Sentenza n. 27/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio sull'ammissibilità ai sensi dell'art. 2, comma primo,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione degli art.li 1, 2, 3, 4, 5, 6,

7 e 8 della legge 10 maggio 1978, n. 170, recante "Nuove norme sui

procedimenti d'accusa di cui alla legge 25 gennaio 1962, n. 20",

iscritto al n. 35 del Registro Referendum.

Vista l'ordinanza 13 dicembre 1986 con la quale l'Ufficio Centrale

per il Referendum presso la Corte di Cassazione ha dichiarato

legittima la predetta richiesta;

Udito nella Camera di Consiglio del 14 gennaio 1987 il giudice

relatore Ettore Gallo;

Udito l'Avvocato Mauro Mellini per il Comitato promotore;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza 13 dicembre 1986, l'Ufficio Centrale costituito

presso la Corte di Cassazione dichiarava legittima la richiesta di

Referendum popolare presentata da otto promotori il 9 luglio 1986 sul

seguente questito: "Volete voi l'abrogazione degli articoli 1, 2, 3,

4, 5, 6, 7 e 8 della l. 10 maggio 1978 n. 170 recante (Nuove norme

sui procedimenti d'accusa di cui alla l. 25 gennaio 1962 n. 20)?".

Conseguentemente, previo le comunicazioni e le notificazioni di rito

dell'ordinanza stessa, trasmetteva gli atti a questa Corte per

l'ulteriore corso in ordine al giudizio di ammissibilità: atti che

venivano iscritti al n. 35 del Registro Referendum 1986.

In attuazione all'art.33 della l. 25 maggio 1970, n. 252, la Corte

veniva convocata per questa Camera di Consiglio, dandosi le

comunicazioni di legge.

2. - Il Comitato promotore depositava nei termini memoria, nella

quale veniva ricordato che l'intero testo di legge, ora oggetto

dell'iniziativa referendaria, aveva sostituito gli articoli 3, 4, 5,

6, 7, 8, 9, e parzialmente gli articoli 11, 12, 13, 14 e 16 della l.

25 gennaio 1962 n. 20, a loro volta, a suo tempo oggetto di analoga

richiesta dichiarata ammissibile da questa Corte. La l. n. 170/1978

era stata, perciò, promulgata proprio per impedire il già detto

referendum, e l'Ufficio centrale con ord. 25 maggio 1978 aveva,

infatti, dichiarato, alla stregua dell'art. 39 l. 25 maggio 1970, n.

352 (così come ritenuto dalla sentenza di questa Corte 17 maggio

1978 n. 68), che le operazioni referendarie non dovevano avere più

corso.

A seguito di ciò, il 23 ottobre successivo il comitato promotore

proponeva ricorso per conflitto di attribuzione nei confronti della

detta ordinanza. Il ricorso, dichiarato ammissibile in sede di

sommaria deliberazione con ord. 8 gennaio 1979 n. 2 di questa Corte,

veniva, però, successivamente dichiarato inammissibile con sent. 20

marzo 1980 n. 31.

I ricorrenti avevano in quella occasione lamentato che l'ordinanza

dell'Ufficio Centrale non avrebbe tenuto conto che le nuove

disposizioni non erano in realtà abrogative della sostanza di quelle

investite dall'iniziativa referendaria, sì da doversi anzi ritenere

che esse fossero ripetitive, in quanto non determinavano alcun

effetto comunque riconducibile alla effettiva finalità

dell'iniziativa.

Ma la sentenza della Corte, senza entrare nel merito, aveva

rilevato che l'ordinanza dell'Ufficio Centrale non si era limitata

alla mera constatazione del dato formale, ma aveva preso in esame

l'aspetto del carattere sostanziale dell'intervenuta abrogazione.

A quel punto, perciò, la Corte non poteva sostituirsi ad un

potere che la legge attribuisce all'Ufficio Centrale del Referendum.

Sta di fatto che, secondo i promotori, il tempo avrebbe poi dato

torto all'Ufficio Centrale, giacché generale sarebbe divenuto il

riconoscimento che la cosidetta riforma del 1978 nulla avrebbe in

realtà innovato, tanto che nuove proposte di modifica della legge

sono state presentate assieme a quelle di revisione delle stesse

disposizioni costituzionali che regolano la materia.

3. - Ciò premesso, sembrava ai promotori che, pur non potendosi

parlare di questione già coperta da precedente giudicato, tuttavia,

secondo i criteri espressi in via generale dalla sentenza n. 16/78

ammissiva del precedente Referendum, ogni questione rilevante sarebbe

già stata definita dalla sentenza stessa.

Pacifiche, perciò, dovrebbero essere l'univocità e l'omogeneità

del quesito, che viene oggi riproposto rispetto agli articoli che

hanno sostituito i precedenti, così come non dovrebbe esservi alcun

dubbio che questa legge, come la precedente, non possa essere

considerata "a contenuto costituzionalmente vincolato": e ciò sia

che - come sostengono i promotori - si tratti sempre sostanzialmente

della stessa scelta che con la legge abrogata il legislatore aveva

operato per attuare l'art. 12 della legge costituzionale 11 marzo

1953 n. 1, sia che si ritenga diversa quella contenuta nella legge

oggetto dell'attuale iniziativa. Numerose, infatti, essendo le scelte

possibili, non può negarsi il diritto di interpellare il popolo

circa il gradimento di quella attuale.

Né si vede - aggiungono i promotori - quali altre questioni

potrebbero essere affacciate in ordine all'ammissibilità

dell'attuale referendum, che già non sieno state escluse dalla

citata sentenza n. 16/1978 con riguardo al precedente giudizio.

All'odierna Camera di Consiglio è comparso, per il Comitato

promotore, l'Avv. Mauro Mellini che, illustrando la memoria di cui

s'è detto, ha insistito per l'ammissione del referendum. Considerato in diritto

1. - Come si è ricordato nella parte narrativa, i promotori

insistono nell'affermare che le disposizioni della legge vigente,

investite dall'iniziativa referendaria, sono sostanzialmente

ripetitive di quelle abrogate, contenute nella l. n. 20/1962.

Nonostante sul punto questa Corte sia già intervenuta con la citata

sentenza n. 31/1980, non può essere sottaciuto che una sommaria

comparazione delle due normative mette facilmente in luce le notevoli

differenze, non certo formali.

Già i poteri, attribuiti alla Commissione dall'art. 3 della legge

precedente, sono notevolmente più ampi di quanto non lo siano quelli

che l'art. 4, quarto co. della legge attuale conferisce richiamando

l'art. 82 Cost.: e ciò non foss'altro che per il potere di disporre

direttamente, non solo della polizia giudiziaria, ma di tutta la

forza pubblica, e di richiedere direttamente l'intervento delle Forze

armate.

Ma, anche da ciò prescindendo, è certo, comunque, che nella

nuova legge sono scomparsi aspetti sostanziali e processuali di non

poco rilievo. Non c'è più, infatti, la fattispecie penale di cui

all'art. 8 (Rifiuto di obbedienza alla Commissione); non esistono

più le prerogative processuali dei funzionari, degli ufficiali ed

agenti di polizia giudiziaria,

della forza pubblica e delle Forze armate, addetti o richiesti dalla

Commissione, per fatti compiuti in esecuzione di ordini della

Commissione stessa (art. 9); la facoltà di riunione dei procedimenti

di cui all'art. 16 della vecchia legge, è stata nell'attuale

limitata alle ipotesi di cui ai numeri 1 e 2 dell'art. 45 cod. proc.

pen.; è scomparsa l'efficacia preclusiva della definizione del

procedimento d'accusa per causa diversa da quella di cui agli art.li

90 e 96 Cost. (art. 15); è caduta l'inopponibilità del segreto

d'ufficio o di Stato per l'esibizione di cui all'art. 342 cod. proc.

pen. da parte di pubblici ufficiali, impiegati e incaricati di

pubblico servizio.

È stato, invece, introdotto ex novo nella legge attualmente in

vigore l'istituto della convalida dell'arresto disposto dalla

Commissione, ad opera della Camera di appartenenza, per le persone

indicate negli art.li 90 e 96 Cost., o della Camera dei deputati per

i non parlamentari (art. 2). È stato altresì fissato un termine

perentorio entro cui - salvo una breve proroga - le indagini della

Commissione debbono essere concluse (art. 4, secondo comma).

Non ci si può, dunque, semplicemente riferire al precedente

giudizio di questa Corte (sent. n.16 del 1978), ma è necessario

prendere in esame la legge investita dall'attuale iniziativa

referendaria, che è legge sostanzialmente diversa da quella su cui

il "referendum" era stato dichiarato ammissibile. Ciò non significa

ovviamente che i principi giurisprudenziali affermati nella citata

sentenza non debbano, tuttavia, essere tenuti presenti, ed

adeguatamente riconsiderati anche alla luce della giurisprudenza

costituzionale successiva e del dibattito della dottrina.

2. - Nella sentenza n.16 del 1978 questa Corte ha affermato che

non sono sottoponibili a Referendum abrogativo le disposizioni di

legge ordinaria "a contenuto costituzionalmente vincolato",

precisando che tali devono, intendersi quelle disposizioni "il cui

nucleo normativo non possa venire alterato o privato di efficacia

senza che ne risultino lesi i corrispondenti specifici disposti della

Costituzione stessa (o di altre leggi costituzionali)". Come appare

chiaro da questa definizione e come questa Corte ha avuto modo di

dire anche in sentenze successive, a questa categoria di leggi

possono essere ricondotte due distinte ipotesi: innanzitutto, le

leggi ordinarie che contengono l'unica necessaria disciplina

attuativa conforme alla norma costituzionale, di modo che la loro

abrogazione si tradurrebbe in lesione di quest'ultima (cfr. sentenze

n. 26/1981 e 16/1978); in secondo luogo, le leggi ordinarie, la cui

eliminazione ad opera del referendum, priverebbe totalmente di

efficacia un principio o un organo costituzionale "la cui esistenza

è invece voluta e garantita dalla Costituzione (cfr. sentenza n.

25/1981)".

Orbene, è pacifico che anche la legge ordinanaria attuale (10

maggio 1978, n.170), disciplinando i poteri e i modi di funzionamento

di quella Commissione che la legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1

prevede all'art.12, rappresenta una fra le tante soluzioni

astrattamente possibili per attuare il disposto di rango

costituzionale: così come la legge abrogata ne rappresentava altra.

In altri termini, la disciplina che il legislatore ordinario detta

per dare attuazione al disposto costituzionale, rappresenta " una

scelta politica del Parlamento che poteva anche essere diversa" senza

che ne resti elusa o violata la volontà della norma costituzionale e

in ordine alla quale non può, pertanto, negarsi al popolo di

esprimere il suo voto.

Deve, inoltre, escludersi che la legge oggetto della presente

richiesta referendaria rientri anche nella seconda delle ipotesi di

"leggi a contenuto costituzionalmente vincolato" formulate da questa

Corte. Secondo tale ipotesi deve ritenersi inammissibile una

votazione referendaria che, abrogando determinate disposizioni di

legge ordinaria, minacci l'esistenza stessa di un principio, di un

organo o di un istituto previsto dalla Costituzione o da una legge

costituzionale. Si tratta, più precisamente, di un'ipotesi che va

distinta logicamente da quella in cui il referendum possa, in caso di

approvazione, semplicemente intaccare il funzionamento di un organo

costituzionale, o l'applicazione di un principio, nello specifico

modo previsto dalla legge di cui si chiede l'abrogazione, senza

tuttavia vanificarne totalmente gli effetti o l'operatività.

Orbene, se non vi è dubbio che, ove fosse accolta dal voto

popolare, la richiesta referendaria in esame renderebbe più

difficoltoso il funzionamento della Commissione prevista dalla legge

costituzionale n.1 del 1953, dev'essere tuttavia escluso che, per

quanto si riferisce alla proposta di referendum in esame, l'eventuale

abrogazione degli articoli della l. 10 maggio 1978, n.170, sottoposti

ad iniziativa referendaria, comporti la vanificazione della

Commissione medesima. Tanto meno, poi, risulterebbero eliminate la

particolare procedura prevista dagli artt. 90 secondo comma e 96

Cost., nonché la speciale giurisdizione contemplata nell'ultimo

inciso dall'art.134 Cost. per le persone ivi elencate. Del resto, né

l'esistenza della "Commissione" ex art.12 citato, né le procedure e

la giurisdizione particolari previste dalla Costituzione sono

investite (né potrebbero esserlo) dall'iniziativa referendaria.

3. - Deve dirsi, anzi, che l'art.12 della legge costituzionale

citata si limita a disporre che la messa in istato d'accusa delle

dette personalità è deliberata dal Parlamento in seduta comune "su

relazione di una Commissione", formata ed eletta nei modi ivi

previsti. Al limite, pertanto, specie nei casi di tutta evidenza, la

Commissione ben potrebbe limitare il suo compito a redigere la

relazione per il Parlamento sulla base delle risultanze documentali

acquisite: in tal modo, quindi, rendendo operativo il dettato di

rango costituzionale senza ricorrere a particolari discipline.

Senonché, intendere in tal senso la funzione di una Commissione

bicamerale a carattere permanente di ben venti membri, espressamente

contemplata da una legge costituzionale per mettere il Parlamento in

condizione

di decidere sulla messa in stato d'accusa di personalità investite

delle più alte funzioni dello Stato, sarebbe estremamente riduttivo.

Quanto meno, si deve ammettere che la Commissione bicamerale

permanente in parola, per adempiere seriamente alla funzione imposta

dalla legge costituzionale, dovrebbe avere almeno i poteri che la

Costituzione assegna alle Commissioni unicamerali temporanee previste

dall'art. 82 Cost. Ed, infatti, il Parlamento se n'era dato carico,

già prima della legge precedente, intervenendo frattanto a disegnare

una disciplina interna che regolasse sul piano formale un

procedimento istruttorio fondato su esperimento di indagini; come

dimostra l'art.17 del Regolamento, approvato dalla Camera dei

deputati e dal Senato rispettivamente il 14 e 20 luglio 1961,

successivamente modificato dai due rami nel 1979.

Tutto ciò significa che l'eventuale abrogazione degli articoli

della l. n.170/1978, a seguito di esito affermativo del referendum,

non potrebbe in alcun modo paralizzare il funzionamento della

Commissione durante il tempo in cui il legislatore elaborasse altra

più completa disciplina, perché il Regolamento parlamentare sarebbe

di per sé sufficiente a consentire la funzionalità dell'Organo.

Questo non vuol dire, però, che il referendum richiesto risulti

inutile. Una volta che il legislatore ha rinnovato, fra le tante

possibili, un'altra scelta di più completa disciplina per il

funzionamento della Commissione, non può essere impedito ai

promotori di sottoporre anche questa al giudizio del popolo.