Sentenza n. 265/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della Camera dei deputati,

notificato il 13 maggio 1997, depositato in Cancelleria il 14

successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della

sentenza n. 749 del 1996, del 26 aprile-1 giugno 1996, con la quale

il Tribunale di Foggia, II sez. civile, si è pronunciato in ordine

alla domanda di risarcimento del danno non patrimoniale proposta dal

dott. Luigi Picardi contro l'on. Francesco Cafarelli, ed iscritto al

n. 29 del registro conflitti 1997;

Udito nell'udienza pubblica del 1 luglio 1997 il giudice relatore

Valerio Onida;

Udito l'avv. Giuseppe Abbamonte per la Camera dei deputati.

Ritenuto in fatto

1. - Con atto di citazione notificato il 12 marzo 1992 il dott.

Luigi Picardi, magistrato, già sostituto procuratore della

Repubblica presso il tribunale di Foggia, conveniva in giudizio il

deputato on. Francesco Cafarelli, per il risarcimento dei danni non

patrimoniali, indicati in lire 1 miliardo, che asseriva di aver

subìto a causa di dichiarazioni diffamatorie, contenute in un

esposto del 29 aprile 1987 inoltrato dallo stesso on. Cafarelli,

all'epoca segretario della Commissione parlamentare antimafia, al

Consiglio superiore della magistratura, e poi da lui confermate in

data 28 e 30 novembre 1987 agli ispettori ministeriali inviati a

Foggia a seguito dell'apertura di una indagine su richiesta dello

stesso CSM.

Il convenuto resisteva in giudizio contestando la sussistenza degli

elementi costitutivi del reato di diffamazione, ed eccependo comunque

l'insindacabilità delle opinioni del parlamentare, ai sensi

dell'art. 68, primo comma, della Costituzione.

Nel corso del giudizio veniva acquisita agli atti la relazione in

data 16 marzo 1993 che accompagnava una proposta della Giunta per le

autorizzazioni a procedere della Camera dei deputati, approvata il 25

marzo 1993 dall'assemblea della Camera stessa. La Giunta riferiva

sulla richiesta, pervenuta alla Camera dalla procura della Repubblica

presso la pretura di Roma il 26 ottobre 1992, di autorizzazione a

procedere nei confronti dell'on. Cafarelli per il reato di

diffamazione a danno del dott. Antonio Baldi, magistrato in servizio

presso il Tribunale di Foggia. Quest'ultimo aveva sporto querela in

relazione a dichiarazioni rese dallo stesso on. Cafarelli, il 7

aprile 1992, in sede di audizione dinanzi alla prima commissione

referente del CSM, ove era stato ascoltato a seguito dell'esposto da

lui presentato il 29 aprile 1987, concernente l'amministrazione della

giustizia nel circondario di Foggia: quel medesimo esposto che aveva

dato origine alla causa civile intentata dal dott. Picardi dinanzi al

tribunale di Foggia.

La Giunta aveva ritenuto la "assoluta liceità delle dichiarazioni

rese", nell'audizione cui si riferiva la richiesta di autorizzazione

a procedere, dall'on. Cafarelli, il quale si sarebbe limitato a

"confermare gli esposti inoltrati, riportandosi anche alle iniziative

adottate dalla Commissione parlamentare antimafia e ad una sua

precedente interrogazione parlamentare". Aveva ritenuto altresì che

il deputato, "con l'esposto e l'interrogazione" avesse "esercitato

legittimamente il suo diritto-dovere di sindacato politico, coperto

dalla prerogativa dell'insindacabilità di cui al primo comma

dell'articolo 68 della Costituzione", e che nel caso della sua

audizione, oggetto di querela, avesse "solo ribadito affermazioni

contenute nei suddetti atti". Per questi motivi la Giunta aveva

proposto alla Camera - che deliberò in conformità - di restituire

gli atti all'autorità giudiziaria (la procura presso la pretura

circondariale di Roma), "trattandosi di ipotesi rientrante nella

fattispecie prevista dal primo comma dell'art. 68 della

Costituzione".

Il giudizio civile promosso dal dott. Picardi nei confronti

dell'on. Cafarelli veniva definito dal tribunale di Foggia con

sentenza depositata il 1 giugno 1996, che accoglieva la domanda

condannando il convenuto al pagamento in favore dell'attore della

somma di lire dieci milioni, oltre a rivalutazione e interessi,

nonché alla rifusione delle spese di giudizio.

Motivando la propria pronuncia il tribunale, in sintesi,

argomentava come segue. In primo luogo il giudice afferma che

l'insindacabilità prevista dall'art. 68, primo comma, della

Costituzione rappresenta una causa di esclusione della pena, con la

conseguenza che essa non escluderebbe la configurabilità del reato,

e l'ammissibilità della conseguente azione civile di risarcimento

del danno.

Tale considerazione, secondo il tribunale, renderebbe superflua la

valutazione dell'effettiva portata e natura dell'attività svolta

dall'on. Cafarelli, per accertare se essa si sia tradotta in una

delle tipiche attività parlamentari.

Peraltro il tribunale proseguiva affermando che non poteva

riconoscersi la natura di sindacato politico alle dichiarazioni

dell'on. Cafarelli, destando "forti perplessità" le motivazioni

della decisione della Giunta della Camera relativa all'autorizzazione

a procedere richiesta nel procedimento penale instaurato a seguito

della querela del dott. Baldi. Secondo il tribunale, l'esposto

dell'on. Cafarelli al CSM non sarebbe stato configurabile come atto

compiuto in rappresentanza della Commissione parlamentare antimafia e

in adempimento di un dovere istituzionale, non essendo stato

dimostrato dal convenuto che le notizie apprese dalla commissione sul

conto del dott. Picardi fossero state escluse dal segreto funzionale,

né che la Commissione avesse deliberato di trasmetterle al CSM

delegando il segretario on. Cafarelli ad inoltrare l'esposto. In

sostanza il tribunale riteneva che l'esposto non fosse stato

inoltrato dall'on. Cafarelli nella qualità di rappresentante della

Commissione antimafia.

Ritenuto poi che fossero integrati nella fattispecie i caratteri

del reato di diffamazione, il tribunale concludeva, come si è detto,

con la condanna del convenuto al risarcimento del danno.

2. - In relazione alla sentenza, la Camera dei deputati, con

ricorso depositato il 2 aprile 1997, ha proposto conflitto di

attribuzione nei confronti del tribunale di Foggia, "per riaffermare

- come recita l'atto introduttivo - il suo potere di valutare la

perseguibilità dei fatti commessi da un proprio membro, definendo

sia la natura del comportamento (espressione di opinioni e voti) sia

la sussistenza o meno della connessione tra lo stesso comportamento,

divenuto oggetto del giudizio civile, e l'esercizio della funzione

parlamentare".

Ciò premesso, la ricorrente lamenta in primo luogo una invasione

della sfera di attribuzioni della Camera dei deputati ex artt. 64 e

68 della Costituzione, nonché delle prerogative dei singoli

parlamentari ex art. 68, per avere il Tribunale di Foggia, nella

sentenza impugnata, limitato al giudizio penale gli effetti

dell'"accertamento di insindacabilità degli atti dell'on. Cafarelli"

già espresso dalla Camera, disattendendolo indebitamente. Osserva la

ricorrente che l'art. 68, primo comma, della Costituzione, sia nel

testo originario, sia più ancora nel testo risultante dalla riforma

operata con la legge costituzionale 29 ottobre 1993, n. 3, esclude

che il parlamentare possa essere chiamato a rispondere in qualunque

sede giudiziaria, e dunque anche in sede civile, per "fatti commessi

nell'esercizio del mandato". Conseguentemente il Tribunale si sarebbe

dovuto arrestare di fronte alla pronuncia negativa della Camera sulla

richiesta di autorizzazione a procedere per diffamazione nei

confronti dell'on. Cafarelli (a seguito della querela del dott.

Baldi), in quanto il fatto ivi considerato sarebbe stato lo stesso

fatto posto a base della domanda di risarcimento in sede civile

avanzata dal dott. Picardi: non esistendo nel nostro ordinamento

alcun potere dell'autorità giudiziaria ordinaria di disapplicare gli

atti di prerogativa del Parlamento. Se il tribunale - prosegue la

ricorrente - avesse dissentito dalla decisione della Camera, avrebbe

potuto semmai sollevare conflitto di attribuzione davanti a questa

Corte.

3. - Con un secondo ordine di motivi la ricorrente denuncia

nuovamente una invasione della sfera di attribuzioni costituzionali

del Parlamento ex artt. 64 e 68 della Costituzione, perché tali

norme tutelerebbero l'autonomia delle Camere, riconoscendo ad esse

potestà normative, di autoamministrazione e giudiziarie, per quanto

necessario a garantire la libertà nell'esercizio delle funzioni

parlamentari, esentando l'esercizio di tali funzioni dalla

giurisdizione, e attribuendo determinate potestà di accertamento e

di giudizio circa la delimitazione e l'individuazione in concreto

dell'esercizio delle funzioni parlamentari. Solo l'organo elettivo

potrebbe delimitare e valutare gli atti costituenti esercizio del

mandato politico, che avrebbero "una dimensione necessariamente

ultraindividuale" e non sarebbero "costringibili nelle angustie del

rapporto intersoggettivo".

Richiamando la giurisprudenza di questa Corte, la ricorrente

osserva che essa non distingue a questo fine fra giurisdizione civile

e penale: ciò che sarebbe ulteriormente comprovato dalla tesi a suo

tempo prevalente, a proposito della cosiddetta garanzia

amministrativa (venuta meno in Italia per effetto della sentenza n. 4

del 1965 di questa Corte), che la riteneva applicabile anche al

giudizio civile di responsabilità per danni.

4. - Con un terzo ordine di motivi la ricorrente lamenta la

invasione di potestà delle Camere in quanto non esisterebbe, in

concreto, alcun atto fonte di responsabilità, essendosi il

parlamentare limitato ad informare l'organo di autogoverno della

magistratura di fatti risultati alla Commissione antimafia circa

l'attività del magistrato, ai sensi dell'art. 129 delle disposizioni

di attuazione del codice di procedura penale, che impone al pubblico

ministero, il quale esercita l'azione penale nei confronti di un

impiegato pubblico, di informare l'autorità da cui l'impiegato

dipende, dando notizia dell'imputazione. Tale norma si applicherebbe

anche alle commissioni parlamentari d'inchiesta, che operano, ai

sensi dell'art. 82 della Costituzione, con gli stessi poteri e gli

stessi limiti dell'autorità giudiziaria. In proposito la ricorrente

richiama una sentenza delle sezioni unite penali della Corte di

cassazione (20 febbraio 1984, n. 4), ove si afferma che il carattere

politico delle commissioni parlamentari d'inchiesta esclude in radice

la protezione giuridica, e, quindi, la tutela giurisdizionale degli

interessi dei terzi nei confronti di atti delle medesime commissioni.

5. - La difesa della Camera chiede conclusivamente che questa Corte

dichiari "che spetta esclusivamente alla Camera dei deputati, ai

sensi degli artt. 64, 68, 72 e 82 Cost., esercitare la valutazione

del comportamento dei parlamentari per le opinioni ed i voti espressi

nell'esplicazione del mandato ricevuto anche nei confronti del

giudice civile"; e che, "in particolare, l'autorità giudiziaria è

carente di giurisdizione in ordine alla proponibilità dell'azione

civile per risarcimento dei danni senza la previa deliberazione della

Camera di appartenenza del parlamentare in ordine alla valutazione se

la fattispecie concreta rientri o meno nell'ipotesi di cui all'art.

68 Cost.". Conseguentemente chiede che la Corte annulli la sentenza

del tribunale di Foggia "perché viziata da difetto assoluto di

potestà in quanto il fatto rientra nella previsione di cui all'art.

68, primo comma, della Costituzione, con riaffermazione della

competenza esclusiva della Camera a pronunciarsi in proposito".

6. - Il conflitto è stato dichiarato ammissibile con ordinanza n.

132 del 7 maggio 1997. Il ricorso è stato successivamente notificato

e regolarmente depositato con la prova della avvenuta notifica. Il

tribunale di Foggia non si è costituito in giudizio. Considerato in diritto

1. - Il ricorso, come si è detto nell'esposizione in fatto, trae

origine da una sentenza del tribunale civile di Foggia, che ha

pronunciato nei confronti dell'ex deputato on. Francesco Cafarelli

condanna al risarcimento dei danni non patrimoniali, che sarebbero

derivati all'attore dott. Luigi Picardi, magistrato - all'epoca -

della procura della Repubblica presso il tribunale di Foggia, da

dichiarazioni diffamatorie contenute in un esposto inoltrato nel 1987

dal parlamentare, allora segretario della Commissione "antimafia", al

Consiglio superiore della magistratura, e confermate agli ispettori

del Ministero di grazia e giustizia nell'ambito dell'indagine aperta

su richiesta dello stesso CSM a seguito di detto esposto.

Di fronte all'eccezione di insindacabilità delle opinioni espresse

dal parlamentare, in forza dell'art. 68, primo comma, della

Costituzione, il tribunale ha opposto che la prerogativa di

insindacabilità non si estenderebbe al giudizio civile, e che

comunque le dichiarazioni del parlamentare non avrebbero avuto natura

di sindacato politico, non essendo stato l'esposto al Consiglio

superiore della magistratura presentato nella qualità di

rappresentante della Commissione parlamentare antimafia.

Il tribunale non ha attribuito efficacia impeditiva della propria

decisione alla deliberazione della Camera dei deputati, con la quale

la Camera, su conforme proposta della Giunta per le autorizzazioni a

procedere, restituiva all'autorità giudiziaria gli atti relativi ad

una richiesta di autorizzazione a procedere per diffamazione nei

confronti del medesimo parlamentare, ma a seguito di querela di altro

magistrato in servizio a Foggia, diverso dall'attore nel giudizio

civile (il dott. Antonio Baldi), sul rilievo che l'ipotesi rientrava

nella fattispecie prevista dal primo comma dell'art. 68 della

Costituzione.

La Camera ricorrente lamenta che il tribunale abbia erroneamente

ritenuto che l'efficacia della insindacabilità di cui all'art. 68,

primo comma, della Costituzione sia limitata al giudizio penale, e

abbia indebitamente disatteso la valutazione di insindacabilità

compiuta dalla stessa Camera, la quale si riferirebbe allo stesso

fatto oggetto del giudizio civile; afferma poi che comunque il

tribunale non avrebbe potuto giudicare senza la previa deliberazione

della Camera in ordine alla applicabilità dell'art. 68, primo comma,

Cost.; infine sostiene che nella specie l'esposto inoltrato dal

parlamentare non potrebbe essere fonte di responsabilità, essendo

volto alla doverosa informazione dell'organo di autogoverno della

magistratura circa fatti risultati alla Commissione parlamentare

antimafia.

2. - Deve anzitutto confermarsi l'ammissibilità del conflitto,

già ritenuta con l'ordinanza n. 132 del 1997, sotto i profili della

natura degli organi che ne sono parte e delle attribuzioni in

contestazione.

Sotto il primo profilo, infatti, la Camera dei deputati è titolare

della potestà di valutare se un'opinione espressa da un proprio

membro sia riconducibile all'esercizio delle funzioni parlamentari,

ai sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione (cfr. sentenza

n. 1150 del 1988), esprimendo definitivamente la volontà del potere

che essa rappresenta; il tribunale di Foggia, a sua volta, in quanto

investito del giudizio civile nel cui ambito è sorta la questione

relativa alla sindacabilità dell'opinione del parlamentare

convenuto, manifesta in modo potenzialmente definitivo la volontà

del potere giurisdizionale di cui è espressione (cfr. ordinanze n.

228 e n. 229 del 1975; sentenza n. 231 del 1975).

Sotto il secondo profilo, ciò di cui si discute è proprio la

delimitazione delle rispettive sfere costituzionali di attribuzioni,

in rapporto alla sindacabilità o meno, e dunque alla

sottoponibilità o meno alla giurisdizione civile, della condotta del

parlamentare per cui è giudizio.

3. - La Corte deve peraltro esaminare se il conflitto risulti

ammissibile, sotto l'ulteriore profilo della attuale esistenza della

materia del conflitto medesimo.

A tal fine è necessario in primo luogo ricostruire sinteticamente

il sistema normativo costituito dall'art. 68, primo comma, della

Costituzione, e dalle implicazioni che ne discendono, cominciando da

quelle affermate nella consolidata giurisprudenza di questa Corte.

Il primo comma dell'art. 68 della Costituzione non attribuisce alle

Camere un potere di tipo autorizzativo il cui esercizio condizioni

l'esplicazione della funzione giurisdizionale, da parte degli organi

allo scopo investiti, in ordine alle condotte dei parlamentari alle

quali esso si riferisce: un potere cioè del tipo di quello che il

testo originario dell'art. 68, secondo comma, della Costituzione

conferiva ai fini del procedimento penale, sottoponendo quest'ultimo,

quando si riferisse al fatto di un parlamentare in carica, alla

preventiva autorizzazione a procedere della Camera di appartenenza

(cfr. sentenza n. 1150 del 1988). La norma costituzionale ha

piuttosto natura sostanziale, limitando la possibilità di far valere

in giudizio una ipotetica responsabilità del parlamentare per le

opinioni espresse nell'esercizio della funzione.

Siffatta limitazione, contrariamente a quanto sbrigativamente

ritenuto, nella specie, dal tribunale di Foggia, vale egualmente in

ordine a qualunque sede giurisdizionale nella quale si pretenda di

far valere una responsabilità del parlamentare, e dunque anche in

sede di giudizio civile. Ciò è ora fuori discussione, dopo che la

legge costituzionale n. 3 del 1993, modificando l'art. 68, primo

comma, della Costituzione, ne ha sostituito l'originaria dizione ("i

membri del Parlamento non possono essere perseguiti") con una più

univocamente comprensiva ("non possono essere chiamati a

rispondere"). Ma già nel vigore del testo originario (sotto il cui

impero hanno avuto luogo i fatti che hanno dato origine al giudizio

di cui si discute), convergevano in tale interpretazione la

giurisprudenza e la dottrina prevalenti, tanto più dopo che essa è

stata esplicitamente accolta da questa Corte, la quale, proprio con

riguardo ad una vicenda sorta a proposito di un giudizio civile,

individuò per la prima volta i principi di questa materia (con la

citata sentenza n. 1150 del 1988; da ultimo, cfr. sentenza n. 129 del

1996).

La prerogativa costituzionale, diretta a garantire la libera

espressione delle opinioni manifestate nell'esercizio delle funzioni

del parlamentare, si riferisce non solo alla responsabilità penale,

ma anche a quella civile, come a qualsiasi altra forma di

responsabilità diversa da quella che può essere fatta valere

nell'ambito dell'ordinamento interno della Camera di appartenenza.

4. - Poiché una tale regola di limitazione della responsabilità

(o della possibilità di farla valere in giudizio, che non è, in

definitiva, cosa diversa) è dettata non solo a tutela della libertà

di espressione del singolo membro delle Camere, ma a tutela,

attraverso questa, della piena libertà di discussione e di

deliberazione delle Camere stesse, e in definitiva a "tutela della

autonomia delle istituzioni parlamentari" (sentenza n. 379 del 1996);

e poiché, come ha ritenuto questa Corte, "le prerogative

parlamentari non possono non implicare un potere dell'organo a tutela

del quale sono disposte" (sentenze n. 443 del 1993; n. 1150 del

1988), ne deriva che la prerogativa in questione "attribuisce alla

Camera di appartenenza il potere di valutare la condotta addebitata

ad un proprio membro, con l'effetto, qualora sia qualificata come

esercizio delle funzioni parlamentari, di inibire in ordine ad essa

una difforme pronuncia giudiziale di responsabilità, sempre che il

potere sia stato correttamente esercitato" (sentenze n. 129 del 1996;

n. 1150 del 1988).

Pertanto è solo l'esercizio in concreto, da parte della Camera di

appartenenza del parlamentare, della propria potestà, che produce

"l'effetto inibitorio dell'inizio o della prosecuzione di qualsiasi

giudizio di responsabilità, penale o civile per il risarcimento dei

danni", discendendo direttamente dalla norma costituzionale

"l'obbligo per l'autorità giudiziaria di prendere atto della

deliberazione parlamentare e di adottare le pronunce conseguenti"

(sentenza n. 129 del 1996); mentre sul punto della sindacabilità

può e deve, specie di fronte alla eccezione sollevata in giudizio,

"pronunciarsi il giudice ordinario ove manchi ogni pronuncia della

Camera di appartenenza del parlamentare" (sentenza n. 443 del 1993).

5. - Non può dunque seguirsi la prospettazione della ricorrente,

secondo cui l'autorità giudiziaria, la quale si trovi dinanzi ad una

questione di sindacabilità della opinione espressa da un

parlamentare, sarebbe "carente di giurisdizione" senza la "previa

deliberazione della Camera di appartenenza del parlamentare in ordine

alla valutazione se la fattispecie concreta rientri o meno

nell'ipotesi di cui all'art. 68 Cost.": prospettazione che

condurrebbe a ricostruire impropriamente il sistema nei termini di

una sorta di "pregiudizialità parlamentare" che si imporrebbe in

tutti i giudizi in cui si controverta di ipotetiche responsabilità

di un membro delle Camere suscettibili di essere ricondotte ad una

sua manifestazione di opinione, collegabile all'esplicazione del

mandato; e in definitiva a configurare nuovamente una specie di

"autorizzazione a procedere" della Camera di appartenenza, in assenza

della quale non potrebbe essere esercitata la funzione

giurisdizionale. È invece la concreta deliberazione della Camera,

adottata nell'esercizio della potestà ad essa spettante, che produce

l'effetto di obbligare il giudice ad adeguarsi alla valutazione dalla

stessa compiuta, a meno che egli non ritenga che la Camera stessa,

con la dichiarazione di insindacabilità, abbia illegittimamente

esercitato il proprio potere, per vizi in procedendo oppure perché

"mancavano i presupposti di detta dichiarazione - tra i quali

essenziale quello del collegamento delle opinioni espresse con la

funzione parlamentare -", ovvero perché "tali presupposti siano

stati arbitrariamente valutati" (sentenza n. 443 del 1993).

In tale ultima ipotesi, tuttavia, il giudice non è abilitato a

disattendere direttamente la valutazione dell'organo parlamentare,

bensì può solo provocare il controllo della Corte costituzionale

sollevando conflitto di attribuzione (sentenza n. 1150 del 1988):

conflitto che si configura non già nei termini di una mera

vindicatio potestatis bensì "come contestazione di quel potere in

concreto, per vizi del procedimento oppure per omessa o erronea

valutazione dei presupposti di volta in volta richiesti per il suo

valido esercizio" (sentenza n. 443 del 1993, nonché sentenza n. 1150

del 1988).

6. - Queste premesse consentono altresì di precisare la posizione

e il compito della Corte in questo genere di controversie. Il giudice

dei conflitti non è chiamato, e non può esserlo, a pronunciarsi

direttamente sulla sindacabilità o meno di un'opinione espressa da

un parlamentare, ciò che è compito, per un verso, dell'autorità

giudiziaria cui spetta far valere le responsabilità e dunque anche i

limiti che nell'ordinamento incontrano le responsabilità medesime o

il loro accertamento, per altro verso della Camera di appartenenza,

nell'esercizio della potestà connessa alla propria prerogativa. Né

la Corte può essere chiamata a rivedere - quasi come un giudice

dell'impugnazione - vuoi le sentenze pronunciate dai giudici, che

abbiano fatto erronea applicazione dell'art. 68, primo comma, della

Costituzione, vuoi le decisioni delle Camere che abbiano deliberato

in assenza o con erronea o arbitraria valutazione dei relativi

presupposti. Da un lato infatti il controllo delle pronunce dei

giudici, anche sotto questo profilo, spetta ai giudici delle

eventuali impugnazioni e in definitiva all'organo di nomofilachia;

dall'altro lato la deliberazione della Camera di appartenenza del

parlamentare, espressione della sua autonomia costituzionale, non è

soggetta ad impugnazioni, e ad essa il giudice è normalmente

vincolato.

La Corte può essere chiamata ad intervenire solo quando sorga un

contrasto fra la valutazione espressa dall'organo parlamentare ed il

contrario apprezzamento del giudice: e dunque il giudizio della Corte

può intervenire solo a posteriori e per così dire dall'esterno, in

funzione di risoluzione del conflitto in tal modo manifestatosi tra

organo parlamentare e giudice, quindi in funzione di garanzia

dell'equilibrio costituzionale fra salvaguardia della potestà

autonoma della Camera e tutela della "sfera di attribuzioni

dell'autorità giudiziaria", su cui la deliberazione parlamentare

viene ad incidere inibendone l'esercizio (cfr. sentenza n. 1150 del

1988).

7. - Nella specie, come si è visto, il tribunale di Foggia ha

giudicato nel merito, e la Camera, col ricorso proposto in questa

sede, lamenta la lesione che alle proprie attribuzioni deriverebbe da

questo giudizio.

Ora, se il tribunale si fosse fermato alla (erronea) negazione in

via di principio della applicabilità dell'art. 68, primo comma,

della Costituzione ai giudizi di responsabilità civile, e se la

Camera avesse a sua volta fatto esclusivo oggetto del conflitto tale

affermazione di principio, in quanto lesiva "in astratto" della

prerogativa parlamentare, questa Corte avrebbe potuto a sua volta

limitarsi a prendere atto di tale circoscritto oggetto del conflitto

e risolverlo affermando la piena estensione della insindacabilità

anche ai giudizi civili. Ma in realtà il tribunale di Foggia è

andato oltre: senza nemmeno porsi il quesito relativo ai rapporti fra

giudizio e deliberazione della Camera (e singolarmente ignorando

altresì le prescrizioni procedurali già dettate dall'art. 2, comma

4, del decreto-legge 12 marzo 1996, n. 116, e reiterate dall'art. 2,

comma 4, del d.-l. 10 maggio 1996, n. 253, disposizioni dalle quali,

a seguito della decadenza dei medesimi decreti legge, non convertiti,

e in assenza di qualsiasi sanatoria a posteriori dei loro effetti,

non è possibile trarre alcun elemento di qualificazione giuridica

dei fatti in contestazione, ma che pur erano vigenti all'epoca in cui

il tribunale deliberò, e, rispettivamente, depositò la sentenza),

esso ha negato in concreto che nella specie le dichiarazioni dell'on.

Cafarelli, per cui è giudizio, potessero ricomprendersi nella sfera

della insindacabilità sancita dall'art. 68, primo comma, della

Costituzione. A sua volta la Camera non ha impostato il conflitto

sull'affermazione di principio, ma ha contestato in concreto la

pronuncia del Tribunale, sostenendo che essa avrebbe indebitamente

disatteso la precedente valutazione di insindacabilità dello stesso

fatto, compiuta dalla Camera stessa, e che comunque non avrebbe

potuto essere resa senza previa deliberazione sul punto dell'organo

parlamentare.

Si rivela perciò essenziale, al fine di valutare se esista la

materia attuale del conflitto, esaminare se il giudizio del tribunale

abbia avuto luogo in presenza di, e in difformità da, una efficace

deliberazione di insindacabilità adottata dalla Camera (e quindi

abbia violato il divieto, che discende dall'art. 68, primo comma,

della Costituzione, di disattendere la valutazione dell'organo

parlamentare, salvo sollevare conflitto di attribuzione); ovvero se,

mancando una delibera della Camera in tal senso, non vi sia ancora

materia di conflitto, così come può essere legittimamente proposto

davanti a questa Corte.

8. - A tale scopo deve essere presa in esame la invocata

deliberazione adottata dalla Camera il 16 marzo 1993, con la quale,

approvando la proposta della Giunta per le autorizzazioni a

procedere, fu disposta la restituzione all'autorità giudiziaria

degli atti relativi alla richiesta di autorizzazione a procedere

contro l'on. Cafarelli per diffamazione nei confronti del querelante

dott. Antonio Baldi, ritenendosi che l'ipotesi rientrasse nella

fattispecie di cui all'art. 68, primo comma, della Costituzione.

Ora, è ben vero che, in punto di fatto, le dichiarazioni

asseritamente diffamatorie lamentate dal dott. Baldi, e che diedero

origine al procedimento penale instaurato dal pubblico ministero di

Roma, si ricollegavano al medesimo esposto inoltrato dall'on.

Cafarelli al Consiglio superiore della magistratura, e che diede

luogo, per le dichiarazioni ivi contenute relative al dott. Picardi,

al giudizio civile davanti al tribunale di Foggia. Tuttavia non può

dirsi che il fatto, oggetto di quest'ultimo giudizio, sia lo stesso

fatto che fu oggetto, a seguito della querela del dott. Baldi, del

procedimento penale in riferimento al quale fu adottata la delibera

della Camera. Pur espresse nel medesimo contesto, le dichiarazioni

dell'on. Cafarelli relative al dott. Baldi, e quelle relative al

dott. Picardi, mantengono la loro autonomia, e sono riferite per lo

più a circostanze diverse. In ogni caso i due giudizi di

responsabilità, rispettivamente penale e civile, hanno oggetti

distinti ed autonomi, attinenti a dichiarazioni asseritamente lesive

dell'onore di diversi soggetti. Lo stesso Presidente della Camera,

nel comunicare all'assemblea, nella seduta del 4 febbraio 1997, di

avere sottoposto all'Ufficio di presidenza la proposta di sollevare

il presente conflitto di attribuzione, avvertiva che la condanna

dell'on. Cafarelli da parte del tribunale di Foggia era intervenuta

"per una fattispecie analoga - sia pure riferita ad un diverso

soggetto - a quella per la quale l'Assemblea, nella seduta del 25

marzo 1993, aveva deliberato l'insindacabilità delle opinioni

espresse dal medesimo deputato" (Atti Camera, resoconto sommario

della seduta del 4 febbraio 1997, pag. 17): non quindi, per la

medesima fattispecie oggetto del giudizio civile.

Perché la deliberazione della Camera, che dichiara

l'insindacabilità di un'opinione espressa dal proprio membro, possa

avere l'effetto di inibire il giudizio di responsabilità, occorre

che essa si riferisca specificamente alle "opinioni" che formano

oggetto del giudizio medesimo, poste in relazione alle funzioni del

parlamentare, non bastando una generica valutazione del contesto

documentale nel quale le dichiarazioni sono contenute a "coprire"

manifestazioni di opinione diverse da quelle sulle quali la Camera

sia stata chiamata a pronunciarsi. Queste ultime a loro volta

delimitano l'oggetto e quindi gli effetti della deliberazione

parlamentare: tanto è vero che il divario tra i fatti sottoposti

all'esame della Camera e i fatti in relazione ai quali questa afferma

la insindacabilità configura un vizio in procedendo suscettibile di

essere fatto valere in sede di conflitto di attribuzione sollevato

nei confronti della delibera parlamentare (cfr. sentenza n. 1150 del

1988).

Un'interpretazione stretta dei presupposti e degli effetti della

dichiarazione parlamentare di insindacabilità è imposta, d'altra

parte, dalla circostanza che tale dichiarazione produce, come si è

detto, un effetto inibitorio sul giudizio, il quale rappresenta una

deroga eccezionale, fondata sull'art. 68 della Costituzione, alla

normale esplicazione della funzione giurisdizionale e dunque

all'attuazione del diritto fondamentale alla tutela in giudizio:

onde non può farsi derivare un simile effetto se non nei rigorosi

confini del contenuto e dell'oggetto proprio della dichiarazione

medesima, senza estensioni che finirebbero per rendere incerto il

confine fra potere-dovere del giudice civile di pronunciarsi

sull'oggetto del giudizio a lui sottoposto, e potestà della Camera

di affermare la insindacabilità delle opinioni espresse dal

parlamentare nell'esercizio delle sue funzioni.

9. - Nemmeno si potrebbe ritenere che nella specie la deliberazione

della Camera, affermante la insindacabilità delle dichiarazioni

dell'on. Cafarelli, oggetto del giudizio civile, sia da identificarsi

nella deliberazione dell'Ufficio di presidenza della Camera dei

deputati, n. 36/1997 in data 30 gennaio 1997, con cui è stato deciso

di sollevare conflitto di attribuzione nei confronti del tribunale di

Foggia, sull'assunto che ai sensi dell'art. 68 della Costituzione

"sia preclusa all'autorità giudiziaria la possibilità di giudicare

in merito a fatti già ritenuti insindacabili o comunque senza

richiedere una specifica deliberazione della Camera di appartenenza,

cui unicamente spetta valutare l'applicabilità delle prerogative di

cui al primo comma del citato art. 68 della Costituzione riguardo

alle opinioni espresse da ognuno dei suoi membri": deliberazione

fatta propria dall'assemblea, in assenza di obiezioni, nella seduta

del 4 febbraio 1997.

Non è possibile attribuire a tale deliberazione natura ed effetto

di dichiarazione di insindacabilità. La deliberazione dell'Ufficio

di presidenza aveva il ben diverso oggetto di decidere la

proposizione del conflitto, sul presupposto che la Camera avesse già

ritenuto insindacabili i fatti oggetto del giudizio, e che comunque

fosse preclusa alla autorità giudiziaria la possibilità di

giudicare "senza richiedere una specifica deliberazione della Camera

di appartenenza", cui "unicamente" spetterebbe valutare

l'applicabilità dell'art. 68, primo comma, della Costituzione.

Quest'ultima precisazione rende anzi palese come l'organo

parlamentare abbia considerato anche l'ipotesi che la specifica

dichiarazione di insindacabilità non fosse intervenuta, e abbia

ritenuto di proporre conflitto sull'assunto (che si è qui chiarito

essere infondato) che comunque il giudice non possa giudicare senza

previamente richiedere la deliberazione della Camera.

10. - Se dunque, per quanto si è detto, nella specie non può

dirsi che la Camera abbia dichiarato l'insindacabilità delle

opinioni del parlamentare, che sono oggetto del giudizio civile

instaurato davanti al tribunale di Foggia, ne discende che la

"materia" del conflitto non si è concretizzata: sussistendo essa

solo quando si sia in presenza di una pronuncia parlamentare di

insindacabilità, alla quale il giudice non ritenga di adeguarsi in

quanto la reputi illegittimamente adottata, o per vizi in procedendo

o per carenza o arbitraria valutazione dei presupposti. Pertanto il

presente ricorso va ritenuto, allo stato, inammissibile per assenza

attuale della materia di un conflitto.

Resta fermo che la Camera conserva la potestà di dichiarare la

insindacabilità delle opinioni espresse dal parlamentare, che sono

oggetto del giudizio, con l'effetto di impedire l'accertamento

giudiziale di responsabilità salvo che il giudice non ritenga di

sollevare, nei confronti della deliberazione della Camera, conflitto

di attribuzione.