce protette

degli utenti dei beni patrimoniali e demaniali dello Stato destinati

a uso abitativo (vedi, in proposito, le premesse della delibera CIPE

13 marzo 1995), mentre con la delibera del CIPE qui impugnata si è

inteso correggere tali determinazioni e ripristinare un certo ruolo

regionale: tutto questo a riprova dell'assenza di uno schema rigido

da rispettare, come conseguenza di riparto di competenze imposto da

imperativi costituzionali.

5. - È pur vero che la sempre confermata competenza statale in

tema di criteri di assegnazione e di determinazione dei canoni di

locazione per l'edilizia residenziale pubblica si è accompagnata a

una progressiva apertura nei confronti delle regioni, alle quali sono

stati riconosciuti poteri anche in ordine a vari aspetti

dell'attività amministrativa che rientrano nella medesima ultima

fase della politica della casa, pur in assenza di una garanzia

costituzionale di competenza a loro favore.

Soprattutto in seguito alla ridefinizione operata col d.P.R. n.

616 del 1977 e con la legge n. 457 del 1978 (art. 4), che ha

ulteriormente arricchito le competenze regionali, e in seguito alle

due citate delibere del CIPE, nella giurisprudenza costituzionale

più recente si è potuto dire (sentenza n. 486 del 1992) che la

materia ha ampio oggetto, ricomprendendo la predisposizione di

interventi pubblici di varia natura comunque diretti al fine di

provvedere al servizio sociale della provvista degli alloggi a favore

dei lavoratori e delle famiglie meno abbienti e si è riconosciuta

(sentenza n. 347 del 1993, nonché n. 393 del 1992) "l'evoluzione

della disciplina ... sia nel senso di un ampliamento della nozione

di edilizia residenziale pubblica ... sia di un ampliamento dei

poteri delle regioni in questa materia". Riassuntivamente, si è

parlato di una plena cognitio delle regioni, sia amministrativa sia

(per il parallelismo delle funzioni) legislativa, in materia di

edilizia residenziale pubblica, cosicché potrebbe ritenersi ormai

formata, nell'evoluzione dell'ordinamento, una "nuova" materia di

competenza regionale al di là della ricostruzione iniziale operata

con la sentenza n. 221 del 1975 - l'edilizia residenziale pubblica,

per l'appunto - avente una sua consistenza indipendentemente dal

riferimento all'urbanistica e ai lavori pubblici.

Mentre il d.P.R. n. 616 del 1977 - che pur prevede un ampio

trasferimento, riservando allo Stato le funzioni programmatorie e di

determinazione dei criteri per le assegnazioni degli alloggi - non si

discosta dall'impianto originario, sono soprattutto la legge n. 457

del 1978 e le due citate delibere del CIPE assunte in base a questa

legge a riconoscere alle regioni compiti non riconducibili

strettamente a quelle due materie menzionate nell'art. 117 della

Costituzione. La giurisprudenza di questa Corte ha seguito, senza

ostacolarla, tale evoluzione, riconoscendo ad esempio ammissibili

leggi regionali sulle modalità di alienazione degli alloggi di

edilizia residenziale pubblica, sia pure nell'ambito di principi

fondamentali stabiliti da leggi dello Stato (sentenza n. 486 del

1995); sulle modalità esecutive delle assegnazioni e di successive

vicende (come la decadenza) dei rapporti che ne derivano (sentenza n.

727 del 1988); sul recupero, il reperimento e l'assegnazione di

alloggi non necessariamente costruiti con fondi pubblici o con il

concorso degli stessi (sentenza n. 217 del 1988); sulla stessa

definizione della nozione di edilizia residenziale pubblica (sentenza

n. 347 del 1993) e sui requisiti per l'assegnazione degli alloggi,

consentendosi che le regioni possano escludere dal calcolo, come

reddito rilevante a integrare i montanti stabiliti nella delibera del

CIPE, i sussidi e gli assegni percepiti da conviventi handicappati

(sentenza n. 1134 del 1988).

Senonché, l'insieme di questi elementi, invece di confermare le

ragioni delle pretese delle regioni ricorrenti, piuttosto le

smentiscono. In tutte le tappe normative e giurisprudenziali di tale

evoluzione è sempre stato confermato il principio della spettanza

statale del potere, qui contestato, di determinazione dei criteri

sulle assegnazioni e sui canoni. E anche la sentenza da ultimo

citata, che rappresenta uno dei punti più significativi

dell'evoluzione, riconferma il vincolo per le regioni alle

determinazioni assunte dallo Stato tramite il CIPE, pur riconoscendo

- anche in conseguenza delle attribuzioni regionali in materia di

assistenza - il potere di introdurre specificazioni, in quanto però

non contrastino con la ratio dei provvedimenti statali.

Conclusivamente, l'affermazione che ricorre nella giurisprudenza di

questa Corte, secondo la quale le regioni sono ormai escluse

soltanto, oltre che dalle funzioni programmatorie generali, dalle

competenze relative ai criteri di cui all'art. 2, secondo comma,

numero 2, della legge 5 agosto 1978, n. 457, contiene una formula di

cui è chiaro il favor per le regioni. Ma essa ribadisce comunque

quel che fin dall'inizio è stato stabilito e riconosciuto e che

nessuna evoluzione ha finora scalfito: l'inesistenza di competenze

regionali costituzionalmente garantite in ordine ai poteri oggetto di

conflitto (ordinanza n. 327 del 1993 e sentenza n. 594 del 1990, cui

si possono aggiungere le sentenze nn. 1134, 1115 e 727 del 1988).

Quanto precede induce a ritenere - senza necessità di esaminarli

partitamente - che i compiti applicativi dei criteri generali di

assegnazione degli alloggi e di fissazione dei canoni, che

l'impugnata delibera del CIPE riconosce alle regioni, costituiscono

non un conferimento carente di competenze costituzionali proprie

delle regioni, e perciò costituzionalmente illegittimo, secondo la

prospettazione delle ricorrenti, ma, al contrario, un conferimento

certamente legittimo ma non costituzionalmente dovuto,

nell'articolazione organizzativa dell'intervento pubblico nel

settore, secondo una formula di associazione delle regioni alle

politiche di competenza statale tutt'altro che infrequente. Cosicché

nessuna pretesa al riguardo può essere fatta valere dalle stesse nel

giudizio costituzionale su conflitto di attribuzioni, secondo i

criteri indicati al precedente n. 3 della presente motivazione.

6. - Così ricostruito il rapporto tra lo Stato e le regioni,

rispetto alle competenze in ordine alla determinazione dei criteri

generali per l'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale

pubblica e per la determinazione dei canoni di locazione, viene meno

il presupposto in base al quale sono state formulate tutte le censure

all'impugnata delibera e tutte le domande a queste conseguenti.